财政支农

财政支农(Fiscal Support)

　　财政支农是指国家财政对农业、农村、农民的支持，是国家财政支持农业农村、农民的主要手段，是国家与农民分配关系的重要内容之一，其主要表现形式为资金投入优惠政策和制度建设。一般可分为两类：

　　一是用于国家扶持的项目，包括农业企业和事业单位的基本建设支出、事业费、科技三项费用等。

　　二是用于支援农村发展生产的资金，包括：小型农田水利和水土保持补助费、支援农村生产组织资金、农村农技推广和植保补助费、农村草场和畜禽保护补助费、农村造林和林木保护补助费、农村水产养殖补助费等。

　　财政支农资金实际是指财政支出中直接用于支援农业生产或与农业生产联系较为密切的资金。主要有支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门事业费、支援不发达地区支出、农口基本建设支出、企业挖潜改造资金、农业科技三项费用、农业研究经费、社会福利救济费、政策性补贴支出等。

　　按照公共财政原则，进一步优化财政支农结构，突出财政支农重点。

　　(一)支持重点生态工程建设，促进可持续发展。主要内容包括：天然林保护工程建设、退耕还林工程建设、京津风沙源治理工程建设、森林生态效益补助等。

　　(二)支持抗灾救灾，确保农业农村经济稳定发展。主要内容包括：特大防讯抗旱资金、动物疫病防治补助资金、农业税减免补助资金等。

　　(三)增加财政扶贫投入，支持扶贫开发。主要内容包括：中央财政预算安排的扶贫资金，其重点是中央补助地方财政扶贫资金。

　　(四)积极支持农业结构战略性调整，增加农民收人。主要内容包括：农业科技推广、农业产业化、农村小型公益设施建设等。

　　(五)支持农业综合开发，提高农业综合能力。主要内容包括：土地治理和农业产业化经营两部分。(六)加大对农村中小学投资，支持农村基础教育事业发展。主要内容包括：“贫困地区九年制义务教育工程”、农村中小学危房改造等。

　　(七)健全农村卫生服务体系，加大对农村公共卫生的投入力度。主要内容包括：农村公共卫生经费、乡(镇)卫生院医疗服务经费、农村卫生事业发展建设资金、农村合作医疗补助经费等。

　　(八)逐步取消农业税收、减轻农民负担。主要内容包括：取消农业特产税改征农业税、农业税降点或条件成熟时将全面取消等。

　　(九)推行扶持粮食生产和农民增收政策，不断提高农民种粮积极性。主要内容包括：农民种粮直接补贴、良种补贴、大型农机具购置补贴等。

　　(十)支持产粮大县、财政穷县，实行“三奖一补”政策，缓解县级财政压力。

　　(一) 财政支农的有效投入不足

　　新中国成立以来, 国家财政收入连年增长, 国家财政对农业的投入也在不断增长。国家财政收入从“一五”的1291. 07 亿元, 增长到“九五”的50774. 39 亿元。增长了38. 33 倍。同期国家财政农业投入从99. 58 亿元增加到4938. 88 亿元, 增长了48. 6 倍, 总体上快于财政收入的增长幅度。但是改革开放以来, 国家财政农业投入的增长幅度却大大慢于国家财政收入的增长幅度, 1978 年、2000年的国家财政收入分别为1132. 26 亿元和13395. 23 亿元, 增长了10. 8 倍, 而同期国家财政农业投入分别为150 亿元和1231. 5 亿元, 只增长了7. 2 倍。其中, 中央财政农业投入的增速快于中央财政收入增长速度, 而地方财政农业投入增速慢于地方财政收入增长速度, 特别是到90 年代末, 地方财政农业投入的增长幅度呈萎缩状态, 不及财政收入增长幅度的一半。可以看出国家财政农业投入不足的问题, 主要是由地方财政农业投入不足造成的。虽然国家对农业的重视程度不断提高, 但从总量上看,财政农业投入仍没有达到《农业法》的要求, 即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求, 我国对农业的支持总量仍是低水平的。按照W TO《农业协议》, 我国农业综合支持量可以达到农业生产总值的8. 5%, 而目前仅有3. 3%, 和发达国家相比差距就更大。

　　2001 年我国财政中用于农业的支出为1456 亿元, 占财政总支出大约为7. 71%, 比1990 年的10% 低两个百分点, 比1980 年的12% 低四个百分点, 没有达到《农业法》规定的国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。

　　(二) 财政支农资金的使用效率不高

　　由于我国政府收入分配机制不规范, 缺乏一种与市场经济相适应的农村公共事业筹资体、使得农村中的低税高费、以费代税现象非常普遍。同时, 即使是农民所交的费税资金也未用之于民, 造成农民负担沉重, 严重挫伤了农民的生产积极性。在投资方面, 由于管理体制的不完善, 导致政出多门, 且各部门之间缺乏统筹规划, 低水平的重复建设现象也就不可避免。再加之基层财政部门事权和财权的不统一, 不得不受上级部门的“遥控”指挥制约了基层部门积极性的发挥和资金效益水平的提高。另外, 目前的农业投资政策基本上是单一的技术决策, 缺乏经济、财务核算, 对农业项目投资存在财务软约束, 导致对农业项目投入普遍缺乏科学的投资预算决策分析, 造成大量的低效项目的投入而使资金使用效率大打折扣。另据2003 年农业部软科学课题“我国农村投融资体制研究”项目对全国东部、中部和西部100 个县的调查显示: 从1994 年到2002 年8 年间, 百县财政支出的年均增长达15. 77%,其中直接对农业项目支出的年均支出增长为12. 98% , 而同期百县农业产值的年均增长仅为6. 98%,远远小于财政支农资金的增长速度; 同样, 从2000 到2002 年3 年间, 百县对农业的财政支出对于工农业生产总值, 特别是农业产值变动的影响越来越小, 从一个侧面可以反映出财政支农资金使用效率低。

　　(一) 运用财税政策支持农业发展, 改善财政支农行为　

　　1. 财政政策支持。

　　(1) 财政直接投资。与其他投资相比, 财政直接投资可以从社会效益和社会成本角度评价和安排, 可以极大提高国民经济的整体效益。绝大多数国家在进行农业环境建设时都采用了财政直接投资这种方式。自20 世纪60 年代以来, 法国用于国土整治活动方面的财政支出大幅度增加, 美国政府财政直接投资对减少风蚀, 保护农业生态环境发挥了积极作用。联邦德国为解决各地经济发展不平衡、贫富悬殊大的状况, 制订并实施了财政平衡政策, 从而保障各地农业水平达到相对平衡的目的。

　　(2) 财政补贴的运用。财政补贴是一种影响相对价格结构, 从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出, 它作为一种有效的经济调节手段, 在农业发展中是十分必要的, 具有积极的作用。

　　2. 税收政策支持。

　　(1) 征收保护农业税。一些国家为了保护和支持本国农业的发展,加大对影响农业生产的单位和个人实行征收高额税款。其目的是为了保护农业生产环境, 促进可持续发展, 通过税收筹集财政资金, 增加地方财政收入和中央给地方的返还收入, 从而增强农业的自我发展能力。

　　(2) 税收优惠。绝大多数国家都将此措施作为鼓励和刺激资金向农业领域流动的主要手段, 具体包括减免税收、比例退税、特别扣除及投资减税或加速折旧等形式。对我国来说, 发达国家的做法和经验无疑有很多可借鉴之处。我国在财政直接投资、财政贴息和担保贷款、实行更优惠的税收政策和推进农村税费改革等方面都是大有可为的。按照公共财政的要求建立健全财政支农体系, 理清现有财政支农政策和法规, 尤其是加入W TO 后, 要压缩“黄箱”政策(主要是指与产量、价格因素挂钩,会影响市场机制的政府补贴) , 增强“绿箱”政策(主要是指那些不引起贸易扭曲, 可免于减让的政策,如农业研究开发, 病虫害防治, 农民培训等等) , 将对中间环节的支持转向直接生产者, 增加对农民个人的投入, 调节支出结构, 以提高财政支农资金的使用效益。

　　(二) 加强财政支农支出的监管　

　　农业财政支农支出资金有限, 要充分发挥资金使用效益, 就必须不断完善支农资金监管制度, 使财政支农支出走向规范化、法制化轨道。主要应采取以下几项对策:

　　1. 加强编制财政预算管理, 确保支农资金占财政总支出的比例必须加强预算编制管理, 加大人大专门机构对预算(草案) 的审议力度,加快早编年度预算的步伐, 以利于进一步细化支农项目, 增强预算的公开性和透明度, 维护法定预算的严肃性, 以确保支农资金的比例和数量。

　　2. 以政府采购改进财政支农资金的管理机制。政府采购是政府及法律规定的其他实体以法定方式向社会采购物资、工程或服务的一种经济行为。对支农资金的使用项目, 如水利建设、大江大河治理、主要堤坝和防洪、抗旱系统等农业基础设施建设可以采用政府采购方法。采用政府采购, 可运用法律的、行政的、经济的手段对预算支出实行全程管理和监督, 可改变那种支出指标分配到部门后就不再过问资金使用效果的状况; 采用政府采购可以规范政府采购行为, 起到节约预算资金, 降低采购成本、防止重复购置, 优化资源配置和抑制腐败现象, 防止支农资金被占用和挪用等重要作用。

　　3. 加强财政支农资金检查验收制度, 确保资金使用到位, 应杜绝损失浪费, 提高资金使用效益。

　　4. 完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系, 要明确界定监管体系各构成部分的职能, 做到责、权、利相统一。各级政府的财政部门要加强对本级政府的财政支农资金管理, 项目资金和支农专项资金实行目标管理, 一律实行资金使用报帐制,在资金使用不当时, 要及时纠正, 要依法行事。建议各级财政部门相对于本级政府要有相对独立性, 加强人大对各级财政部门的监督, 人大的财经委要发挥应有的作用, 要参与经常性的监督活动, 加强社会舆论监督, 各级政府要增加财政支农资金的使用透明度, 实行公开制, 接受广大农民的监督。广大农民可以通过成立农会或农业行业协会来维护自己的权益, 监督支农资金的使用情况。

　　5. 建议成立专门的财政支农监督管理机构。中央、省级财政支农资金很难直接转到农民手中, 经过各级政府后, 所剩无几, 很多款项不能专款专用。如果能在财政部门或农业部门独立出一个管理专项支农款项的机构, 就能保证支农资金快速、准确地到位, 特别是在乡镇基层, 建立专门管理机构能起到较强的监管作用。这些机构专门负责农业项目评估, 支农资金预算编制(草案) , 项目招标, 资金使用, 及时调整资金, 使支农资金发挥最大效益。

　　(三) 财政支农与政策性金融、商业性金融的结合　

　　我国财政支农还没有区分公共投资和经营投资的界限, 以直接性的项目投资为主, 没有形成财政与金融的有效连接, 财政支农与金融体系严重脱节。因此, 为理顺财政支农的行为方式, 必须按照市场经济的内在要求, 完善农村投融资体系。财政支农的主要问题是资金运用的错位和无效率, 在市场经济条件下, 财政投资以公共支出为主, 促进公平。但目前大量的财政支农资金进入经营领域而抑制了农村投融资市场体系的发育。所以财政支农必须定位在这方面的改善上。由于农村金融环境的弱质性, 单纯的商业性金融不可能在市场框架下改善农村投融资体系的功能性缺失, 因此必须发挥政策性金融的筹资功能, 改善农村投融资缺口。作为政府的银行, 农业发展银行的信贷投放应该借鉴国际的通行做法, 调整农业支持方式, 信贷投放应尽量符合绿箱政策的规定, 调整支农的方向和重点, 以实现财政职能和银行职能的有效结合。同时也要促进商业性金融的参与, 以利于农村金融体系的创新。

　　30年来，财政支农政策紧紧围绕党和国家在不同时期的战略部署，积极推进农业农村经济的改革和发展，促进农民持续增收。总的看，财政支农政策的沿革大体可以分为三个阶段：从1978至1994年为第一阶段，1994年至2002年为第二阶段，2003年以来为第三阶段。

　　第一阶段(1978—1994年)。1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕，财政支农政策相应地进入了重要的转折期。20世纪80年代初，财政高度集中的统收统支管理体制改为财政包干体制，并明确中央财政和地方财政在农业农村方面的支出重点。例如，中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。此外，国家还将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。这一时期，由于中央财政收入相对减少，地方财政对农业支持力度不够，国家财政支农资金投入出现了下降趋势。80年代后期，由于农业基础设施投入不足，我国农业呈现发展后劲不强的局面。为此，中央及时调整了农业投入政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投入。例如，加大了对大宗农产品生产的扶持，国家财政还开征了耕地占用税，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政支农政策的形成时期。

　　第二阶段(1994—2002年)。这一阶段，随着政府职能的转变和市场在资源配置中基础性作用的增强，财政支出保障范围也相应地进行了调整，“三农”支出、教育、社保等公共服务领域支出逐步成为财政支出的重点。1994年，国家实施了以分税制为核心的财政管理体制改革。从1998年起，为应对1997年的亚洲金融危机，国家开始实施积极的财政政策，主要是发行建设国债并投资于基础设施领域，扩大内需。随着社会主义市场经济体制的不断完善和国家公共财政框架的逐步建立，财政支农政策随之不断调整和完善。一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。例如，1998年以来，国家大幅度地加大了对林业的投入，重点支持天保工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等林业重点工程建设，取得了较为显著的成效。另一方面，增加对支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。在增加财政农业投入的同时，在全国范围开展农村税费改革试点。2000年，率先在安徽省进行农村税费改革试点，中央财政通过财政转移支付，支持试点省进行农村税费改革。

　　这一时期，财政支农资金总量较大幅度提高，反映了党中央、国务院重视和加强“三农”投入的总体趋势；财政支农资金的结构更趋于合理，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持；财政支农的机制和方式方面发生了积极变化。例如，在财政扶贫领域和农业综合开发领域，引入了世界银行的项目管理办法，如报账制、专家评审制、绩效评价制度等，效果十分明显。

　　第三阶段(2003年以来)。2003年是具有里程碑意义的一年，党中央提出了“统筹城乡发展”的方略，提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重，我国财政支农政策开始实现战略性的转变。2004年以来，中央连续出台了5个“一号文件”，先后出台实施了以“四减免”(农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税)、“四补贴”(种粮直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴)为主要内容的支农惠农政策，中央对农业投入的力度进一步加大，财政支农工作的指导思想也发生了根本性转变，农民与政府的“取”、“予”关系发生根本性改变。从政策层面上，把财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标，转向以促进农业农村的全面发展为目标；把整合财政支农资金，发展现代农业，统筹城乡发展作为财政支农新的着力点。

　　一是农业税全面取消。改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，直至从2006年1月起全面取消农业税。在中国实行了2600多年的农业税制度走进历史博物馆，标志着国家与农民的传统分配关系发生了具有划时代意义的根本性变革，更加有利于农民减负增收、休养生息，促进“三农”问题解决。

　　二是财政支农力度显著加大。财政支持“三农”资金总量快速增加，2003—2007年，仅中央财政“三农”支出就达1.6万亿元，主要用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面。地方各级财政也大幅度增加了支农投入，初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面，是我国改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。

　　三是财政支农支出结构不断改善。主要是向符合市场经济发展要求和公共财政原则靠近，对财政支出结构进行了调整，减少对农业生产领域的支持比重，加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态建设等支持。

　　四是建立对农民的直接补贴制度。2002年，中央财政出台了良种补贴制度，不断完善补贴品种，扩大补贴范围，在对粮、棉、油等主要农作物实行良种补贴的同时，还出台了生猪和奶牛良种补贴政策。2004年，中央财政设立农机购置补贴专项资金，支持农民和农机服务组织购置农业机械，提高机械化生产水平。同时，国家财政调整了粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴。2006年，针对部分农业生产资料涨价过快的问题，又对农民实施农资综合直补。此外，这一阶段还出台或继续实施其他一些直接补助农民的政策，如退耕还林农民的补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴、义务教育“两免一补”、新型合作医疗补助等政策措施。

　　五是逐步将农村事业发展纳入公共财政的保障范围。包括把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，国债资金加大对农村公共基础设施建设的投入等。目前，以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持“三农”政策框架体系已经显现。

　　总结财政支农政策30年来最基本的经验，就是始终坚持与时俱进，准确地把握了农业财政政策发展的基本趋势。

　　(一)财政支农的力度不断加大。

　　30年来，财政支农投入逐年增加，尤其是近些年来，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，开始逐步建立起财政支农投入的良性增长机制。一是《中华人民共和国农业法》规定，县级以上财政用于农业总投入的增长幅度要高于财政经常性收入增长的幅度，这是县级以上财政部门对农业资金投入需要遵循的最基本要求，各级财政部门在财政支出预算安排上必须首先保障农业投入的法定增长。二是认真贯彻落实中央提出的“三个高于”政策。2006年中央一号文件提出，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算资金用于农业建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。在此基础上，2007年中央一号文件进一步提出，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。2008年中央一号文件又进一步强调，财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。三是新增的教育、卫生和文化支出主要用于农村。四是把来之于土地的收入主要用于“三农”。五是运用各种有效手段调动和鼓励各方面资金投入农业农村。

　　(二)市场化取向逐步增强。

　　随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、粮食安全和主要农产品有效供给、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，农村生产力得到进一步解放。

　　(三)支持城乡统筹发展日趋显现。

　　大力支持城乡统筹发展，财政投入更多地向基层倾斜、向农村社会事业倾斜、向中西部地区倾斜、向困难群体倾斜，有力地支持了农村教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村文化事业等社会事业发展。与广大农民群众密切相关的各种民生问题开始逐步破解，并取得明显成效。如以建立新型农村合作医疗制度为标志，开始向人人享有基本医疗卫生服务的方向迈进；以实施农村义务教育“两免一补”为标志，开始向实现城乡教育公平转变；以建立农民最低生活保障制度为标志，开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力等，切实做到了让城乡居民共沐公共财政阳光、共享改革发展成果，促进了社会主义和谐社会建设。

　　(四)财政支农机制日益灵活。

　　近年来，中央财政进一步完善支农投入民办公助机制，积极创新财政扶贫开发机制，大力支持集体林权制度改革。同时，进一步改革专项资金管理方式，采取加大贴息资金力度、切块下达资金、下放项目审批权限等改革措施，变单一的直接补助方式为综合性的激励引导政策，充分发挥了财政支农资金“四两拨千斤”的杠杆作用。

　　展望财政支农的政策取向，必须牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，把解决好农业、农村、农民问题始终作为重中之重，不断完善财政支农政策，创新财政支农机制体制。

　　(一)切实完善财政支农的投入机制。

　　要把支持解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，进一步建立健全政府农业投入机制。充分发挥政府支农政策的导向功能和支农资金“四两拨千斤”的作用，积极运用市场机制和投入激励机制，引导信贷资金、民间资本等投入新农村建设，尽快形成多方位、多元化的中国特色农业现代化建设投入格局。

　　(二)切实完善巩固支农惠农强农政策。

　　要重点做好“四个大力支持”：一是大力支持粮食生产和农业基础设施建设。确保国家粮食安全是一项长期的战略任务。要把确保国家粮食安全与推进农业产业结构调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展结合起来，切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，加强国家对粮食主产区的扶持，采取有效措施保护好农民种粮积极性。加大农田水利设施投入，不断提高农业综合生产能力。加大农业科技投入，增强农业科技在现代农业建设和农村经济发展中的支撑能力。要认真落实好扶持粮食、生猪、奶业、油料生产政策。支持地方发展优势特色、安全高效农业，壮大县域经济实力。二是大力支持防灾减灾工作，规范和完善农业灾害救助和灾后重建制度。三是大力支持扶贫开发工作。提高扶贫开发水平，逐步提高农村扶贫标准，突出解决贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力提高问题。四是大力支持生态环境建设与保护，促进人和自然和谐发展。

　　(三)切实完善支农资金的整合机制。

　　按照“既积极、又稳妥；既整合、又管理”的原则，推进支农资金整合。坚持以县为主的整合制度，创新财政支持方式，建立资金整合奖补制度，从制度设计上促进形成县级支农资金整合的内在机制和动力。坚持通过项目带动省级整合，探索建立省级支农资金整合的长效机制。坚持推进项目审批权限下放，在中央财政继续实施支农项目审批权限下放到省级的同时，重点研究推动省级将支农资金项目审批权限下放到县级，充分发挥基层财政的支农决策作用。

　　(四)切实支持农业和农村重大改革。

　　通过深化改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。一是稳步推进农村综合改革工作。例如，要大力支持集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。二是建立健全财政与金融联动机制，推进金融支农机制创新。要着力解决农村金融体系严重萎缩，农村金融被抑制，农村信贷服务被“边缘化”，致使农业龙头加工企业、农民专业合作组织和农民贷款难的问题。三是大力推进政策性农业保险发展。要在深入调研、总结地方试点经验并借鉴世界各国农业保险发展经验的基础上，研究提出完善政策性农业保险的政策建议。四是要促进形成城乡统一要素市场。按照党的十七大要求，进一步稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场等，促进形成城乡统一要素市场，为城乡一体化发展创造条件。

　　(五)切实强化支农资金监管。

　　牢固树立新的理财观念，把“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的理念，贯穿于财政支农工作的始终，切实把强化支农资金监管与增加支农资金投入放在同等重要的位置。进一步提高支农资金科学化、精细化管理水平，严格预算管理，不断增强预算的规范性和约束力。建立健全预算执行分析制度和支农支出进度考评制度，继续推行和完善报账制、公示制、专家评审制等管理方式。强化支农资金绩效考评制度，逐步实现支农资金分配与绩效考评挂钩。充分利用基层财政特别是县级财政面向第一线、了解实际情况的优势，赋予其更多的监管责任，进一步完善中央财政与基层财政信息对接和沟通的机制。

　　(一)调整国民收入分配格局，加大财政支农力度

　　农业是基础性产业，具有准公益性，同时，农业与其他产业相比又具有明显的弱势，需要政府加强支持和保护。我国已进入工业化发展的中期，政府在构建公共财政框架体系时，应当体现“三农”的优先位置，要随着经济的发展和国家财力的增强，不断加大财政支农力度，确保财政支农支出的增长速度超过财政其他支出的增长速度。要强调依法治农，通过不断完善立法和严格执法，确保财政农业投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位。除了直接投入外，要重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用贴息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、外资、民资、工商资本投入农业，以拓宽农业投资渠道。

　　(二)完善现行财政制度，统筹城乡发展

　　依据统筹城乡发展的思路，在构建和完善我国公共财政体系时，必须把向农村提供公共产品纳入财政制度框架内，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务，真正给农民以国民待遇。

　　一是要完善分税制财政体制。在增强中央财政收入和宏观调控能力的基础上，兼顾地方财政收入状况，通过对地方税种进行分类，适当扩大地方财政收入范围，尤其要保证乡镇财政有必要的收入来源。

　　二是科学界定各级政府的财权与事权。从长期看，凡属全国农村的公共产品，理应由中央财政供给；凡属地方性的公共产品，理应由地方财政供给。当然，地方性公共产品的供给也必须相应地界定财权和事权。但从近期来看，鉴于欠发达地区、粮食主产区县乡财政严重困难的实际，可重新对县乡的财政职能进行定位，加大中央财政的转移支付力度，明确中央和省级政府近期在这些地区的财政支农中的主体地位，以保证这些地区农村公共产品能够稳定和以较快的速度增长。

　　三是通过财政分配的适当倾斜，加快建立符合我国国情的农村社会保障体系。进城打工的农民、乡镇企业的职工和城镇居民一样，应实行由国家、单位、个人三方面共同负担的办法筹措社会保障资金；对纯农户可采取国家负担为主、农民负担为辅的办法建立农村社会保障机制和基本医疗保险制度。四是统一城乡税制。第一步，取消农业税和农林特产税；第二步，在全国范围内建立公平合理的城乡统一的税制体系。根据国外的经验，在对农民征税时，要照顾农业的特点，要设计有利于农民增收的税制和征管办法。

　　比如，美国一直把农场主列为纳税人，同其他人一样交纳各种赋税。虽然没有专门的农业税收法规，但是，美国联邦政府和各州及地方政府的税收制度，都充分考虑到了农业的特殊性，对农业税收往往规定一些不同于其他行业的条款，给予一定的照顾。如规定对农场主有利的记账方式、使农业得到好处的成本开支扣除办法、降低农业负担的固定资产收益税减免等让农民享受税收优惠，从而有利于农民增收和城乡协调发展。

　　(三)优化财政支农方式，明确财政支农投入重点

　　针对当前我国严重的“三农”问题，重构财政支农政策体系的另一主要政策目标是提高财政支农资金使用效率，以便更好地发挥财政支农政策在增加农民收入、保持农业稳定、提高农业竞争力等方面的作用。我国是世界贸易组织成员，在确定财政支农方式时，也要遵守世界贸易组织的有关规则，逐渐与国际接轨。为了使农民能够真正享受到政府的支持，提高支农资金的使用效率，财政部门要认真研究WT0《农业协议》关于“绿箱”政策措施的规则，尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效办法，逐步形成有自己特色的财政支农资金补贴模式。财政支农在农业发展不同的阶段应有不同的重点。

　　针对我国当前“三农”问题的特殊性，在当前和今后一个时期，财政支农的投入重点应包括以下几个方面：一是农业和农村基础设施投入，这是保证农业可持续发展的基础；二是科研投入，这是增加农业科技含量、提高农业竞争力的手段；三是涉农服务体系建设，这是实现农业生产专业化、社会化的基础和平台；四是农民收入保障，这是在市场经济条件下政府保证农业稳定增长的必要条件，也是世界上所有市场经济国家的成功经验之一。　

　　(一)美国

　　美国的现代化起步较早，20世纪40年代就已实现了农业机械化，1959年人均国民生产总值就已超过1000美元，成为世界上农业发达的工业化国家，但农民收入却长期低于非农业人口收入。20世纪30年代美国农民收入大约是非农民收入的40%，50-60年代为50%-70%，80年代为80%。如果以 20世纪30年代美国出台《农业调整法》，政府致力于农业发展和农民增收为标志，差不多经历了70年的努力，工农收入差距才由2.5：1缩小到l：1，期间政府的财政投入功不可没。

　　1970年，美国财政农业投资为64.3亿美元，1982年达145.4亿美元，1985年一1989年分别为257.7亿美元、341.8亿美元、 306.7亿美元、208.8亿美元和218.9亿美元。美国财政农业支出主要用于两方面：一是用于保护农业的补偿性支出，旨在维护农产品价格和农业所得，包括进行价格支持、限制生产、鼓励出口等。二是投向农业技术进步、资源开发、基础设施建设、农业教育、科研与技术推广、资源利用与保护、农村经济和合作发展服务、举办乡村公用事业等方面，包括：(1)农村基础教育。美国农村中小学教育主要由政府出资举办，保证适龄儿童的上学机会是政府农村财政援助的重点。公立学校的经费来自政府拨款，农村学生和城市学生一样享受免费的或费用低廉的基础教育服务，私立学校可以收费也可申请政府补助。联邦政府通过转移支付提供基础教育经常性开支的30%一40%，州政府负担40%一50%。(2)农村经济和合作发展服务。向农村提供贷款担保，鼓励发展规模经营，创造就业机会。向农村合作社提供技术服务。中介再转借项目，资助中小型项目，通过借款给非盈利组织和地区级机构，转借给中小型农业企业等。(3)农村公共设施服务。主要是用于建设自来水、公共卫生、垃圾处理、路灯、道路建设等。(4)农村房屋服务。通过赠款、贷款和担保的方式服务，如社区设施的资助、租赁房屋、帮助社区农民购买自住房屋。(5)农业科研与技术推广。美国的公立农业科研项目经费主要来源于政府的预算拨款，30cA，一33ck，来自联邦农业部拨款和其他联邦机构，55%一60cA，来自州预算拨款，15%来自民间私人企业合同和赠款等。高等院校农业科研机构的经费来源主要也是联邦政府预算和国家科学基金拨款，其他还有各种基金组织、个人或企业的资助。

　　美国的农业投资使美国拥有了发达的农业，农业技术和劳动生产率得以大幅度提高。巨额的投资使美国农村地区的基础设施与城市差别不大，提高了农民的生活水平。大量的出口补贴使美国成为世界最大的农产品出口国，增强了农产品的圉际竞争力。

　　(二)法国

　　法国素有“欧洲的中国”之称，是欧洲的农业大国。但在农业现代化的道路上，法国却曾远远落后于欧美其他发达国家，到20世纪初仍是小农经济加手工劳动占主要地位。由于农业生产率低，加上天灾人祸，在二战后的初期法国竞出现了农产品不能自给、粮食依赖进口、不得不实行配给制的严峻局面。此后，法国政府加强国家干预，出台了一系列引导农业发展的措施，不仅在较短的时间内全面实现了农业的现代化，而且成为欧洲第一农业强国和仅次于美国的世界第二大农产品出口国。在法国农业现代化历程中，政府财政支持发挥了重要的作用。

　　1.增加国家农业投资。

　　二战前，法国农业以私人投资为主。二战后，政府重视对农业的投资，决定把农业投资正式纳入国家预算，农业投资在国家预算中所占的比重不断提高。1975年用于农业的财政支出达339.79亿法郎，用于农业投资的新增贷款150亿法郎，农业财政投资占当年农业投资总额662.79亿法郎的51.3%，如果算上新增贷款，国家投资占73.9%。1980年、1985年、1986年、1987年法国政府农业财政投资分别为134亿、150 亿、260亿、269亿法郎。在对农业的投资过程中，法国政府强调使用效率，注重引导、激励其他投资主体参与。国家通过“经济社会发展基金”奖励向农业投资。1965年，该“基金”向私人农场的投资达1.9亿法郎，发给补助金达0.19亿法郎，奖金占10.1%；同期，该“基金”向合作农场的投资达2.4 亿法郎，发给补助金达O.28亿法郎，奖金占11.5%，投资总额共4.3亿法郎，其中补助和奖金占20.5%。

　　2.完善农村教育体系。

　　二战后，为了提高农民素质、提升农业科技实力，法国出台了一系列相关政策措施。一是建立以中等农业职业技术教育、高等农业教育和农民成人教育为主要内容的农业教育体系，培养农牧林等各个领域、各个层次的人才。除了正规农业院校教育外，法国每年还有10多万农民接受职业培训，这对推动农业发展起到了十分重要的作用。二是对从事农业的经营者提出一定的资格要求。法国政府规定：农民必须接受职业教育，取得合格证书后，才能获得经营农业的资格，以及享受国家补贴和优惠贷款。相当于高中一年或两年的“农业职业能力证书”和“农业职业文凭”持有者，只能在农场或农业企业中当雇工；相当于高中两年以上学历的“农业技师证书”持有者，或通过农业职业和技术会考的学生，才有资格独立经营农场。法国有的农场继承人在接受基础教育之后，还要再上5年农校，再经过3年学徒期，考试合格并取得绿色证书才有从事农业经营的资格。

　　3.建立完整的农业科研体系和健全的推广体系。

　　法国在农业研究方面，形成以国家农业研究院(INRA)为主体的农业科研创新体系，拥有数量众多且类型各异的农业科研机构和庞大的农业科技人员队伍。国家农业研究院现有工作人员近l万人，年度预算达30多亿法郎。其主要任务是为法国农业现代化提供基础研究和应用研究，内容涉及从国土调查到各种高科技在农业中的应用。该研究院每花费1法郎，可给农业部门增加100法郎的效益。法国在农业技术推广方面，积极探索教育、科研、推广三位一体的农业科研新机制。政府鼓励地方和私人在农业地区创办农业科学研究机构，为此还设立了“科学研究活动地方奖金”，规定凡投资额在 1000万法郎以上的科研企业可获得-占设备投资的15%一25%的该项奖金。国家和地方政府、农业行业组织和工业企业从各自不同的角度参与农业技术的推广和普及，全国形成了一个农机、农药、化肥、良种和先进农艺的综合推广网络。法国的农业科研和技术推广经费大部分都是政府提供的。政府的相应拨款都有稳定的渠道，每年政府要按规定从农业耕地税和产品税中划出10%拨付给农业发展署和联合会，专门用于农业科研和技术推广。

　　4.实施农业保护政策。

　　在农业现代化、农业生产力和产量提高方面，法国政府对农业实行的政策性补贴起着重要作用。20世纪60年代初，法国政府出台了一系列针对农业领域的补贴政策：一是鼓励土地兼并，对失去土地的农民给予赔偿和生活补贴。为了扩大农场经营规模，法国政府和国家银行高价购买“无生命力农场”，并优先卖给大农场主，出售土地的农场主可得到35年的预备年金。鼓励年老体衰者提前退休，给予终身生活补助。允许安置青年农民的土地5年内免交 50%的土地税。二是动用国家财力(低息贷款或无偿投资)协助建立各种类型的农业合作社和互助组织，引导农民走向互助和合作。三是对农作物、畜产品和加工品进行补贴，农作物按面积补，牲畜按头数补，葡萄酒按质量补。四是建立一系列服务型的机构，从金融机构、道路交通到农产品加工，为法国农业、农村和农户服务。五是对购买农业机器设备、农用燃料、化肥采取补贴或免税等优惠办法，如购买农机具给予15%的补贴，使用燃料给予免税等优惠待遇。

　　1.政府财政支农支出稳定增长，绝对数增长较快。美国从20世纪50年代开始致力于实现农业的现代化，农业支出的绝对数1986年为253亿美元，比 1960年的14.8亿美元增长了大约16倍。

　　2.财政农业投资的重点主要是农业基本建设。包括农田水利、生态环境、乡村道路等农村基础设施建设，以改善农村生产、生活环境。同时，工业化程度比较高的国家把财政农业投资的较大份额用于农业科研与推广、农村卫生、农村教育，包括农民的职业技术教育、农产品流通网络建设等，以实现农业的高度现代化。

　　3.财政农业投资用于支持银行对农业的贷款。财政对银行补助，银行对农业实行低息贷款、贴息贷款等。财政以这种方式支持农业要比直接以资金支持农业的方式灵活，提高了资金的使用效率。美国通过“无追索权贷款”的办法，农户可以用剩余农产品作为抵押向银行贷款，解决了农户剩余农产品的销售问题。

　　4.财政农业投资的目的因农业发展水平而有所不同。一个国家对农业的财政投资无非是保护农业或发展农业。这两个目的在美国农业发展的进程中表现得非常明显，在美国农业发展的早期，农业财政投资主要是发展农业；在农业发展到一定阶段后，财政投资主要是对农业保护。

　　5.重要公共产品的供给由各级政府共同承担。美国联邦政府主要从基础教育、基础设施建设等方面对农村投入。据有关部门专家估计，美国州和市、县、镇政府的总支出中，教育、卫生、各种社会保障和社会管理支出占比高达70%以上。1990年联邦政府基础教育投入占6.1%，州政府和地方政府的投入分别占 47.1%和46.5%。联邦政府、州、县政府是农学院、农业实验站与农技推广站的共同资助者。其中，州政府是主要资助者，而联邦农业部则设有大笔教育、科研、推广基金。在美国《2002年农业法》中，联邦政府增加了乡村发展计划，对农业基础设施建设给予支持。

　　6.实行专门支持农业发展的公共政策。为了促进农村发展，缩小城乡差距，发达国家普遍制定了专门支持农村发展的政策。农村社会救济和社会福利资金全部由财政承担，医疗保险和各种收入保障方面约1/3的费用由中央财政直接补贴。