公共政策

公共政策(public policy)

　　公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标。正确的政策及有效的执行，将为国民经济和社会的发展带来良好的效果；政策失误或执行不力，将导致一定的恶果。从某种意义上来说，公共政策问题是国家立法活动、司法活动、行政活动和政党活动的核心问题之一，因此受到了世界各国越来越多的重视，并加强了对它的研究。

　　公共政策是社会公共部门为解决社会公共问题，规范和指导有关机构、团体或个人的行动，在广泛的参与下所制定的行为准则。该定义明确指出了公共政策的主体——公共部门及其他参与者；公共政策的目的——解决社会公共问题，规范行动；公共政策的对象——有关机构、团体或个人；公共政策的表现形式——行为准则。

　　(一)公共政策的政治性与公共性

　　从政治性来看。公共政策作为政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标。政府作为掌握社会公共权力的组织机构，它制定、执行公共政策的权力是由政治系统合法授予的，因此，政府的任何政策也必须维护和巩固现行的政治统治。这就使公共政策具有了政治性的特征。从公共性来看。公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的利益出发来制定和实施各种行为准则，这就是它的公共性。离开了公共性，公共政策就可能变成某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。

　　(二)公共政策的合法性与强制性

　　从合法性来看。公共政策要发挥对社会团体和个人行为的规范与指导作用，必须以公共政策作用对象的认可和接受为前提。从强制性来看。公共政策的强制性主要源于公众利益的差异性与多层次性。一项公共政策并不一定符合所有人的利益，满足了一部分人的利益，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益；即使满足了绝大部分人的利益，还有可能损害一小部分人的利益；满足了人们眼前的、近期的利益，就有可能损害其长远的、根本的利益。

　　(三)公共政策的公平性与效率性

　　从公平性来看。公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平。从效率性来看。公共管理必须讲求效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。这是因为：公共部门进行公共政策的制定、执行、评估，需要有一定的公共政策资源作为支撑；而在一定的时期内，在特定的条件下，政府所能提取和加以利用的公共政策资源，尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。与此同时，需要通过公共政策来解决的社会问题却越来越多。在这种状况下，公共政策的运行必须作到高效率。

　　(四)公共政策的整体性与多样性

　　从整体性来看。在公共管理过程中，尽管公共政策常常是针对其一特定问题制定和实施的，但这个问题往往与其他问题相互关联，相互影响，形成一个整体。希望通过制定和实施一项公共政策能完全解决某个问题，这是难以办到的；即使暂时解决了这个问题，也会带来其他方面的问题。从多样性来看。公共政策在内容方面和类型方面都是多种多样的。

　　(五)公共政策的稳定性与变动性

　　从稳定性来看。追求稳定是任何一个政治系统的基本目标。公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和进行公共管理的途径，必须保持稳定。公共政策稳定性的前提是政策的正确性，最重要的表现是政策的连续性与严肃性。从变动性来看。公共政策既是稳定的，又是变动着的。公共部门制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，而公众的利益是处在不断的变动之中的，旧有的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，又需要有新的政策来进行协调。

　　(一)制约功能

　　从某种意义上来说，公共政策是公共权威部门制订的有所为、有所不为的行为规则。公共政策的制约功能所要达到的目标，是禁止公共权威部门不希望发生的行为发生。公共政策在规范人们的行为时，必然要规定什么是可以做的，什么是不可以做的。

　　(二)导向功能

　　公共政策是针对着社会利益关系中的矛盾所引发出来的社会问题而制定的行为准则。为解决某个社会公共问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。政策的导向功能，既是行为的导向，也是观念的导向，它可以引导人们的思想观念发生变化，有时甚至是根本性转变。

　　(三)调控功能

　　公共政策的调控功能，是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控功能主要体现在调控社会各种利益关系、尤其是物质利益关系方面，从而实现社会的稳定和发展。

　　(四)分配功能

　　在对公共政策进行解释的众多定义当中，有一种观点认为：“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”这说明了公共政策具有对全社会的公共利益进行分配的功能。

　　(一)公共政策体系的纵向结构

　　1、总政策

　　总政策是公共政策主体在一定历史阶段为实现一定的目标或完成一定的任务而制定的指导全局的总原则。总政策是公共政策体系的最高等级，在公共政策体系中，总政策只有一个，它是基本政策和具体政策制定和运作的基础，处于提纲挈领和总揽全局的指导地位。总政策的表现形式一般有以下几种：一是宪法；二是执政党的党纲；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政策报告；四是执政党、政府的重要文件。

　　2、基本政策

　　基本政策是公共政策主体用以指导某一领域或某一方面工作的指导原则，是总政策在某一领域或某一方面的具体化。基本政策与总政策的区别在于：总政策是跨领域的、指导全局的综合性政策，在一定历史阶段内是稳定不变的；基本政策是某一领域内或某一方面的指导性原则，在不同的具体时期内具有不同的内容。基本政策的要素主要包括政策目标、战略重点、战略方针、实施原则等。

　　3、具体政策

　　具体政策是不同层次的公共政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定等。具体政策在公共政策体系中处于最低层次，是基本政策的具体化，总政策、基本政策的目标和原则最终要靠具体政策贯彻和落实。

　　(二)公共政策体系的横向结构

　　公共政策体系的横向结构又称作网络结构。它是指政策体系内各分系统之间的相互关系。如前所述，政策体系内存在着由不同领域和不同方面的政策构成的相互联系、相互作用着的政策分系统，每一分系统内又有若干等级的子系统，它们各有不同的功能和作用对象，在政策运行过程中，应当彼此协调、相互配合、形成合力，才能促进经济和社会协调有序地发展。

　　公共政策体系内各个政策分系统之间的协调、配合关系主要体现在以下几个方面：①政策目标的协调。②政策功能的配合。③政策地位主次的配合。④政策时差的配合。

　　(三)公共政策体系的整体效应

　　所谓公共政策体系的整体效应，是指公共政策系统针对着社会问题的解决而发挥作用所产生出来的总体效果。政策作用的大小，取决于它的整体效应，政策的效应越好，它所发挥的作用就越大，反之就越小。公共政策体系的整体效应分为正向效应和负向效应，正向效应指政策的整体作用大于其各项具体政策作用之和，负向效应指政策的整体作用小于其各项具体政策作用之和。发挥政策的整体效应，指的是发挥和强化它的正向效应，同时避免和消除负向效应。

　　1.公共政策制定的原则

　　（1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。

　　（2）资源集中配置原则（Principle of centralized –disposition）。

　　（3）个人受益原则（Principle of individuality）。

　　（4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。

　　（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。

　　（6）信息完备原则（Principle of perfected system for information）。

　　（7）一致性（Principle of consistency）。

　　（8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。

　　2.公共政策制定的基本步骤

　　（1）确立公共政策目标。

　　（2）估计需要。

　　（3）确定要达到的具体目的。

　　（4）设计公共政策方案。

　　（5）评估公共政策方案。

　　（6）选定公共政策方案。

　　（7）设计执行。

　　(一)公共政策效力作用规律

　　1、正向作用规律

　　正向作用规律是指公共政策效力在发挥正向作用时，必然经历的由低效期到增效期再到递减期的规律。低效期是指具有正向作用的公共政策，在实施的最初阶段都有一个作用不明显的时段。这是因为一项新的公共政策在付诸实施的初期会受到各种客观因素的制约，从而使政策的正向作用不能很快地全部释放出来。增效期是指随着阻碍政策作用的各种因素逐渐减弱，正向作用逐渐发挥出来，并且呈现出直接作用和间接作用两个层次。直接作用是指一项政策通过对其作用对象的行为进行直接干预所导致的某种结果，该结果仅限于政策作用对象自身行为的变化。

　　2、负向作用规律

　　负向作用规律是指公共政策发挥负向作用时，也同样要经历的由低效期到增效期再到递减期的规律。与正向作用相同，在公共政策实施最初阶段，公共政策体系的排斥、执行者的具体措施、人们的思想观念等都会影响公共政策作用的发挥，政策的负向作用开始产生出来。

　　3、正向作用向负向作用转化的规律

　　正向作用向负向作用转化的规律是指一项正确的公共政策，当它超越了其作用的时间和空间范围仍然没有被取消，其正向作用就会向负向作用转化。这种转化是由于政策规范的固定性与事物的易变性所造成的。这种转化规律告诉我们，必须及时终止过时的政策，防止它由正向作用向负向作用转化；必须及时地开发新政策，以取代旧政策。

　　(二)公共政策利益调控规律

　　1、优先满足主导群体利益的规律

　　社会主导群体就是社会中占统治地位的阶级及其同盟者。在纷繁复杂的社会中存在着形形色色的利益，哪些利益应予以优先考虑，是由社会的统治阶级决定的，因此，公共政策主体在运用政策调整利益关系时，总是优先满足社会主导群体的利益要求。

　　2、损益补偿规律

　　损益补偿规律是指在一项公共政策中受到损害的利益，应由其他的政策予以相应的补偿，以保持社会利益关系的平衡。在公共政策实践中，往往难以找到最佳政策方案，经常是仅仅选择一些基本能够解决问题的可行方案，这使政策不可避免地要产生一些负效应，对某些利益造成损害，而这种损害极不利于社会的协调有序发展。因此，要求我们在运用公共政策进行调控的过程中，坚持效率和公平辩证统一。

　　3、多数人满意规律

　　每项公共政策方案的选择和实施的结果都是以满足多数人的普遍利益为目标，获利极多或利益受抑制和损害的都只是少部分人。如前所述，公共政策总是具有一定的利益取向，既有受益者，也有受损者。然而一项公共政策的最终出台和实施，必须体现大多数人的普遍利益。

　　(三)公共政策生命周期规律

　　1、单项公共政策生命周期规律

　　单项公共政策生命周期规律，是指所有的公共政策都要经历公共政策的制定、执行、评估、调整、终结这一过程。这是公共政策运行的一般流程，任何一个环节都不能缺少，这是由公共政策的特征所决定的，任何公共政策都是应社会环境的需求而产生，同时应社会环境的要求而走向终结。

　　2、公共政策现象生命周期规律

　　公共政策现象生命周期规律，是指公共政策作为一个历史范畴，在社会发展的一定历史阶段产生，并随着社会的发展而发展，当社会发展到一定的阶段时，公共政策就会走向终结。公共政策从产生到消亡的过程，形成了公共政策现象的生命周期。

　　公共政策分析是对公共政策主体为解决各类社会公共问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

　　一、公共政策分析原则

　　(一)系统性原则

　　在人类社会中，一切事物都存在着千丝万缕的联系，共同组成了多层次复杂系统，政策系统就是社会这个大系统中的一个分系统。在政策系统中，各项政策相互联系，彼此协调，形成了具有一定结构、层次、功能的开放性政策体系

　　(二)预测性原则

　　政策系统是动态的。制定政策依据的是所获取的过去和现在的有关行为和结果的参数和变量，但它又是发生效用于未来。制定政策可以说是对未来行为所作的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，因此，制定政策具有明显的预测性。

　　(三)协调性原则

　　政策的协调性原则有两层含义：一是指政策所指向的社会利益与价值的协调，一是指政策系统中各层次、各类型的政策的协调。协调的目的是为了保持某种平衡。在社会生活中，人与事物具有不一致的一面，即对立面；也有相互联系的一面，尤其是互补的一面。

　　(四)信息化原则

　　从某种意义上来说，公共政策活动过程就是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程。在政策过程中，对社会问题的感知是其初始阶段，这个阶段的任务就是搜集或察觉信息，这是发现问题、进入政策议程的关键环节。

　　(五)科学性原则

　　政策科学是一门综合性、交叉性、应用性极强的科学。历史经验证明，科学的政策能带来社会的文明与进步；相反，一项违背了科学原则的错误政策能对社会产生负面影响，甚至导致灾难性的后果。因此，公共政策分析应遵循科学的规律、按照科学的原则和方法来进行。

　　(六)民主性原则

　　首先，政府所制定的政策必须体现人民的意志，真正代表最广大人民群众的根本利益；其次，公共政策必须保障民众在国家政治、经济、文化等各个生活领域中，享有同等的权利与公平的利益；第三，公共政策的制定必须遵循法定的、科学的、民主的程序和方法；第四，政策过程的各阶段都必须有广大人民群众的充分参与。

　　二、公共政策分析要素

　　(一)政策问题

　　政策问题来之于社会问题。在公共管理学中，社会问题是指实际状态与社会期望之间的差距，也常常被称为公共问题。社会问题是一种客观存在的、不以人们的主观意志为转移的社会现象。当政府和政策制定者察觉到某个社会问题的存在，并准备制定相应的政策来解决这个问题时，社会问题就变成了政策问题。因此，政策问题是从社会问题中筛选出来的、已经进入政策议程的公共问题。

　　(二)政策目标

　　政策目标是指政策所希望取得的结果或完成的任务。如果没有目标，政策方案是无法确定的。通常，在界定了政策问题之后，大致的政策目标也就基本形成了。但这时的目标还比较笼统，需要进一步具体化。

　　(三)政策方案

　　政策方案是为解决某一政策问题而采取的途径、方法、措施的总称。在公共管理中，为了实现某一目标，一般需拟定可供选择的各种备选方案。方案分析是政策分析的基础。

　　(四)政策资源

　　政策资源是指在政策制定与执行过程中消耗的各类物质或非物质资源。物质资源如人力、财力、物力、信息、时间等，非物质资源如权力、地位、威信、名誉等。在政策分析中，有的分析要素可以用货币形式表示，如人力、物力；有的不能用货币表示，如生态影响因素、环境污染因素等。

　　(五)政策评价标准

　　在政策过程中，对备选方案的评价和执行后的评估，都需要依据一定的标准，这就是政策评价标准。对政策的评价，与对其他客观事物的评价不一样。当然，不同的政策的评价标准是不同的，应根据具体的政策内容来确定政策评价标准；同时，政策评价往往是一种综合性的评价。

　　(六)政策效果

　　政策效果是政策执行后对客体及环境所产生的影响，包括正面影响和负面影响两个方面。衡量政策效果的尺度往往是用效益来表示，效益一般包括三个方面：社会效益、经济效益、生态效益。

　　(七)政策环境

　　政策环境是指制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素的总和。政策环境主要包括以下要素：①经济环境②政治环境③目标环境④社会环境⑤科技环境。