财政支农资金

　　财政支农资金是指各级政府预算内安排的用于支援农业和农村生产支出、农林水等部门事业发展的各项专项支出的资金。

　　一、财政支农资金效益低下的原因

　　1.涉农管理部门多，致使财政支农资金利用效率低下

　　财政支农资金的来源不仅有各级财政部门，还有各级农、林、水等主管部门。据统计，管理、分配财政支农资金的部门有计委(发展局)、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利(水务)局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等十多个。虽然说资金来源渠道多有利于资金的筹集，具有总量上的积极意义，但也无形中造成资金管理成本高。当项目申报单位向不同的主管部门多头申报项目时，由于主管部门之间协调不足，会造成同一建设项目多部门立项，多个管理部门同时对一个项目进行重复投资、重复建设。这种支农资金审批权的分散不仅不利于资金的管理、不利于资金整体效益的发挥，而且会导致资金分配上的平均主义，使得各项目都能得到一部分支农资金的支持，但由于支农资金的有限，又使得每个项目得到的资金不多，有的项目得到的资金不足千元，很难完成项目的既定目标，最终致使支农资金总体利用效率的低下。

　　2.行政成本过高，造成支农资金的挪用

　　据国家审计署《审计结果报告》显示，在对东、中、西部50个县(东部9个县、中部24个县、西部17个县)2001和2002年财政支农资金进行审计后发现，平均有26.7%和27.6%的支农资金被用于农林水气等部门的事业费，在县级的投入中这一比例更高，平均为58.4%和58.8%(西部县高达72.5%和78.4%)。如新疆伊宁县1999至2002年，农林水事业单位人员由1358人增加到2018人，增长49%，导致财政支农资金用于非生产性支出的比重则由2001年的64.8%上升到2002年85.2%t l。这主要是由于中、西部欠发达地区和粮食主产区的县级财政困难，支农能力普遍弱化，但同时行政策划成本却居高不下，甚至有上升趋势，所以出现对支农资金的挪用。这不仅弱化了支农资金的作用、妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村社会的稳定。

　　3.支农资金管理落后，监管水平低下

　　支农资金管理方面的问题主要体现在以下两个方面：

　　①支农资金预算管理方面。预算是未来的一定时期内经营、资本、财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划，但我国现行支农资金管理时预算功能被弱化，致使预算被随意调整；

　　②支农资金管理体制方面。由于财政体制的不完善、事权与财权的不统一，使得基层财政部门的权利受到限制，原本可以自行解决的事务必需经过上级部门的批准，这不利于基层部门支农工作积极性的提高，也影响了支农资金的利用效率。与此同时，支农资金监管水平低下，缺乏有效的法律保障，使得支农工作的主要内容变成了“上级下指标、下级分资金”，导致国家支农政策落实不到位、乡村财务管理混乱、支农资金被冒领、套取、挤占等问题的出现。

　　4.项目的审批缺乏论证

　　由于农业的比较利益低下，各地方政府不愿将有限的财政资金投人其中，但农业又是国家稳定、发展的根本，所以就有了国家的财政支农。但在目前我国社会经济条件下，财政支农项目的实施范围有一定的限制，主要集中在那些“具有公共财政职能特性、解决市场失灵不能解决的问题、扶持关系国计民生的基础产业三大类”。任何一个支农项目的确定必须经过认真的实地调研，在提交可行性报告后，严格按照审批程序进行。但在实际操作过程中，由于项目审批制度化、公开化、科学化不够，使得项目评审制度的功能被严重弱化，评审变成了走过场。在实施过程中，大多支农项目自行联系设计、施工和监理的单位，不履行法定手续，导致项目的合理性、可行性缺乏论证，其实施过程缺乏监督，项目最终实施效果不理想，这就直接影响了支农资金的使用效率嗍。

　　5.项目资金使用审计工作不到位

　　“审计是为了查明经济活动和经济现象的表现与所定标准之间的一致程序而客观地收集和评价有关证据，并将其结果传达给有利害关系使用者的有组织的过程”。它主要包括如下内容：

　　①查核各项工作是否遵守有关的法律和规章制度；

　　②查核各项工作是否经济和有效率；

　　③查核各项工作的结果，以便评价其是否已有效地达到了预期的结果。

　　财政支农资金效益审计是提高财政支农资金效益的有效途径之一，但实际工作中，由于审计工作的缺失，导致财政支农专项资金被挤占、挪用的现象严重，严重影响了支农资金的利用效率。为此《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中也明确提出：“加强对重点财政专项资金的审计和专项审计调查，揭露挤占、挪用、损失浪费等影响资金管理和使用效益的问题，促进国家宏观经济政策的贯彻落实”。

二、提高财政支农资金利用效益的建议

　　1. 整合支农资金，确定资金投入重点

　　整合支农资金就是将分散的各种用于支持农业、农村、农民的资金集中起来，进行集中管理、集中使用，统筹安排支农资金，确定投入重点，以提高财政支农资金的使用效益，以有限的资金发挥最大的效益。支农资金整合的关键就是要改变资金多部门管理、多部门决策的现状，这必然会导致原有利益格局的重新调整，所以要让各级管理部门和群众了解支农资金整合的积极意义，强化资金整合的意识，建立统一规范的资金管理制度，成立专门机构对支农资金进行统一管理。同时在资金整合的基础上，要对现有的支农资金按性质进行科学的分类和清理。支农资金按性质一般可分为“农业生产类、管理服务类、灾害求助类、生态环境类、农场生活类、农民收入类”等几大类，资金分类后，在对地区实际进行调研的基础上确定资金的投人重点，集中力量解决地区发展急需解决的问题，防止资金分配时“平均主义”的出现。

　　2.强化行政管理者的行政成本意识，深化行政体制

　　改革行政管理成本是政府机构行使行政管理职能所需要的管理费、服务费的总和。我国行政成本居高不下的主要原因有：

　　①行政管理成本意识缺失，没有向纳税人报告的意识；

　　②组织机构设置不合理；

　　③考核及监督机制不合理。

　　为了有效降低行政管理成本，就要强化行政管理者的行政成本意识，对公务员进行行政管理方面的培训，提高行政管理人员的整体素质，使其能够充分认识到支农资金的有限性，努力发掘其潜力，对其利用进行最为合理的安排。严格控制行政机关的规模，合理确定行政机关的职能，提高行政管理人员素质，从而提高行政效率。同时要深化行政体制改革，建立和完善行政管理人员的效绩考核机制，在进行效绩考核时要考虑其行政成本和行政效率，建立健全行政监督机制，创新监督方式。

　　3.提高支农资金的管理水平，加强监督管理

　　完善财政支农资金的管理制度，将每一个项目的预算、实施和每笔资金的拨付、使用等程序制度化，逐步建立合理的、覆盖支农全过程的资金管理制度，保证每个项目实施和每笔资金使用的各个环节都有制度的约束和保障。加强各管理制度之间的协调，消除制度间的矛盾和冲突，使其能共同在支农资金管理中发挥作用。与此同时，要创新支农资金的监管机制，改变支农资金使用过程中“自己使用、自己监管”的现状，建立专门的监督机关对支农资金使用的全过程进行监管，在项目资金预算阶段、项目实施阶段和项目完成后，始终对其资金情况进行监督，进一步加大和提高财政支农资金从拨付到使用各个工作环节上的透明度，让审计监督、人大执法监督、政协民主监督、舆论监督、群众监督一起跟进，防止资金被挤占和挪用。

　　4. 完善项目审批制度

　　现有财政支农项目的确定、选择不够科学合理，审批、立项不够规范，各地方为了争取到项目而进行“跑项目”、请客送礼，提高了行政成本，最终确定的项目往往不是地方发展急需的，而那些关系到地区农业发展大局的项目往往被忽视，这就违背了支农的初衷，也直接影响了支农资金的使用效率。

　　所以要建立健全支农项目的审批制度，并严格遵守，杜绝“人情项目”、“关系项目”的产生，从源头上提高项目的质量。这就要求上级部门组织专家组对下级部门提交的项目申请进行实地考察，对项目的可行性进行评估，提交评估报告，在进行公示后给予审批。同时应建立财政支农项目库，防止重复立项、重复投资。

　　5.加强有关审计制度建设，强化支农项目

　　资金的审计在进行财政支农时，政府出资但不直接对资金进行管理和使用，而是将资金分配给各级农业部门和财政部门使用，这就使得政府很难对其资金使用情况时时进行监督，为了保证财政支农资金的使用效益，对其使用进行审计是十分必要的。这就要求推进与支农资金效益有关的审计法律和制度的建设，为支农资金使用的审计提供保障和依据。在进行审计时，应避免原有事后审计的模式，因为事后审计虽然能够发现问题，但已不能挽回损失，所以要改变审计模式，从资金下拨之13起便介入进行审计监督，直至项目完成。这样可以在发现问题后，及时提出纠正意见，防止损失的进一步扩大。

　　(一)财政支农政策出现偏差，农业投入比例失调

　　《中华人民共和国农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但在实际操作过程中财政支农政策出现偏差，农业投入不足且比例失调，达不到增长幅度。一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产支出，用于农业基础设施支出为空白点，农业项目的配套资金不能到位，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等理应由政府财政投入，由于财政投入缺位，导致农村生产和农民生活条件改善不明显。城镇居民可以免费享用政府提供的公共产品，而农民不仅要承担部分公共产品的投入，而且还需付费享用许多公共产品的服务。农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等公共产品为此付出了巨大代价。另外，政府财政用于农村社会保障的投入比例过低，城市已构建以养老保险、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障框架，国家财政每年要给予大量补助。而农村人多地少，以土地带社保的制度不能适应农业市场经济的发展要求，这对农民来说是很不公平的。中国城乡经济发展极不平衡，城市与农村的经济差别、收入差别是不可否认的现实。尽管农村改革先于城市，曾使城乡收入差距相对缩小，如1985年城乡收入比为1.86：1，但近年来农业投入不足、就业不充分及流通体系不畅，导致农民增产不增收，1998年城乡收入比进一步升至2.5：1.城市预期收入高，客观上对农村劳动力的转移有着不可低估的“拉动效应”。

　　（二)县乡财政无力提供配套，甚至截留挪用中央和省市财政支农专项资金

　　近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。再加上政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目，而争取到的项目资金，经常被挪用于给政府部门发放工资。此外，许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。

　　(三)支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学

　　目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，易产生腐败现象，工程质量得不到保证，造成资源极大浪费。

　　(四)支农项目资金监管水平低下

　　首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监管作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序(如财政部门负责的支农项目)实行“四制”管理，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。

　　(五)财政支农资金效益有待提高

　　主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余(包括往年结余)竟然占当年度财政拨款的82%。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。

　　(一)完善财政支农措施，构建完整的农村经济社会化服务体系

　　1.完善现行财政制度，统筹城乡发展，在构建和完善我国公共财政体系时，必须把向农村提供公共产品纳入财政制度框架内，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务，真正给农民以国民待遇。严格按照《农业法》，积极安排财政支农各项支出预算，全面落实各项支农政策，确保财政支农预算内支农支出逐年增长。建立规范的财政支农专项补助制度。

　　2.各级政府都要结合实际，制定科学的农村发展规划。进一步明确区域发展目标、产业发展政策及财政扶持的重点。使财政投入有步骤、有重点地分步实施，切实避免财政资金投入的分散性和盲目性。进一步强化财政支农项目立项审批工作。要按照部门分块组织上报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确定的要求进行项目的审批工作，确保支农项目的科学性与合理性。加强对项目资金拨付的管理工作。

　　3.调整和改革支农支出专项资金设置，推广运用科学的资金分配办法，为提高支农资金分配的科学性和客观公正性，要全面推广资金分配因素法和公式法，并采取专家和社会中介机构评估、评审制度。在支农资金使用过程中，要全面推行报账制和集中支付制以及项目选择的招标制度，以提高支农资金的使用效益。建立严格科学的支农资金绩效评价考核机制。建立健全支农资金绩效评价指标体系和支农资金使用总结报告和效益分析制度。进一步完善支农资金使用效果考核评价办法。要采取支农资金使用效益与下一年项目和资金安排相挂钩的办法。建立健全支农资金分配和使用奖惩机制，最大限度发挥财政支农资金的使用效益。

　　(二)加强财政理财用财管财的职业意识和监管力度

　　1.根据有关规定和实际情况，对现有的农口部门财务管理体制进行合理化、科学化、高效化改革。提高农口部门的财务管理和会计基础。加强业务培训，提高业务人员素质。工程技术人员和会计人员，要把好工程质量、决算和财务管理的关口，为领导决策提供依据。同时，加大对《中华人民共和国农业法》及相关政策的宣传力度，并严格贯彻执行，确保国家立法的严肃性、强制性和普及性。同时强化法律意识，摈弃行政行为的随意性，做到依法行政，保障农业、农村、农民的利益，发展农业，改善农村环境，增加农民收入。

　　2.财政部门应加强对财政支农资金的管理，要硬化预算约束，强化部门预算。在分配支农资金时，既要有明确的政策导向，加大农业基础设施和农业科技的投入；又要切实按照实际需要，把握公众财政框架下的预算支出范围，减少财政不必要的负担。加强对财政支农资金使用情况的监督，按照预算编制和用款进度，及时跟踪问效。依法采取强硬措施，提高支农资金使用的效益。对违规操作者，严格执行《预算法》，该停拨款的停拨，该处罚的处罚。只有这样，才能严肃预算制约，保证预算执行畅通有效，使有限的财力达到最大的成效。

　　3.农口主管部门既要细化部门预算，科学编制支农项目计划，又要严格按财政批复预算内容执行，加强监管。改变部门财政支农资金重点不突出的局面，农林水等主管部门要结合当地经济发展，确定一些切实可行的重点项目，拉动龙头，有所作为，有所建树。要引入市场机制，进一步规范各项管理规定和制度，加大对支农项目的管理，全面推行工程招标制、项目责任制、工程监理制、工程预决算审计制、专户报账制、责任追究制等管理制度，提高预算执行的公正性和透明度，维护国有资产的保值增值，实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。

　　(三)加快公共财政支农体系建设

　　1.财政支农应进一步拓展视野，树立大农业观念，及时补位、扩大范围，推动农业和农村经济进行战略性的结构调整。在此基础上，进一步调整和突出财政支农的重点，支持建立健全农业社会化服务、农产品批发市场；支持农产品品牌和农业产业化工程，推动农业和农村经济结构的战略性调整。

　　2.按照公共财政支出改革的要求，改革财政支农支出资金供给方式势在必行。全面推行农口事业单位经费分类管理。要大力推行农口事业单位体制改革，加快农口事业单位布局调整。重新制定农口事业特殊支出定额标准。结合农口事业的行业特点，积极研究制定农口事业单位特殊支出的标准定额。改革农口事业支出方式。按照公共财政支出改革的总体要求，科学划分农口事业支出类型。

　　3.加大对农业的投入，发挥财政资金对社会资金的吸附和引导作用。按照市场经济下财政职能新的定位，进一步更新观念，建立起以财政支农引导投入方式的多元化，形成社会投资主体多元化的农业投入新体系。

　　(四)明晰各级政府在财政支农方面的财权和事权，防止投资缺位和越位

　　目前在财政支农方面，重复投资、分散投资、政府投资缺位和越位现象同时存在，一个重要原因是对各级政府及政府各部门之间的事权界定不清；甚至习惯于计划经济和压力型行政体制的思维定式，把本该由中央政府(充其量再加上省级政府)承担的事权，不切实际地强加于地方政府。今后，有必要在加强研究、充分讨论的基础上，重新调整各级政府在财政支农方面的事权分工，为实现不同级次政府之间在财政支农方面的协调整合创造条件。当然，此项工作是个复杂的系统工程，应该采取既积极又谨慎的态度，操之过急容易产生“先污染，需要再治理”的问题。

　　一、 财政支农资金整合工作现状及问题

　　从2004年开始，每年中央一号文件都对财政支农资金整合工作提出了相应要求。如中发[2004]1号文件首次对财政支农资金的整合工作做了原则性要求，指出要“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率”。2005年以来，中央主要涉农部门对财政支农资金整合工作进行了积极地探索，先选取部分县(市)试点，继而稳步推进，支农资金整合工作取得了显著成效。目前，财政支农资金整合的理念逐步深入人心，整合的力度不断增强、范围不断扩大，支农资金运行机制不断创新，科学化、精细化管理水平不断提升。但是，支农资金整合仍存在一些问题亟待解决。

　　一是以县为主体实施支农资金整合工作，并未从根本上解决问题。在既有的管理体制下，以县为主体整合支农资金，只是使中央部门间难以协调的矛盾“下移”到县里。县(市)行政体系依然实行的是条块分割管理体制，各种支农资金汇聚到县(市)之后，同样要经过部门间的争夺，财政支农资金使用及管理过程中存在的问题无法根本解决。审计还发现，个别县的整合工作只流于形式，并未实现真正意义的资金整合。比如某县农业综合开发资金项目投资完成额中包含的整合资金，只是为了增加农业综合开发工作业绩而统计的其他部门使用和管理的支农资金。

　　二是财政支农整合工作缺少一个有效平台，资金的使用出现了农民“缺位”现象。当前财政支农资金的整合重点还只是放在政府的支农资源与渠道，从政府的角度整合支农资金，只是整个整合工作的一个方面，整合工作的另一方面，就是如何让农民“到位”。目前，财政支农资金整合平台多以具体项目、产业和“公司+农户”为平台，但真正能使农民得到最大实惠的组织化程度高的合作体系的平台尚未建立，国家财政支农资金的投入未能实现有效对接。

　　二、加强财政支农资金整合的措施

　　一是上下联动，逐步推进财政支农资金的全方位、多层次地整合。在巩固和发展县级为主体的整合成果基础上，突破财政支农资金只在县(市)层面整合的局限性，不断深入推进中央及省、市级涉农部门间的整合工作。为解决财政支农“多头共管”问题，可由各级政府各涉农部门选派人员成立财政支农资金管理办公室，所有涉及财政支农资金使用和管理事宜，都应在财政支农资金管理办公室名下进行。各级财政支农资金管理办公室根据国家政策，充分考虑各部门意见，经协商后因地制宜制定发展规划，指导支农资金的使用和安排，并按照“减少交叉、强化协调、适应市场”的要求，进一步合理界定各部门的职能。

　　二是统一归并，扩大支农资金整合范围。凡性质相同、用途相近的，都应纳入支农资金整合范围，统筹安排，集中使用。除生产救灾资金、惠农补贴资金等特殊资金外，其他所有财政支农资金都要纳入整合的范围。支农资金可以归并为四类：一是改善农业基本生产条件类资金，包括农、林、牧、水领域的基建类投资、农业综合开发资金、水利建设资金等；二是生态环境建设类资金，包括水土保持补助、天然林保护资金等；三是农业结构调整类资金，包括促进农业结构调整、农村劳动力转移就业的培训资金等；四是农村发展和管理类资金，包括支援经济不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金等。实行项目按分类统一申报，统一投放，统一监管。

　　三是大力发展农村经济合作组织，构建财政支农资金的运行平台。近年来，政府支农惠农力度逐渐加大，不仅逐年扩大财政支农规模，还不断探寻财政支农新方式。当前，农村“龙头”企业或“大户”成为了财政支农的支持重点。在推进农业产业化的过程中，虽然 “公司+农户”或“公司+基地 +农户”等模式可以实现公司与农户的互利，带动一部分农民增收。但在市场经济条件下，公司与农户的利益本质上是对立的，很容易造成财政支农资金越多，农业发展成果越难惠及中小农户，还有可能造成农村贫富两极分化。因此，财政支农资金的整合工作要与促进农村经济合作组织建设结合起来，逐步将支农重心转到扶持农村经济合作组织发展上来。

　　四是加强对各项支农资金的监管，发挥财政支农绩效。为避免各级政府挪用、滥用支农资金，一方面设立统一的支农基金管理账户。基金账户在中央、省、市、县各层级均设一个，各层级的账户用来承接上一级政府或财政下拨的支农资金，由此，实现财政支农资金在各层级的统一存管。另一方面采取全程动态跟踪监督，确保资金使用绩效。项目实施中，实行县级报账制，按项目实施进度拨付资金，着重对资金使用的合理性进行把关，同时，成立支农资金联合检查组，对项目实施进度、质量等进行检查，发现问题、限期整改。项目竣工后，由审计部门或社会中介机构对项目进行竣工决算审查，使财政支农资金监督检查、评估走上规范化、制度化的轨道。