集体林权制度改革

　　集体林权制度改革是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。

　　1.明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

　　林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

　　自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林(农)场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

　　2.勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

　　3.放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

　　4.落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

　　5.保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。

　　6.落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。

　　一是要坚持依法治林。保持林业政策的稳定胜，认真贯彻林业法规，保障我国林权制度改革得以实删顺利推进。

　　二是要充分尊重业主和林农的意愿，努力坚持以人为本。做到林权改革的整个过程实现公正、公平、公开。

　　三是坚持分类指导的原则。不搞一刀切，要结合当地实际睛况，业主和林农自主地去选择改革的形式和方法，不走过场，不赶进度，重点推进，充分保证林权制度改革的质量。

　　1.完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。

　　2.规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。

　　3.建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

　　4.推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。

　　5.加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。

　　1.集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

　　2.集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

　　3.集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

　　4.集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

　　1．建立规范的林权交易市场

　　农民虽然有了属于自己的林地经营权．但如何经营，如何使山林发挥其自身作用。是一件值得加以重视的事情。部分原本从事农业生产的劳动力转移，是保障林业劳动力的有力保障，这在无形之中吸纳了相当部分的农村劳动力，在为社会创造就业机会的同时，也使得部分原本从事农业生产的劳动力转移。因此，就会存在部分农村家庭有了山林，却无力经营的局面，规模化生产已是大势所趋。建设规范的，具有区域幅射能力的林权交易市场，既是部分农户家庭的实际需求，也是推动林产工业集约化、规模化的必经之路。

　　2．需要提供更多的林业科技支持

　　由于集体山林的权属为集体所有，遏制了农民进行林业生产的积极性．农民对于林业种植技术落后。林业生产有着其自身的特殊性．与农业生产有所不同：农业生产生产周期短，见效快，如果在生产过程中出现问题，也很容易在下一个生产周期中修正过来，而林业生产周期长，投入大，一旦发生操作性失误，将会给经营者带来巨大的经济损失．也打击业主从事林业生产的积极性。因此，要强化基层的林业科技推广工作，加大推广力度，通过多渠道、多种类的宣传方式，让广大农民了解林业生产知识、掌握林业生产技能，才能真正的实现林权改革，还林于民的政策的初衷，让山林成为农民手中的金山银山。

　　3．科学预测风险．有效防范风险

　　发展林下经济来自于自然界的风险，例如：森林火灾、水灾、森林病虫害、作物病虫害、禽畜瘟疫等等。对于自然界的风险，应该坚持预防为主，一旦发生，人力财力物力水平来说很难应对。因此应该注重及时发现和消除自然风险产生的条件，把灾害消除在萌芽状态之中。发展林下经济也有来自于社会的风险，包括市场供求关系的变化带来的产品滞销、人为因素破坏等等。规避社会风险，使之具有较高的抗风险能力，在市场上保持竞争的优势，及时了解市场信息，把握市场行情。因此，市场的前景往往是存加强产品宣传的过程中发展壮大的。从根本上提高抗风险能力，必须实现林下经济的集约化经营，组建综合性的企业集团，按市场经济规律自身的要求来发展林下经济，使这一新生事物保持更加旺盛的生命力。

　　(一)经营主体分化及规模化

　　与传统的农业生产不同，林业生产经营具有生产周期长，占地面积大且分散，灾害频繁且难以控制，木材运输困难且成本高等特点，要求经营者具备良好的抗灾能力和经济承受能力。因此，林业是适合规模化经营的行业已经是世界范围内的一个共识。也正是因为这些问题的存在，我国南方集体林区长期处于“自生自灭”的状态，林木多为自然生长，砍伐也多为烧柴，木材流转非常困难。而林权改革中将收益权和处分权落实到农户，为林业规模经济的形成提供了一个良好的契机。

　　(1)经营主体分化

　　长期以来，无论产权属性如何，我国林业生产主体一直都是农民。经济能力有限、难以为长周期的林业生产提供资金支持；文化水平偏低、病虫害防治火灾防范知识匮乏、无法获取先进育林经验等问题成了长期阻碍林业发展的桎梏。

　　新一轮林改与众不同的一个特点是允许林权在有效期内通过拍卖、竞标、协商等方式进行转让，成了集体林经营机制转变的一个重要契机。通过“转让”，林业经营实现了主体分化。这种转让既有自发的，也有来自外部性因素的推动。从农民角度而言，转让林地经营权可以获得较为稳定的收入，农民可以自主选择自由林的林下生产或外出务工来获取其他低风险收益。而从外部来说，以福建省为例，近两年全省推广和实施村村通路工程，村政府为获得修路等公共建设所需的资金，就有动机主动进行林业资源转让。而近年来劳动力的大量输出减缓了村镇人口对于林地的压力，极大地减少了林地集中出售和大户收购的外部阻力。总之，多种自发及外部动因促使各方具有资金实力、融资来源、育林经验和先进技术的主体争相加入到林业生产经营中来，最终经营者的分化为林业生产注入了新鲜血液，也为地方发展带来了诸多裨益。

　　(2)经营主体规模化

　　除主体分化外这一特点外，规模化发展是经营主体的又一个显著变化趋势。林权改革初期阶段，联户经营模式曾经大量出现，联户经营的主体(合作农户或联合小组)需要首先与村委会签订承包经营总合同，然后合作经营的农户间或联合小组内部再通过逐一协商或者集体表决等方式达成统一的经营管理办法并约定利润分配方式。联户经营的出现符合当前林业经营特点，它既可以有效避免山林划分面临的困难，减少因划分而产生的农户问纠纷，又可以促进林业经营走向规模化经济，充分体现了在自主选择林权制度安排过程中农户选择的灵活性和利益最大化。随着林权改革进入深水区，各类“农户林业经济合作社”如雨后春笋般应运而生。为了在林业经营中实现利益最大化，在明晰产权、承包到户的基础上，相同性质和相近规模的林产品生产经营者或者同类林业生产经营服务的提供者、需求者，以自愿联合和民主管理的方式建立起农户林业经济合作社这样的互助性经济组织。建立农户林业经济合作社，最显著的优势就是能够快速解决林业生产经营各个环节中政府“管”不了、集体“包”不了、个人“办”不了或“办起来不划算”的尴尬问题，进而有效地降低或减少在面对千变万化大市场所产生的高额交易费用和巨大风险成本时，千家万户小生产者的无力和无助。经营主体规模化有益于进一步巩固和强化集体林权制度改革的积极成果，同时也是发展现代林业的必由之路。

　　(二)经营行为的可持续化

　　在此次林权改革中，“确权、发证”是新一轮的林权改革的最重要标志。“确权”的目的是充分明确农民经营林业的主体地位。“发证”则通过实地勘界和登记、核发全国统一、合法有效的林权证的方式保障农民产权70年的有效期，承包期满后可以按国家有关规定继续承包，“铁证如山”的保障了农民对林地的使用权，从根本上解决了林农几十年来对政策变迁的不稳定感。

　　林改之前，政策的不稳定性使农民丧失了对林权的安全感，一旦林权归个人所有，就会造成严重的乱砍滥伐现象产生，这种现象一度导致20世纪8o年代林权私有化启蒙时期的森林严重退化现象。直到现在，早期产权的剧烈波动仍影响着一些农民的生产行为，张佩生，钟全林，程栋梁(2012)在其调查中发现：在林权改革试点阶段，出于对政策的不信任，许多农户表示出砍伐树木尽快获得收益的意愿，短期经营行为由此产生，而这种现象随着林权改革的推进逐渐减少。Jacoby，Li和Rozene(20O2)曾在研究中指出，产权的稳定性是影响农户农业生产投入的重要产权组成因子。孙妍、徐晋涛(2011)也在其研究中指出：“农户更愿意经营拥有稳定产权的林地”“相比较其他用材林，拥有稳定经营权的地块是农户投人的首选。”在政策明晰了产权并保障了产权的持续性后，农民不再急以破坏林地质量为代价超量种植或过度砍伐来获得短期收益，而更愿意采取持续性经营的生产方式管理林地，切实实现了经营的可持续化。

　　(三)经营形式的多样化

　　由于自然条件所限，我国南方集体林区常年处于“自身自灭”“靠天吃饭”的状态，森林多为自然生长，林下经济作物仅能满足日常生活必须。以福建省为例，由于自然条件、地理因素的影响以及农民长期积累的经验影响，杉木、马尾松是种植面积最广的两个树种。然而这两个树种本身周期偏长，加之多代种植、繁育不善等原因造成地力衰竭，周期更是长达20～25年。随着林改对经营权的放活，以及对收益权的保障，农民对林业生产的效益有了更大的期待，南方集体林农的种植方式也在发生着改变。许多林农有意识地增加了桉树、相思树等短周期的人工林种植面积；而泉州、漳州的林农着力发展经济林和经济作物的种植。同时，以“生态农业”和“循环农业”为代表的新型经营形式也在福建林区兴起。云南的林农则因地制宜，在林下套种中草药及松茸等名贵菌类，不但充分利用林地，提升农民收人，还有效地遏制了地力衰退的趋势，提升了林业的可持续发展水平。

　　哈尔滨呼兰区林业局在集体林权制度的改革工作中，紧紧围绕实现林业资源增长、林业产业发展、林农持续增收的目标，严格把握改革的范围，从实现维护好人民群众的根本利益出发，做到认识到位、领导到位、宣传到位、措施到位，通过精心组织、稳步推进、狠抓落实，探索出一套有效的集体林权制度改革的新举措。

　　1．坚持四项基本原则 积极开展工作

　　呼兰区林业局按照上级的统一部署，把集体林权制度改革作为农村集体经济产权制度改革的四项内容之一，面对继农村土地承包之后集体林权制度改革这一新事物，在试点工作中把握好“四项原则”。

　　①坚持加强组织领导，谋划到位，稳步推进的原则。各级党委政府领导班子坚持从实际出发，深入村屯了解和掌握集体林权制度改革面临的新矛盾，组织乡村两级干部参加市、区组织的产权制度改革培训班，广泛学习外地林改经验，进一步明确了试点工作任务，成立了以乡党委书记、乡长为组长，农业副书记、农业副乡长为副组长，林业站全体干部为成员的领导小组，对试点工作进行全面部署安排。制定了(啉改工作实施方案》及工作流程图，并配套制定林改工作纪律，设置了林改工作办公室。通过周密安排，促进了林改工作顺利开展。

　　②坚持尊重农民意愿，保障权益平等的原则。在集体林权制度改革中，注重引导农民支持改革。乡村加大了宣传力度，召开宣传动员会议，书写宣传标语，发放宣传材料，使农村产权制度改革相关政策入村入组、入户入心。发动农民积极参加改革，成立了村民议事会和监事会，由村民监事会进行全程监督，保证了整个改革的公平、公正、透明、合理，有力地推动了改革的进行。在确定承包权发证过程中，积极协调相关职能部门免收各种测量费用，极大地调动了农民支持参与改革的积极性。

　　③坚持深入细致工作，按户勘测到位的原则。试点区林改工作小组根据相关文件规定，组织工作人员挨家挨户、逐户录入；召开群众座谈会，核实村民小组的林权现状，搜集有关林权登记表册、林权证、承包或管护合同等资料。对已核实的山林进行逐块登记，特别是林地面积和林地权属等，并将具体情况进行张榜公示。在尊重历史的基础上，由林业技术人员进行野外勘测，并坚持做到“标志固定、描述准确、前后统一、实事求是”的标准，确保了林农的林业面积准确、界限清楚、权属明确。

　　④坚持依据客观实际，分类实施的原则。根据现有的集体林地林木经营管理现状，确认了尊重历史、承认现实、理顺合同、完善手续、化解矛盾、保持稳定的基本思路，再经过村民大会和村民代表大会两个三分之二表决的程序，提倡均林到户，支持家庭经营承包，优先经济组织的多种经营形式并存的集体林流转方式。

　　2．实行民主公开档案管理到位

　　通过村民代表参与林改中的确权、勘察、审核等一系列工作，把改革的程序、方法、内容、结果交村民代表大会审议通过，并向村民公示，充分体现了民主，实现平民化改革。

　　档案管理到位。林改档案是在一系列林改工作过程中直接形成的具有保存价值的文字、图、表、册、声像、数据等各种形式和载体的原始记录及具体见证，也是林改历史资料查询的依据和未来林改进一步完善的基础。对档案管理实施专人负责制，统一采购了档案柜、档案盒、电脑、打印机、复印机等一系列办公设备，为档案管理工作创造了良好的条件。

　　①收集资料，规范归档。对原始资料进行收集整理，将外业勘察与原始资料相对照，做好信息反馈及权属确认。对林改前已流转的林地林木，本着尊重历史、顺应民意的原则，对与林权相关的手续(包括原始合同、村民代表大会记录、司法见证书、公证书等)予以确认及保留。对林改期间流转的林地林木及前期流转合同不完善的重新签订合同，按照省林改文件要求，做到标准、要求、规格、模式“四个统一”。

　　②为林权人办理授权委托手续。结合当地实际，为便于未来林权档案管理，经反复研究，决定林改档案以村为单位，以林权人为主体建档、归档。建档前村委会与林权人共同与林改办签订授权委托书，委托林改办工作人员为其办理相关确权，办理手续。

　　③妥善解决争议。对存在争议的林地，做好纠纷处理与林权确认；对被侵占的林地，做好调查核实，确保林地回收利用。

　　④电子档案与纸质档案配合统一。做好原始资料的扫描整理，保证新建文档资料的准确性和完整性。

　　3．林改取得的成果

　　①通过以林权换林股，实行林地流转。根据市场情况，不断调整经营方向，盘活林地资源。显现了规模化的优势，又促进了集约化经营，实现了林地效益最大化。

　　②通过林改，盘活资金。农民凭林权证在社会融通资金，有效缓解生产中资金不足的压力，实现了林业资源向市场转变。

　　③通过林改，实现了透明化管理。重新对集体林地林木的清查，有效解决了个别承包合同失实和权属不清的问题。同时，摸清了林业资源底数，明确了林权权限范围，有效杜绝了暗箱操作问题。

　　④通过林改，有效化解了历史遗留的经营权纠纷问题。农民有发言权、表决权和建议权，使基层民主政治进一步加强，最大限度地维护了广大农民的利益。

　　⑤经过林改，更新了林农的观念，提升了效益。林农对发展林业经济有了一个更新更高层的认识，个人造林积极性空前高涨，超额完成了区林业局下达的造林绿化指标，农林兼作与林下种养业项目呈明显上升趋势。各地借助集体林权制度改革的契机，加快区域林业产业化发展，使林业经济效益、社会效益、生态效益同步提高，使林业资源得到科学有效利用，为辖区经济与社会发展提供了有力的支撑。

　　四川的集体林林权改革已经由试点示范进入全面铺开的阶段，绝大多数地区都已经完成了主体改革，配套改革也正处于完善和探索之中。成都市双流县作为全国百强县，虽非林区大县，但因其强大的政策优势和雄厚的财政支持力度，为集体林林权改革的深化画下浓重的一笔，极大地活跃了林权的流转，实现了林权改革的最终日的。在大力推进城乡统筹综合配套改革试验区建设的大背景下，双流县充分发挥闲置资源的作用，把资源变资本，进一步拓宽了农民增收致富渠道。本研究基于双流县5个试点镇之一的兴隆镇，选择试点村瓦窑村作为调查点，从中发现大城市近郊经济发达小林区县实施集体林林权改革的特征、经验和问题，并提出这种类型林区开展林权改革和配套完善方面的意见和建议。

　　一、兴隆镇瓦窑村基本概况

　　兴隆镇瓦窑村位于兴隆镇中部，辖7个村民小组，幅员面积5 565亩，其中农用地总面积4 385．7亩，总户数631户，总人口2 360人，有森林面积1 892亩，全村村民以种养业和外 务T为主，草莓、枇杷、粤菜、水稻是其主要农产品，2010年全村人村纯收入6 928元，达到全镇平均收入水平。从2007年9月开始至2008年1月，瓦窑村的林权制度改革试点j二作已基本结束。从林业资源面积来看，瓦窑村的林地面积少，仅1 632甫成片林地，主要分布在瓦窑村4队，人平林地面积小；从林业资源分布的位置来看，这些林地区位优势好，大多分布在交通便利的公路两边，有些成片林地还在政府规划的锦绣东山生态观光走廊和“4A”级乡村旅游走廊规划地带，具有很好的流转优势。从农户对林业收入的依赖程度来看，全村主要以特色农业和外出务工为主，林改前林业的收入几乎为零，农户对林业的依赖度很低。瓦窑村林业的特征决定了农户对集体林今后划分、分配和流转的选择。

　　二、瓦窑村集体林林权改革的主要特征

　　在四川集体林林权改革向纵深发展的过程中，大部分地区林农选择了分林分地到户的做法，尤其在森林资源丰富，林农人均森林面积大的林区更为普遍。但是在林业资源稀少的成都近郊双流县，人均林地面积小，林木数量少，很多地方人平仅几分林地。总体来说，双流县集体林林权改革以瓦窑村模式为主要特色，其主要特征有以下几个方面：

　　1．森林与耕地互相交错，不利于实现林权单一的对外流转。瓦窑村的耕地和集体林林地互相交错，分林到户的难度较大，即使划分到户，每户农民仅有很少的林地，不便于集中成片流转，吸引外来投资者。双流县靠近成都市，因此每户的林权和土地承包经营权委托给村民小组，集中成片对外流转。林权流转带动了土地承包权的流转。

　　2．采用股权换林权，集体林到户不利于经营和流转，因为林地面积小，细分到户就更加不利于经营和流转。瓦窑村大部分集体林权未确分到户，而采用股权换林权的方法，即农民把林权委托给社集体经济组织，社集体发给农民股权证，按股分配林地流转收益，林木的所有权和使用权流转收益属原承包户。股权的分配完全由社员自身讨论决定，考虑绝大多数人的利益和公平原则，这样既保护了大部分农民的利益，又充分尊重了原承包户的合法权益。

　　3．流转收益按林权和股权进行分配。在流转收益分配上，主要涉及到林木所有权和林地使用权流转的收益分配问题。对已分配到户山林的林木所有权和使用权的流转收益属承包户所有，因林地属社集体经济组织所有，其流转收益属于整个集体经济组织，每个社员按照自愿原则达成股权的合理分配，一旦流转，其收益就分配给本社所有持股权证和享有分配权的社员。

　　4．未划分到户的山林流转收益可留作集体公益事业开支。瓦窑村对未划分到户的山林流转的收益进行集体留存，以壮大集体经济，弥补集体经济收入，用于集体公益事业的开支。同时，社员通过民主讨论，留足了集体公益事业开支的费用，瓦窑村4组将24万元的流转收入留作了集体公益事业费用。这在林改之前是从未出现过的。集体林开始给全社和社员带来意想不到的收益。玫瑰同项目中流转出去62亩，按每亩3万元的价格流转，总价186万元，集体每亩提留1 000元以壮大集体经济，其余农户每户按股权均分1万元，有史以来首次实现了林业收入的大突破。

　　5．以项目带动集体林地积极流转和有效增收。瓦窑村位于政府积极打造锦绣东山生态观光走廊沿线，是政府规划设计“4A”级乡村旅游走廊区域。这些都是集体林地非常好的流转前提，极大地激发了集体林地的流转，充分地保障了集体和个人的经济利益。政府引进星慧集团投资建设的锦绣城“5A”级乡村酒店，为这个区域沣入了活力，项目对生态景观的需求使得原本不值钱的瓦窑村林业资源供不应求，集体林权改革为村民搭建了盘活林业资源的平台。随着五个项目的动工建设及建成后的经营用工，按每亩每天1个用工量计算，可获得2 900万元的务工收入，每年人均可获得1．2万元的务工收入。因此，瓦窑村的林权流转成为了该村农民又一重要的增收渠道。

　　6．林木使用权和林地使用权流转的现金和实物作价的保障方式。瓦窑村的林木使用权和所有权一般都采用现金一次性支付，可按照树木胸径大小进行评估作价。在引进业主的几个大项日中，大多都采用在政府制定补偿基本标准的基础上额外增加收益，例如玫瑰园项目中的林木所有权和使用权在双府函[2001]65号文件标准的基础上每株增加2元一次性支付，共支付11万元；为保障农民的利益，林地使用权流转收益以粮食作价，一次性或分年度进行支付。在玫瑰天堂项目中林地流转收益按300斤大米／亩的标准计算，一次性支付20年的林地流转收益，承包田按1 000斤大米／亩计算流转收益，承包地按500斤大米／亩计算流转收益。

　　三、难点和对策

　　双流县兴隆镇是双流林权改革的试点镇，目前已经完成了林权的主体改革部分，林权改革的配套改革还在不断完善，这将是一个漫长的过程。在此过程中，我们已经看到改革因操之过急而引发了一些问题，继续深化集体林林权改革有很多的焦点和难点问题，主要有四个方面：

　　1．引进和扶持业主的问题。集体林权改革开始之后，双流县政府意识到引进有实力的业主是促进林权流转的一个有效途径，以政府的规划为前提，着重引进外来业主，促进流转和村民增收，让当地村民充分享受到林业的实惠，这样也更利于经营林业。

　　(1)建设用地指标缺乏。瓦窑村外来业主看重的是这里的区位优势和景观资源，来实现自身的发展目标。但是政府对流转后林地的用途作了严格规定，不得改做非农项目，因此在业主修建为经营所需的配套建设土地用地指标的批准上控制太严，例如规定业主不能修建房屋等设施。对于像双流县这样林业资源不多，经济水平较高，交通便利，生态区位不显著的区域，林改后业主承包林地积极性高的区域，应该尽可能鼓励和扶持外来业主，为他们批准适当的建设土地用地指标，修建一些为发展涉农项目所必须的房屋，但要注意严格杜绝因房产开发而改变林地用途的开发行为。

　　(2)基础设施配套不够。政府对引进业主的基础设施的配套政策并不优惠，尤其是针对业主经营所需的天然气入户费、电力接口费都太高。业主的生产性投资太大，不利于其赚钱．也就不利于村民增收。例如玫瑰同项目中，业主对电费、水费、天然气等初始投入都在5O多万以上，这势必会影响业土的开发热情。建议政府尽快出台相关配套政策，应按照成本价收取其费用，或南政府补贴的方式来降低业主进入的初始费用，让他们埘未来的投人和产出充满信心。

　　2．产权交易平台建立的问题。在双流县这样一个林地零星、林地耕地交错、地权交易活跃的地区，林权、土地承包权、农村房屋产权、集体建设用地权等交易非常活跃，而业主要求流转的土地经常涉及到多项产权，而非单一的产权，而不同产权的变更涉及到不同交易中心。随着林权改革的深入，将有更多林权进人流转市场。2008年，林权交易平台— 成都农村产权交易所由成都市政府批准成 ，随后双流县也成立了县级农村产权交易所。瓦窑村在开展林权流转的同时，结合已流转的问插在林地中的耕地和集体建设用地，积极引进业主投资项目建设，既方便了项日的规划建设和建成后的经营，又推进了土地的规模经营，实现了农、林、旅游业的有机结合和共同发展。

　　3．林地流转评估机构和费用问题。瓦窑村的各个项目林权流转价格及方式均不一致。其价格是靠双方协商确定，这不利于维护流转双方的利益和保证流转的公正性。但是林地评估价格太高，评估机构太少，专业评估师太少，时间不能保障及时，不足以满足大量林权流转的需要。在双流这样的交通便利、经济发达的小林区，村民对林业的依赖度很低，每宗林地流转如果都按照规定进行评估后再流转，势必影响业主投资的热情，高企的评估费和评估价格令业主望而却步。建议政府为业主和村民制定林地和林木流转的市场指导价，但非强制执行价格，为交易双方提供透明参考信息，既维护流转价格的公正性，避免少数业主以低廉价格谋取林地收益，也为不熟悉当地的实力业主提供合理的价格信息。同时，应当探索和建立具有权威性和服务性的流转价格评估机构。至少在县级应当设置具有权威性、服务性的流转价格评估机构和评估标准，这种评估应当作为县级部门的工作职责不对评估双方收费，以鼓励和支持林权制度改革。

　　4．林权流转收益的处置问题。林权流转的收益处置主要有三种方式：村民自用、集体留存和购买社会保障。村民自用就是自行处理林权流转后的经济收益，集体留存是壮大集体经济力量的形式，而购买社会保障是一种较新的形式，政府在引导农民用一定比例的收益购买社会保险时，表现出了两个问题，首先是农民养老保险缴费10 080元／人，但农民领取保费只有平均140元/月，随着社会经济的发展，保费不足以维持其基本生活消费，对农民无吸引力；其次是由于过去的农民养老保险、家庭财产保险、独生子女双全保险的不成功和新型农村合作医疗的低报销率造成农民对社会保险的不信任。因此，瓦窑村的农民无一人把林权收益用于购买养老保险。建议进一步探索如何把林权流转收益用于解决农民社会保障问题。上级政府和部门应当把农民养老保险和医疗保险与城镇居民保险等同对待，既体现对民生的关注，又是对城乡一体化的补充和完善。