国家预算

国家预算（State Budget）

　　内容上看，国家预算是将财政收支活动记载在收支分类表中，以反映政府活动的范围和方向，体现政府的政策意图。从程序上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。

　　预算是国家财政发展到一定阶段适应加强财政管理和监督的需要而产生的。剩余产品是财政产生的经济条件，国家则是财政产生的社会条件。奴隶制国家的出现，随之也产生了财政收支活动，但当时的国家财政与王室收支没有严格分开；封建社会曾经出现过类似预算的财政管理制度，但由于封建君主拥有至高无尚的权力，王室支用无度，横征暴敛，随心所欲，不受约束，国家财政管理很难形成统一的收支计划。封建社会末期，随着资产阶级力量的强大，逐渐地要求限制封建帝皇的无限财政，监督国家财政收支。这场斗争最初集中在课税权上，随后逐渐发展到资金支配权，并最终要求取消封建贵族对财政的控制和享有的特权，要求国家财政收支应有利于资本主义经济的发展。这迫使封建帝皇承认了资产阶级的部分权利，同意由政府每年制定一个国家财政收支文件，将财政收支作事先安排，向资产阶级占统治地位的议会报告，并由议会安排，向资产阶级占统治地位的议会报告，并由议会审批，以形成国家财政收支文件。

　　我国的国家预算是在半封建、半殖民地社会条件下的清末宪政改良时期，参酌中西制度，从外国引进的。1889年6月11日，光绪皇帝接受变法，推行新政时，才真正提出“清理财政，筹办预算”；1907年颁布“清理财政章程”；‘1910年宣统皇帝又拟定“预算册式及例言”，同时公布了“统一国库章程”，并逐渐形成了半封建、半殖民地性质的国家预算。中华人民共和国成立后，正式建立了新民主主义国家财政预算；1956年社会主义发行取得决定性胜利，社会主义制度在我国已经基本确立，社会主义的国家预算也随之建立。

　　（一）以形式差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。

　　单式预算，指国家财政收支计划通过一个统一的表格来反映；

　　复式预算，则指国家财政收支计划通过两个以上的表格来反映。

　　（二）以内容上的差别为依据，国家预算可分为增量预算和零基预算。

　　增量预算，指新的财政年度的收支计划指标以上年度指标执行数为基础，并考虑本年度的实际情况之后调整确定；

　　零基预算，则指财政收支计划指标的确定，只以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。

　　国家预算也就是政府收支预算，一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。

　　我国预算法明确规定：国家实行一级政府一级预算，共五级预算：

　　1、中央级预算

　　2、省、自治区级预算

　　3、直辖市级预算

　　4、县、自治区不设区的市、辖区级预算

　　5、乡、民族乡、镇级预算

　　（一）公开性

　　国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。

　　（二）可靠性

　　每一收支项目的数字指标必须依据充分确实的资料，进行科学计算，不得假定、估算，更不能任意编造。

　　（三）完整性

　　该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏，造假账，预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

　　（四）统一性

　　各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，各级共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。

　　（五）年度性

　　任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即预算年度。它是指预算收支起讫的有效期限，通常为1年（365天）。

　　不同性质的国家，其预算的性质不同。资本主义国家预算是维护资产阶级统治的手段，预算收入主要来自各阶层人民缴纳的税款收，预算支出主要用于军政费用。我国社会主义国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务，有计划地集中和分配一部分国民收入的重要工具，是国家经济政策的反映。中国有预算收入，虽然也主要采取税收形式，但各项税收主要是由社会主义经济缴纳的，是社会主义经济的内部积累。中国的预算支出，主要用于社会主义建设，节减军政费用、腾出资金用于经济建设和文化、教育、科学、卫生以及社会福利事业，这是中国安排预算资金的一贯方针。

　　预算编制是整个预算工作程序的开始。国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。各地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。

　　国家预算管理体制，实行中央和地方分税制。中央预算和各级地方预算按照复式预算编制。中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投入的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但债务应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，按照国务院规定设置预算周转金。

　　各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行会议时向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准后，才能成立。中央预算由全国人民代表大会审查批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

　　预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支出拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入征收部门，必须依法及时、足额地征收应收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的收入及时、足额地上缴国库。各级财政部门必须依照法律和规定及时、足额地拨付预算资金，并加强管理和监督。

　　县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。国库业务由中国人民银行代理。

　　各级政府预算预备费的动用，由本级政府职能部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪作他用。

　　预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加。预算调整，必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部的规定报经批准。

　　决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由财政部部署。决算草案的审批与预算草案的审批的程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。

　　国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。国家预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具体体现，它主要包括三个方面：

　　（1）财力保证作用。国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施各项社会经济政策的有效保证。

　　（2）调节制约作用。国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控制的主要依据和主要手段。是国家财政实行宏观控制的主要依据和手段。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。

　　（3）反映监督作用。国家预算是国民经济的综合反映，预算收入反映国民经济发展规模和经济效益水平，预算支出反映各项建设事业发展的基本情况。因此通过国家预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策措施，促进国民经济稳定协调地发展。

　　根据1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》规定，现行的国家复式预算分为经常性预算和建设性预算两部分。经常性预算收入是指国家以社会管理者身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是指国家用于维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支出。建设性预算收入是指国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项建设基金和国家明确规定用于建设方面的收入；建设性预算支出是指国家预算中用于各项经济建设活动的支出。复式预算收支项目的具体划分情况如下：

　　（一）经常性预算

　　经常性预算收入包括：除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税以外的各项税收，非生产性企业亏损补贴：（商业、粮食、外贸企业亏损补贴）及其他收入等。

　　经常性预算支出包括：非生产性基本建设支出，事业发展支出（文化教育科学卫生事业费、农林水气部门事业费等），国家政权建设支出（行政管理费、国防费等），政策性补贴支出等。

　　（二）建设性预算

　　建设性预算收入包括：经常性预算结余，专项建设性收入（城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、征收排污费和城市水资源费收入、国有土地使用权有偿出让收入等），生产性企业亏损补贴（工业、农林、水产、气象等企业亏损补贴）。

　　建设性预算支出包括：生产性基本建设支出，企业挖潜改造和新产品试制费，地质勘探费，支援农业生产支出，支援经济不发达地区的发展资金等。

　　对预算外资金的管理，由以下几个环节构成：

　　（一）收费立项审批管理

　　行政事业性收费必须经过国务院或省级以上政府及其财政、计划（物价）部门批准，其他部门无权批准行政事业性收费。未经批准，行政事业单位一律不得凭借自身拥有的行政管理职能自行收费。行政事业性收费立项，由财政部门会同计划（物价）部门审批；收费标准，由计划（物价）部门会同财政部门审批。建立政府性基金的决定权在国务院，由财政部具体负责审批。

　　（二）收费票据管理

　　行政事业性收费（基金）必须使用由省级以上财政部统一印制或监制的行政事业性收费专用票据。财政部门负责票据的印刷、发放、核销、稽查和其他监督管理工作。

　　（三）财政专户管理

　　各级财政部门都必须在银行开设统一的预算外资金财政专户，用于管理和核算本级预算外资金收入和支出。凡有预算外资金的单位，必须把收取的预算外资金上缴同级财政专户；财政部门根据批准的单位年度预算外资金收支计划，以及支出申请和实际工作的需要，从财政专户向申请单位拨款，实行收支两条线管理。

　　（四）单位专用账户管理

　　行政事业单位必须报经财政部门批准，为本单位设立一个预算外资金支出专用专户。支出账户只能用于接受财政专户的拨款，并按部门批准的支出计划和规定的用途使用资金。确有必要的，经财政部门批准，单位还可开设一个预算外资金收入过渡账户。该账户只能用于归集本单位所有的预算外资金收入，并把归集的资金上缴同级财政专户。预算外资金专用账户及预算外资金的收支管理，应由本单位财务部门统一负责，不允许多头开户和多头管理预算外资金。具备管理条件的，也可以取消单位的预算外资金收入过渡账户，直接通过银行，把预算外资金收入缴入财政专户。

　　（五）计划和决算管理

　　有预算外资金的单位，必须编制年度预算外资金收支计划，并上报同级财政部门审批。经财政部门批准的年度收支计划，是财政部门监督单位收取预算外资金和向单位拨付预算外资金的重要依据。财政部门要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后组织实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，并报同级政府审批。

　　（六）监督管理

　　财政部门利用单位预算外资金收支计划、财政专户以及票据发放等手段，对单位的预算外资金收支活动进行经常性监督和管理。监察、审计、计划（物价）、金融等部门要认真履行各自的职责，相互协调配合，对单位预算外资金收支活动的有关问题进行监督检查，对违反预算外资金管理规定的，依法给予查处。

　　（七）禁止把预算内资金转到预算外