城乡差距

城乡差距(Urban-rural Gap)

　　城乡差距是指在基本社会制度及其一系列衍生制度约束下，由城乡主产业生产方式而决定的城乡发展水平的差距。

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供有力的体制保障”。统筹城乡发展日益成为中国共产党的一个重大课题；缩小城乡差距日益具有重大的现实意义；采取一切合适的手段增加农民收入对增强农民对改革的支持程度日益产生重大的长远影响。

　　马克思的伟大之处之一是让人们深刻地明白了富人对穷人的依赖关系，他对此进行了严密的论证并且亲自参与到改变这种不公平、不合理的情形的实践斗争中，他无愧于“千年伟人”的称号。邓小平同志曾经说过，如果出现两极分化，我们的改革就是失败的。今天看来，改革有失败的危险，但是，我们坚信党能够领导全国人民克服这种危险，达到共同富裕。现阶段最重要的事情之一就是统筹城乡发展，努力缩小城乡差距。

　　农民中也有富一点的，但是大部分还是很穷的。这一点党的文件也是承认的，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。农民的利益应该受到尊重，统筹城乡发展就一定要切实实行。

　　城乡差距拉大，必然使农民对城市甚至政府产生不满情绪，这种不满情绪当然不利于社会稳定、不利于改革开放的大局。邓小平同志曾经说过，“农村不稳定，整个政治局势就不稳定”，这种不满情绪的积累会给国家带来负担。“得人心者得天下”，新民主主义革命时期，毛主席的伟大战略之一就是“农村包围城市”，分土地给农民，坚决地维护农民的利益，最终建立了新中国。因此，一定要非常重视农民的利益。

　　在特殊的工业化、市场化和全球化背景下，我国的城乡关系具有以下主要特征和发展趋势。

　　1．城乡收入差距是工业化效应和市场化效应的叠加效果

　　从总体趋势看，改革开放以来的城乡关系特征及其发展是工业化道路一般特征与我国特殊的市场化改革道路共同决定的。在改革开放之初，农业经营体制突破计划经济体制，家庭联产承包责任制增强了农村生产经营主体的自主权，为工业化的启动提供了必要条件。随着城市市场化改革的推进，我国逐渐进入了工业化中期阶段，城市二、三产业劳动生产率增长快于农业劳动生产率的增长，城乡差距扩大，农村剩余劳动力向城市迁移的动力增强；随着农村剩余劳动力转移趋缓，第一产业份额趋于稳定，农业劳动生产率本应快速提高，城乡收入差距将趋于缩小。但是，由于我国市场化改革没有及时深入到城乡劳动力市场和农村土地制度改革，农村剩余劳动力转移、农业劳动生产率的提高和农村人口城市化受限，农业经济规模占比低于农业劳动力占比，更低于农村人口占比，城乡差距脱离了工业化的一般模式而继续扩大。因此，当前我国工业化的进一步发展，要求市场化改革继续向涉农领域深入推进。

　　2．城乡收入差距成为国民经济可持续发展的首要障碍

　　当前，我国脱离工业化一般模式的城乡差距问题已经成为国民经济可持续发展的首要障碍。首先，城乡收入差距是城乡劳动生产率差距的集中体现，城乡收入差距的扩大意味着农村劳动力和土地生产要素的生产力受到抑制，社会生产规模低于潜在的社会生产力；其次，城乡差距造成农业生产规模和质量低于潜在发展水平，作为国民经济的基础性部门制约了社会生产链条后端的二、三产业各部门的发展潜力；再次，农业人口城市化缓慢和农业人口的低劳动生产力和低收入导致国内消费需求严重不足，在国际市场扩张受阻的情况下，国民经济发展面临有效需求不足，经济高速增长难以持续的局面；最后，农村人口劳动生产率和消费能力的提高滞缓以及城乡经济差距伴随的城乡社会差距扩大，制约了农村人口整体素质的提高，进而更制约了二、三产业劳动力素质的提高，并从总体上制约国民素质的提高，不利于我国从追随型经济发展模式向创新型经济发展模式的转变。

　　3．农村土地制度改革是缩小城乡差距的关键

　　我国工业化过程中，制约农村剩余劳动力转移和农村人口城市化的直接原因是计划经济时期遗留下来的城乡二元户籍制度。户籍制度是在计划经济体制下为了避免城乡生产要素流动的自发性和市场倾向，控制资源向城市集中，以实现计划性和跨越式的超工业化道路所必需的制度保障。随着市场化改革的推进，户籍制度的合理性整体上趋于消失，尤其是随着城市对农民工限制的取消、农业税的取消和城乡社会保障体系一体化速度的加快，户籍制度的实际影响力也大大削弱。当前城乡二元户籍制度对城乡关系的实际影响主要集中在农村土地制度对农民和农村土地的约束上，只是这种约束往往以户籍作为标志。有研究显示，近年来户籍制度本身的改革对农村劳动力流动的影响并不显著，主要原因在于尽管户籍制度改革在许多省市有了深入推进，但相联系的农村土地制度缺乏重要突破。

　　现行农村集体土地以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在改革开放初期扩大了农民经营自主权，走在了市场化改革前沿，解放了生产力。但是经过三十余年的市场化改革，这种土地制度与社会主义市场经济体制和我国工业化发展阶段已经难以继续相容。家庭联产承包责任制将土地要素与农村劳动力身份严格捆绑，尽管放开了家庭经营的自主权，却仍然限制着农村劳动力和土地要素的优化配置空间。农业税取消之前，农村土地是农村劳动力的经济义务，农民进城务工仍不能摆脱这种义务；农业税取消之后，农村土地成为农村人口的经济福利，在国家垄断城乡农村土地一级市场的制度下，进城务工农民不愿轻易放弃农村土地。因此，土地问题始终是农村人口城市化的最大障碍。

　　在现行的农村土地集体所有制下，村集体并不具有土地的完整所有权，这一方面与家庭联产承包经营体制共同制约了农村土地在不同的农业生产主体间的优化配置。近年来各地尝试的多种形式的土地流转也由于所有权的分割，导致高流转成本和经营外部性，使得流转规模和流转效果不足以满足工业化发展需要。另一方面，农村土地集体所有制与国家垄断的集体土地征用制度共同制约了农村城市化土地的配置效率，造成国家低成本征用后城市建设用地的非集约利用，同时也造成城市侵占大部分农村土地租金，阻碍了农村的发展。因此，农村土地制度的改革是缩小城乡差距的关键。

　　4．城乡社会差距 目关社会问题日益突出

　　尽管计划经济造成的城乡社会等级界限已逐渐打破，农民生存状况和生活水平也有了根本性的改观，但是在城乡收入差距和城乡经济体制基础之上，城乡的社会差距也在多个方面表现得日益突出，形成的社会问题也足以影响整个社会的持续稳定发展。

　　首先是农民工的身份认同与社会待遇问题。中国特殊的工业化和市场化过程造就了庞大的农民工群体，他们既不是市民，也难再说是农民，他们的主体从事二、三产业，但收入水平普遍低于城市一般工资水平；他们劳动在城市，但教育、医疗、养老在农村。可以说，城市经济的发展一定程度上包含了对农民工的利益的侵占，这是一种重大的社会不公。

　　其次是失地农民权益保障问题。由于其他领域的市场化改革使传统的征地农民城市就业安置不再可行，而新的货币补偿机制则基本排除了农民的议价权利，农村基层组织不健全也造成土地收益分配中的一些农民土地权益受侵害的问题。在城市化加速、城镇财政高度依赖土地增值的背景下，失地农民规模快速扩张。据中国社科院《2011年中国城市发展报告》估计，目前失地农民规模在4 000万至5 000万，并且每年以约300万的速度递增。在现有制度体系下，他们的权益保障问题难以根本解决，这个群体成为社会不公和社会稳定的难点。

　　再次是农村社会的空心化问题。由于农村人口城市化与农村劳动力城市化的脱节，农村青壮年大量进入城市，却不能带动农村家庭进城。农村留下的是老人和儿童，不仅农业生产受到很大影响，也造成农村家庭的残缺。农村空巢老人和留守儿童已经成为严重的社会问题，危及社会根基。

　　最后是新生代农民工问题。如果说第一代农民工是在向往中从农村奔向城市，即使遭遇不平等待遇，但多能怀揣储蓄，回到农村改善生存状况，那么新生代农民工则难以体会到这种快乐。他们大多有作为独生子女备受宠爱的童年，在对城市的憧憬中长大，但缺乏农业生产技能，不想回到农村，也难以被城市接受，打工的艰辛对他们的考验远远大过他们的父辈。如果不能解决好新生代农民工的城市化问题，他们将成为重要的社会不稳定因素。

　　5．缩小城乡差距在财税政策和社会保障方面成果显著

　　城乡经济差距和相关社会问题已经引起社会和决策层的高度重视，统筹城乡发展成为新时期社会经济实现科学发展的首要任务。但由于对涉农领域市场化改革的意见和利益分歧较大，对农村土地制度等关键领域的改革进展缓慢。自1995年国家财税体制改革以来，中央财政实力大大增强，这为从全国层面通过财税政策扩大对农村的转移支付和改善农村社会保障提供了财力保障。因此，近年来缩小城乡差距取得的成果更多集中在财税政策和社会保障方面，包括农业税的取消、加大农村基础设施建设投人、施行种粮补贴等各种农业生产补贴、推行新型农村合作医疗制度、提高农村社会救助标准等。相应的，地方政府对农村的转移支付也得到加强。但是，财税政策和社会保障主要通过增加对农村的转移支付改善农村状况，从根本上讲，这主要还是输血的方式，而非增强造血功能的方式。真正改善农村地区的造血功能，从根本上消除城乡经济结构的失衡绕不开经济体制的改革。

　　6．内陆农村地区发展滞后是缩小城乡差距的难点所在

　　由于东部及沿海地区在对外开放中的地缘优势、适应于改革创新的思想文化背景和优惠政策的倾斜，我国在改革开放过程中最先发展起来的是东部及沿海地区，包括其农村地区。因此，改革开放以来的城乡差距与区域差距叠加，造成中西部地区的城乡差距明显高于东部地区，东部地区的农村收入水平明显高于中西部地区，东部的城市化水平明显高于中西部地区。然而，中国农村人口和农业生产的主体仍然在中西部地区，中国城乡差距的根本状态与性质取决于广大中西部内陆地区城乡差距的总体状态和性质。因此，改善内陆地区经济状况、缩小内陆地区城乡差距是统筹城乡发展的主要任务。

　　当前我国脱离工业化进程的一般经验，城乡差距持续扩大的根本原因在于涉农领域的市场化改革滞后，这在内陆地区体现得更为明显。东部地区在先行的改革探索中获得了较大的灵活性，尤其在乡镇企业发展和城市化过程中对农村集体土地使用和收益分配等方面市场化特征更加明显，这也是东部地区农村经济状况较好的重要原因。内陆地区由于改革探索滞后，不仅在我国社会矛盾凸显时期面临更大的维护社会稳定的责任，而且由于在国家产业分工中更多地定位于农业和资源密集型产业发展，从而担负着保障国家粮食安全、耕地安全、生态安全的主要责任，因此改革探索的难度加大，近年来内陆地区展开的一些改革措施被叫停 。因此，在完善社会主义市场经济体制过程中，推进内陆地区涉农领域的市场化改革将是我国近期改革探索难点中的难点，也是必须突破的重中之重。

　　(一)积极稳妥推进城镇化发展

　　首先，加快农民工市民化的进程。中国目前的城镇常住人口中包含了1．5亿的农民工，这部分人并没有享受城市居民相同的公共服务，是制约中国城市化健康发展的重要因素。加快农民工市民化，就是按照设定的准入门槛，将有意愿成为市民的农民工转变为城镇居民，并且让他们享受与城镇居民相同的公共服务。现阶段，要重点搞好城镇居民、农村居民及农民工基本公共服务均等化的衔接，避免出现一种制度，多头管理、多种形式的局面。东部发达地区的城市政府应创造条件接纳农民工成为城市居民。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。

　　其次，加快户籍制度改革。要以放开中小城镇户籍为突破口，抓紧研究建立巨大城市、大城市和中等城市有序的准人制，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。要进一步剥离依附于户口上的各种福利制度，还户口登记与管理的职能。

　　第三，努力构建合理的城镇体系。要在控制巨大城市和特大城市规模的基础上，重点发展大城市和中等城市，将其作为吸纳人口城镇化重要的空间载体。

　　(二)加快社会主义新农村建设

　　首先，加强农村基础设施建设。加强基本农田水利建设，修建高标准水平农田。强化有机肥源建设，实施“沃土工程”和农田节水灌溉工程，提高土壤肥力和农田有效灌溉率。努力消除农业发展的“瓶颈”，不断改善农村水、电、路等生产生活条件，全面繁荣农村经济。

　　其次，积极推进农村社区建设。按照“政府统筹，农民自愿”的原则，把农村危房改造、新农村示范村建设与新型农村社区建设结合起来，引导农村社区集中布局、集约发展。不断完善农村社区配套建设，同步建设社区服务中心。

　　第三，强化农村公共服务。进一步完善公共财政制度，健全公共服务网络，创新公共服务运行机制，切实推进城乡文化、科技、教育、卫生等基本公共服务均等化，构建城乡一体的公共服务体系。第四，加强对“三农”的投入力度。中央和省级政府要加大财政转移支付力度，切实负担起促进基本公共服务均等化的职责。

　　(三)努力推进农业现代化

　　首先，树立现代农业发展新理念。重视农产品市场化、农业生产要素市场化和农业经营主体市场化建设，用市场机制推动农业发展。借鉴工业注重组织形式、科技创新、品牌建设等重要理念，加快现代农业的发展。

　　其次，加快农业产业化发展。通过政策扶持、内引外联等形式，积极探索农业产业化组织模式，强力推动“龙头”企业带动型、专业市场带动型、中介组织带动型和公司经营形等农业产业化组织的建立和完善。坚持“民办、民管、民受益”的原则，发挥市场对资源的配置功能，抓住传统农业、特色农业、新兴产业和产品，加快培育和发展农民专业合作社。支持合作经济组织之间开展多层次、多形式的交流与合作，提升组织的服务功能，拓展它们的生存和发展空间。积极推进龙头企业、专业合作社、基地(或小区)“三位一体”的农业产业化经济模式，把农、工、加、产、销、贸各环节有机连接起来，提高农业经营组织化程度。

　　第三，完善农业社会化服务体系。通过财政、信贷、土地、工商管理等方面的政策支持，运用政府引导和市场化运作相结合的方式，鼓励城市资源向乡村流动，构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、专业服务公司为补充的公益性、经营性、自助合作性服务相结合的新型农业社会化服务体系。

　　第四，增加农业科技含量。要积极研究、引进、开发优良品种和创新农作物耕作方式。对农产品的产前、产中、产后各环节进行技术创新。

　　城乡差距与城乡差别的内涵是完全不同的。集历史现象与社会现象于一体的城乡差距是一个国家基本社会制度框架内城乡关系走向的表现形式。一个国家的基本社会制度决定财富的分配原则，建立在城乡利益对立基础上的城乡差距扩大是资本主义制度下财富分配不公的必然结果。但对已有的城市与乡村而言，他们各自能够产出多少财富则是由各自的主业生产力水平决定的，而代表城乡主业生产力水平的是城乡工农业劳动生产率。如果一个国家实行社会主义制度，甚至达到了物质极大丰富的共产主义状态，而且工农业劳动生产率达到同样高的水平，此时，源自生产关系方面与源自生产力方面的城乡差距都消灭了，但城乡差别依然存在。由此看来，城乡差别另有自己的特定内涵。

　　所谓城乡差别是指城市与乡村之间在城乡生态景观、城乡主产业劳动方式、城乡居民的集聚方式、生活方式与思维方式方面的客观区别，它存在于任何阶级社会的各个国家中。各个国家正在努力消灭的是城乡差距，但不能消灭城乡差别。自城市诞生以来，城乡差别就存在，以后还将存在。以往我们常常讲的“消灭三大差别”，其实指的是“消灭三大差距”，或者说是在对城乡差别有误解的情况下喊出的口号。

　　在对待城乡差距问题方面，还存在一个误区，即人们往往认为只有社会主义国家在致力于缩小城乡差距并力图消灭城乡差距，而西方资本主义国家没有缩小城乡差距。在资本主义初期，城乡差距扩大的速度的确很快，城乡对立关系十分突出。随着资本主义的不断发展，资本主义工业化与市场化的触角逐渐伸入到农村与农业，尽管主观上获取剩余价值，但客观上却缩小了工农差距与城乡差距。与社会主义国家相比，资本主义国家缩小城乡差距的行为是被动的，是因工业品的销售市场受到了落后农村、农业阻碍时才不得不去发展农业现代化与农村现代化；社会主义国家缩小城乡差距的行为是主动的，是受基本社会制度价值取向影响而进行的提高农业生产力的行为。即使是这样，并不能表明社会主义国家在消灭城乡差距问题上不存在失误，因为社会主义制度本身需要不断完善，这就使我们不难理解为什么在中国仍然会出现城乡差距扩大的问题，以至于今天我们用“统筹城乡发展”来纠正过去城乡差距方面出现的失误。