公共财政体系

　　所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。 建立公共财政体系是今后一个时期我国财政体制改革的主要目标。

　　1.完善我国公共财政体系是社会主义市场经济的客观要求

　　在市场经济条件下，政府的作用重在弥补市场失灵和市场不能高效率发挥作用的缺陷。我国要发展社会主义市场经济，就必须构建与之相适应的财政模式——公共财政。在传统的计划经济体制下，由于我们否认市场存在的客观必然性和市场机制作用的合理性，以政府计划取代市场。这时的财政也不过是政府计划得以实施的一个工具或手段，财政必须服从于政府计划的需要。随着我国从计划经济体制向市场经济体制的转变，市场经济正在逐步取代计划经济。现代市场经济的共性是在国家宏观调控下发挥市场机制在资源配置中基础性作用的经济，市场机制始终是国民经济最基本的调节机制。

　　政府的宏观调控不是要去取代市场，而是必须建立在市场和市场机制作用的基础之上。我国经济体制的转变和市场经济的逐步建立，客观上要求我国的财政必须从计划经济时期的生产建设型财政向公共财政转变。就目前而言，应着手构建公共财政体系的基本框架。

　　2.完善我国公共财政体系是政府职能转变的客观要求

　　随着我国市场经济进程的加深，政府职能向公共性的转轨，财政职能必须按公共取向重新确定。

　　在计划经济条件下，政府的经济角色和政治角色在很大程度上是合二为一的。其经济角色的显著特征，就是以单一的公有制特别是国有制为基础，以行政命令、计划命令为手段，对国家经济实行全面统制。随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经(职能)分离、政企分开的方向转变。与政府职能的这种转变相适应，国家财政也必须从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观洲控为重点的轨道上来，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼完善我国公共财政体系问题研究点，为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。具体地说，公共财政的建立反映了政府从计划体制下集政权组织者、全民生产资料所有者、生产经营的指挥者和组织者三位一体到市场体制下作为社会管理者的转变。对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐渐退出或不直接干预，不直接介入，以实现效率与公平的最佳结合。公共财政一方面为作为社会管理者的政府实现其职能提供财力，另一方面又从财力上规范和制约政府职能范围，促进政府职能转变。

　　3.完善我国公共财政体系是财政自身发展的要求

　　改革开放三十年来，财政在支持改革开放方面是做出了巨大贡献的。但就财政本身而言，并没有随着经济的发展而使其境况变好，而是逐步陷人困境之中，财政支出的压力越来越大。尽管政府试图通过增收节支来缓解财政困难，逐步摆脱财政困境，但效果并不令人满意。之所以如此，关键在于只是在原有的制度框架内采取一些修补的措施，而没有实现制度上的创新，没有实现财政模式的根本转变，即从生产建设型财政向社会主义公共财政转变。实施公共财政之所以能缓解财政困难，首先，在公共财政框架下，财政只是为公众提供公共产品和公共服务，除此之外的其他事务财政不再染指。这样，财政支出的范围将大大缩小。其次，公共财政客观上要求一切与政府权力相关的公共收入都必须纳入政府预算，不允许预算之外的政府收入的存在，更不允许预算外的预算外收入即制度外收入的存在。如果能将预算外收人及制度外收入统一纳入预算内管理，政府集中性财力占GDP的比重将大幅度提高，财政支出压力将大大缓解。再次，公共财政要求必须依法理财。市场经济是法治经济，市场经济下的财政——公共财政必然是法治财政。我国现阶段的财政困难在很大程度上可以说是没有依法治财和依法理财所致。只有实行公共财政，坚持依法治财和依法理财，振兴财政才有望实现。

　　1.当前我国公共财政体系现状三十年来，中国财政制度基本上实现了从计划型财政向市场型财政的过渡，适应市场经济需要的公共财政体系基本建成。

　　(1)税制改革基本适应市场经济需要。

　　1994年，为适应社会主义市场经济改革的需要，中国进行了一次根本性税制改革，构建了包括增值税、消费税、营业税在内的流转税体系，统一了内外资的流转税制，统一了内资企业所得税制和个人所得税制，扩大了资源税的征税范围，开征了土地增值税。此外，还对其他一些税种作了调整，税制结构趋于合理，并初步实现高效和简化。这是建国以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，基本上确立了与社会主义市场经济体制相适应的税制框架。

　　1994年之后，最为引人注目的是2006年农业税的取消和2008年内外资企业所得税制的统一。

　　(2)财政体制改革实行了分税制。

　　1994年中国开始实行分税制的财政体制改革，按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

　　分税制财政体制改革促进了地区间财力的均等化，有利于保证各地最低公共服务水平。1994年之后，中国还对财政转移支付制度和税收分享制度作了局部的调整，对省以下财政体制建设进行了探索。

　　(3)国家预算的编制逐渐制度化和年度化。

　　1995年《中华人民共和国预算法》施行，预算立法已由行政法规上升到法的层面，加强了人大对政府预算行为的监督和制约。部门预算改革是政府预算改革的重要内容。2000年，中央部门所有的一级预算单位都试编了部门预算。部门预算改革要求将预算内收支、预算外收支、基金预算收支全部纳入部门预算编制范围，细化预算编制，提前预算编制时间，提高预算工作的主动性。2007年开始的政府收支分类改革，是一次收支分类调整幅度最大的改革，有利于政府预算透明度的提高，促进了财政预算管理的科学化和规范化。

　　(4)公共支出管理建立了国库集中收付和政府采购制度。

　　2001年，中央财政启动国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。2005年底，36个省、自治区、直辖市和计划单列市也全部实施了改革。2006年4月，国库集中支付改革已经扩大到全部中央部门。政府采购制度从1996年开始试点，经过大力推行，政府采购规模逐渐扩大，从1998年的31亿元上升到2007年的4000亿元。

　　(5)逐步建立起规范的预算外资金管理制度。

　　改革开放初期，以放权让利为特征的财政体制直接导致预算外资金规模的扩大。虽然国家一直在加强预算外资金管理，但是，预算外资金规模扩大的势头并没有得到遏制。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布，要求加强预算外资金管理，并提出今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳人财政预算管理。为了加强预算外资金管理工作，各地区、各部门不断推进和加强政府收费和罚没收入“收支两条线”的管理工作。2004年财政部首次明确提出政府非税收入的概念，政府非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，要编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收人。

　　2.我国公共财政体系存在的主要问题改革开放三十年来，我国财政管理体制发生了重大变化。但在计划经济条件下形成的国家财政体系几经改革仍不完善。

　　(1)不规范的政府收入口径。

　　依国际惯例，财政收入一般包含全部政府收入，但我国现行的财政收入仅指预算内收入，包括税收以及同属规范的企业收入、教育费附加收入和其他杂项收入。实际上。

　　我国还有名目繁多的预算外收入和所谓的体制外收人，其中，介于规范与非规范之间、未纳入预算但可比较精确统计的收入有：预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收人等；还有纯属制度外且无法加以精确统计的不规范收入：由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派等。

　　(2)不合理的政府收入结构。

　　我国目前的政府收入结构状况是税收、收费、国债“三足鼎立”。这种格局是不合理、不规范的。政府收入的结构尽管受到经济发展水平等诸多因素的影响，但从根本上说，主要取决于公共产品的结构，即典型的公共产品与准公共产品的构成，或者说，取决于政府收入形式与政府支出性质的配比。理论分析表明，作为公共产品的主要部分——典型的公共产品，一般由税收来筹资；而准公共产品最佳的筹资方式是收费。不过，在市场经济条件下规范的收费只有规费和使用费，且数额受到较多限制。对于公共产品和准公共产品中的资本性支出，如果全部用当年税收或收费来承担，就等于让当代人承担它的全部成本，而让后代人无偿地享受。使这类公共产品的提供低于效率水平，也有违公平原则。因此，适量的公债有助于改进社会福利，但过量就会形成代际负担，会使公共产品规模有过分扩张的趋势，给未来的财政状况带来不利影响。可见，税收是市场经济条件下政府收入的基本来源，收费和举债只能作为补充或辅助性财源。

　　(3)不完善的政府收入管理。

　　一是税收征管的不规范。我国各类税收行为主体，采用违反现行税法或违背现行税法的立法精神等手段，导致实际征收入库的税收收入少于按照税法规定标准计算的应征税收额。我国税收征收管理体系中存在的问题，主要有税收法律体系不健全、征管方式落后、计算机使用面窄、发票的发售购买保管使用等环节存在这样或那样的漏洞、税务稽查不能到位等。应该看到，在近年来税收收入的高速增长中，税务系统加大征管也起了很大作用。但反过来看，也说明了我国税收流失程度很高，税收增长的潜力依然很大。

　　二是收费管理的不规范。规范的收费项目以不规范的形式收取，导致收费未能体现受益的直接性和对称性原则，出现再分配效应。如很多规费的收取超出填补或报偿标准，成为带有垄断性质的、为相关部门和个人谋取利益的盈利性工具；很多使用费的收取超出弥补成本的范围，如高速公路费、桥梁费等在收回成本以后继续收取。

　　(4)越位的政府财政支出。

　　财政支出的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题.应该通过市场机制提供的商品加以干预，也就是管了不该管的事，突出体现在政府参与生产和提供私人产品以及政府对企业的直接干预。财政支出越位造成的后果，一是挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，使财政支出不能充分保证那些具有优先性的重点项目，如实施科教兴国等。二是不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面财政支出范围过宽，存在政府干预和政府职能转换缓慢现象，影响独立的市场主体的塑造和市场机制的及早到位；另一方面，使企业和应实行企业化管理的事业单位，对政府仍然有完善我国公共财政体系问题研究相当的依赖性，不能及时转变经营机制或走向市场。

　　(5)缺位的政府财政支出。

　　财政支出一方面介入了市场有效的领域，另一方面对财政职能范围内的一些工作没有完全尽到责任，出现了财政缺位现象。公共产品是政府弥补市场缺陷的核心领域。目前政府在财力不足的情况下，尚未提供较为充分的公共产品来满足社会需要。公共支出缺位造成的后果：

　　一是使政府难以充分发挥宏观调控职能作用，弥补市场失灵的缺陷。如基础设施建设、社会公益事业发展和社会保障制度的建立等，政府如不在这些领域充分发挥职能作用，就会影响国民经济发展的后劲，不利于经济与社会的协调发展，造成对社会经济发展的“瓶颈”制约。

　　二是不利于社会主义市场经济体制的建立。公共支出的缺位，将使满足某些公共需要的职责转嫁给了企业，增加了企业的负担，不利于现代企业制度的建立；而社会保障制度的滞后，影响了人才在不同经济成分之间的正常流动。

　　(6)滞后的政府财政预算管理。

　　受各种主客观条件的限制，以往改革的重点大多在财政收入方面，而对计划经济体制下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革，特别是涉及支出管理的两项基础性管理制度，即国库支付制度和预算科目体系，基本上是沿用过去的做法。这就造成目前支出管理方面的问题和矛盾越来越多，影响了财政资金使用效益的提高。

　　(7)缺乏统一管理的非税收入。

　　政府非税收入是政府财政收入中的一个重要组成部分。从我国实际情况看，非税收入的“小头”实行了预算管理，“大头”实行财政专户管理，特别是上缴财政专户的非税收入仍然是谁使用、谁管理，财政对这些资金的审批流于形式，预算内外资金“两张皮”的问题未真正解决，“收支脱钩”未真正落实，导致非税收入资金统筹不到位、分配秩序混乱。从非税收入分配的利益归属看，非税收入的实际支出掌握在部门和单位手中，很大程度上政府非税收入就等于部门和单位的收入，支出安排存在较大的随意性。从支出管理看，普遍存在非税收入使用不规范问题，滥支现象比较普遍，导致社会收入分配不公。

　　(8)不规范的转移支付制度。

　　1994年我国进行财税体制改革后，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式的转移支付是以基数法为依据，不尽科学、合理，也不够规范。1995年财政部为进一步完善分税制财政体制，设计并实施了《过渡期转移支付办法》，这个办法对于改革传统的以基数法为依据的转移支付是一个积极的尝试，初步改变了我同转移支付的决定机制和分配方式。但它在方法上仍然存在着一定的缺陷，同时分配中人为的政策性调整因素仍然比较大。因此，为了从根本上解决我国各级政府间财政关系中存在的问题，我们有必要建立起一套规范的转移支付制度，实现中央对地方转移支付资金公平、公正、公开分配和各地区公共服务的均等化。

　　我们要建立的财政体系，应该是能保障由一定时期生产力发展水平决定的社会共同需要的现代财政。

　　1.塑造规范的公共财政主体

　　在现阶段，国家是财政分配关系的主体，理论上不存在问题。问题是在财政实践中谁代表国家行使这种权力。财政体制的主体按法律地位可分为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院和地方各级人民政府；财政部和地方各级财政部门。

　　其中，各级财政部门是财政管理的具体执行主体，负责制定财政规章制度，全面、具体地实施财政收支计划，对财政活动进行日常管理。值得提出的是，在我国当然并没有人否定财税部门的权威地位，但事实上非财税部门无偿地、强制性地向企业和老百姓要钱要物，搞得怨声载道的事，并不鲜见。必须下决心依法(当然要有法可依)解决这类问题，维护财税部门独一无二的主体地位。

　　2.构建合理的公共财政支出体系

　　公共财政应围绕满足公共需要的基本职责建立支出体系。

　　(1)为国家机构的正常运转提供经费。政府机构的存在和运转，构成提供公共服务的基础条件。

　　如建立国防、开展外交、维护社会秩序、进行工商行政管理等等。目前应廓清国家机构执行公共需要职责、履行资本所有者职责和生产经营管理者职责三者的边界，使公共财政支出专注于执行公共需要，资本所有者职责由国有资本预算承担，生产经营管理职责归于企业。

　　(2)提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费。科学、教育、文化、卫生等社会事业，尽管可以区分这些活动的直接个人受益者，但它们又具有很大的为全社会提供利益的性质，应由公共财政提供、

　　(3)公益_丁程与公共_工程投资。公益工程如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等，是自然垄断集中存存的部门和行业，市场难以做到资源有效配置，市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏，只能南政府干预来纠正。而且这些部门和行业为企业和个人提供最基本的工作与生活条件，为此公共财政必须干预。许多公共项目投资是市场难以解决的，但它们对社会经济发展是必不可少的，如防洪堤坝、公共道路、公用桥梁的建造，路灯、交通指挥系统的设立等等，需要公共财政全部或部分投资。

　　(4)政府在提供公共服务中所必须的政策性开支这类支出基本上是转移性支出，如政府间转移支付、社会保障支出、补贴性支出、税式支出等。

　　3.建立正确的公共财政收入体系

　　公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源，税收具有由法律确定的权威性，只有它才是作为政治权力行使者的政府在财政上的充分体现。税收是政府提供公共服务的收费，对企业和个人来说是享受公共服务的付费规费是政府在执行社会管理者职能过程中运用其权威为企业和个人提供个别的、特殊服务的收费，体现为政府服务与企业、个人间的利益交换关系。此外，规费又是政府进行社会管理的内容之一，其收费标准由政府的制度以至法令所规定，可以认为是具有某种带强制性的活动。

　　但这种“强制性”是以自愿性为基本前提的，其规模应受到严格的控制。

　　组织财政收入应做到以下几点：

　　一是科学确定宏观税率。考虑财政收入问题的基础性工作，需要科学分析由一定时期生产力发展水平决定的社会剩余产品价值率，以此大体确定宏观税率，并逐步过渡到以所得税为主体辅之以其他各税去组织落实

　　二是合理设置税种税率。我国目前的税制也应适合于现代市场经济发展的要求，逐步过渡到以所得税为主体。在所得税的征收安排上，公司(企业)所得税的收取除了收入目的，还要兼顾保护积累和投资的积极性，以及发挥优化经济结构、产业结构的作用；个人所得税的征收，原则上不得侵蚀作为劳动力再生产费用的V这一部分，因此，现行的按单个劳动者收人(统一扣除一个偏低基数)征收的办法应尽快改变，宜综合家庭总收人与赡养人口这两大因素确定征税额，以求社会公平和保障劳动力再生产的正常进行。

　　三是规费和罚没收入应还其本来面目，不得以“创收”为目的。

　　4.构筑科学的公共财政管理体系 　　财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济和社会的协调持续快速发展服务。

　　不论是预算的安排还是各种财政政策制度措施的制定，都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。

　　(1)健全财政法制。财政法制建设是实现规范化的财政管理的基础和前提的，要将它提到加强财政管理的重要议事日程上来。

　　(2)加强财政收入管理。公共财政管理要同绕预算收支来进行，要按政策和制度的要求，及时、足额地完成税收任务，依法治税，真正提高税收收入占整个财政收入的比重，对非税收入纳入国家预算。

　　(3)加强财政支出管理。财政支出的管理集中反映财政管理水平，当前应按照政府职能的转变和公共财政的性质和任务，调整支出结构，建立一套与市场经济相适应的公共财政支出管理的制度和办法，如政府采购制度、零基预算制度等。

　　(4)重视财政的科学管理。财政管理必须运用科学的手段，重视信息网络的建设和运用，这不仅是政权管理的需要，也是财政部门当好政府参谋、参与决策的需要，也是财政管理上水平的重要条件，只有及时系统地了解财政经济的实际运行状况，才能制定出科学的政策、措施。

　　5.完善现行的公共财政制度体系

　　(1)完善分税制。首先，科学划分政府事权和收支范围。应该按“市场能干的，就交给市场，市场不能干或于不好的，政府来弥补”的原则划分政府职能，然后按“事权原则”划分中央与各级地方政府财政收支范围。其次，改进和完善政府间财政转移支付制度。按“因素法”来进行转移支付的改革，通过重新确定地方实际需要、财政能力及公共服务水平的差距，建立规范、科学、效率与公平兼顾的转移支付制度。最后，完善省以下分税制体制。应该尽快完善省以下财税体制，合理划分收支，保证县乡级稳定的财政收人来源。

　　(2)改革预算管理制度。首先，编制部门预算。

　　编制部门预算是发达国家和大多数发展中国家的通行做法，是深化我国社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求。目前中央各部门除了国防部、安全部和中央银行外都实行了部门预算，省市级还没有完全实施。所以，应该立即在全国范围内实施部门预算。其次，在编制方法上实行零基预算。目前在我国多数地区包括中央级一直采用基数法编制预算，这种方法实际上是增量预算，编制粗放并且追加支出随意，预算约束软化。零基预算是指在编制预算时对每个部门的工作任务进行全面审核，不仅对年度内新增的任务要进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核，然后再确定各部门支出预算。

　　(3)完善国库集中收付制度。国库集中收付制度是指对财政资金集中收缴和支付的制度。我国应按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金拨付以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

　　(4)改革财政监督制度。财政监督是财政部门在财政收支过程中的监督，具有事前、事中跟踪监控和事后检查稽核相结合的特征。财政监督的主要任务是为财政监督服务，确保财政政策顺利实施和预算任务圆满完成，维护财政资金安全与完整。目前应该从以下几个方面加快改革步伐，

　　首先，加快财政监督法规建设，当务之急是应制定颁布《财政监督条例》或《财政监督法》，对财政监督的地位、作用、职责权限、工作内容和程序、法律责任等做出详细明确规定。

　　第二，加强会计管理。目前我国会计信息失真，会计假账造成国家财税流失、国家财产流失、干部腐败和宏观控制缺乏真实的信息依据等问题。

　　第三，建立健全内部监督机制。近年来财政系统违纪现象问题时有发生，且呈不断上升趋势，这与财政内部监督不健全、不完善，缺少约束机制有很大关系。第四，加强财政管理信息系统建设。财政管理信息系统，就是运用先进的信息技术，综合预算、会计和财务管理应用程序，完整记录每一笔财政收支数据，实现内部控制和业务程序自动化，及时提供准确、可靠的财务信息，为预算编制和预算执行提供全面、综合的管理报告，为宏观决策和微观经济管理提供依据的信息系统。