财政制度

财政制度(Fiscal System)

　　财政制度是指国家为了开展政府本身的活动而设立的有关经济收入和支出的一整套机构和制度。

　　财政制度主要包括财政组织制度、财政收支制度、预算管理制度、公债制度和财政调控制度。

　　一、财政组织制度

　　财政组织制度是关于财政行政机构的制度，是一个政府组织制度的范畴。财政组织制度从政府行政组织上为财政职能的实现构建了最基本的硬件平台，它往往以法律法规的形式规定政府财政部门的组织结构，以及财政部门与其他政府部门之间、各政府财政部门之间的各种行政关系。

　　由于财政组织制度是政府组织制度的一部分，因此，财政组织制度与政府组织制度有相同的主体，即中央及地方最高权力机关。而财政组织制度的客体则是各财政行政机关的工作人员以及与财政部门有行政关系的社会成员或团体。财政组织制度的内容因不同时期的社会政治、经济制度以及政府组织制度的不同而不同。此外，由于事实上财政组织制度的建立是政府内部权力、利益划分的结果，因此，更容易受一些偶然性因素影响(例如某个当权利益集团的某种政治经济思想)。概括来讲，财政组织制度的内容主要包括政府财政组织机构的设置、财政部门在各级政府中的地位，以及财政部门之间的关系等三部分内容。

　　二、财政收支制度

　　财政收支制度是关于财政收支方面的制度，它是在财政收支活动中政府各部门之间以及政府与社会成员之间的财政关系中的已经确定的财政分配关系的实际操作制度。财政收支制度的主体一般是国家的权力机关以及各级政府的财政部门；其客体则是所有与财政分配相关的社会成员；财政收支制度的内容一般包括财政收入制度和财政支出制度。

　　三、预算管理制度

　　从财政的本质上讲，财政分配是为了满足社会公共需要，财政活动是一项社会公共活动。因此，一方面，客观上要求财政活动中财政收入的取得和财政支出的使用必须置于社会成员的监督之下，做到取之得当、用之合理；另一方面，财政作为以国家为主体的分配，是实现政府职能的重要保证。有一级政府，就要有一级财政。财政资金在各级政府之间的合理分配就成为财政管理的一项重要内容。预算管理制度就是正确处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关系，保证财政活动合法性和合理性的制度安排，是整个财政制度体系的一项重要内容。

　　财政预算管理制度的主体是国家各级权力机关，即全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。其客体是各级政府财政部门及与财政分配活动有关的政府职能部门。财政预算管理制度的内容主要包括财政预算制度和财政管理体制。

　　四、公债制度

　　公债是政府通过信用的形式从本国居民和单位或从国外取得债务收入而形成的一种债务。公债制度是政府发行公债过程中，政府与经济领域的各利益集团、社会成员之间的经济关系的制度安排。公债制度的主体一般包括国家权力机关以及中央银行。公债制度的客体是政府(即债务人)以及公债债权人。公债制度的内容则包括公债发行制度、公债偿还制度以及公债管理制度。

　　五、财政调控制度

　　1．财政调控制度的特殊性

　　财政制度不仅是一项满足政府职能需要，保证政府职能实现的分配制度，而且还分担着国家对社会的公共职能，从总体上对社会行为和经济活动进行控制和调节。财政调控制度就是国家(或政府)运用各种财政手段控制社会行为和经济活动的制度安排，是各种财政政策的综合。

　　与财政制度的其他子系统相比，财政调控制度具有明显的特殊性。

　　第一，财政组织制度、财政预算管理制度、财政收支制度和公债制度一般由国家的权力机关或政府中拥有立法职能的机关制定，制定的程序也很严格，因此，它是一种相对稳定、不得朝令夕改的规则体系。而财政调控制度的制定程序不是很严格。

　　第二，从制度约束的范围及方式看，与其他财政制度等相比，财政调控制度往往以宏观调控的形式在更大的范围内发挥作用。财政组织制度往往以法律法规形式存在，而财政调控制度中的各项政策，通常以诸如纲领、决议、宣言、命令、声明等形式存在。

　　第三，与其他财政制度的相对稳定不同，财政调控制度具有灵活性和阶段性。随着社会政治经济的变更，某一项财政政策，只会存在于某一个相对较短的特定时期。

　　第四，与其他财政制度调节目标具有单一性的特点不同，作为宏观经济调控制度的一部分，财政调控制度一般以社会宏观经济为目标。

　　2．财政调控制度的要素

　　由于财政调控制度的特殊性，财政调控的主体比较复杂。一般而言，凡是能对财政制度施加影响的政府部门都可以成为财政调控制度的主体。就现实而言，财政调控制度的主体是指财政调控制度的制定者和执行者。财政制度的制定者多数情况下为中。央政府，执行者为中央和地方政府。但有时地方政府也可以是政策的制定者，这主要与一国的政治体制相联系。在高度集中的政治体制下，地方政府一般为政策的执行者，没有制定政策的权力；实行联邦制的国家，地方政府可以有制定政策的权力。无论是联邦制国家，还是集权制国家，任何一级地方政府都没有权力制定全国性的财政调控制度，但可以依据中央政府的政策导向，结合本地区的实际情况，制定地方性财政调控制度。所以，从严格意义上讲，宏观调控制度的制定主体是中央政府，地方政府对经济的调节仅仅是从属于中央政府，是对中央政府宏观调控政策的延伸、扩展和具体化。由此可见，财政调控制度的主体具有明显的层次性和相对性。

　　从现象上讲，财政调控制度更多是针对财政制度的其他组成部分。但是，从本质上讲财政调控制度的作用在于使财政制度成为一个有机的整体，它的作用机制在于以现有财政制度为基础和工具调节社会成员的行为以及财政分配关系。因此，财政调控制度的客体是所有参与财政分配的社会成员。财政调控制度的内容包括各种涉及社会经济发展的方针政策。它一般包括预算政策、财政投资政策、税收补贴政策、转移支付政策、公债政策等。

　　一、稳定协调职能

　　1．降低社会成本

　　影响现存财政分配体系稳定的主要因素，来源于各种利益集团之间的利益冲突。当这种冲突涉及的人员及利益达到一定程度时，其负面的影响就会带来巨大的社会成本。财政分配几乎覆盖了全社会，而其核心又是涉及社会产品分配，因此，由于财政分配带来的可能冲突以及由此带来的社会成本将是难以估计的。财政制度的职能之一就是化解利益冲突。其作用机制体现在：财政制度反映了财政分配中各利益集团之间博弈的一个较为稳定的均衡，是各种利益集团在财政分配博弈后保证自己既得利益的手段。它通过限制任意行为和降低冲突的可能性，在客观上降低了因无序和}昆乱导致的社会成本。当冲突发生时，也可运用制度来裁决冲突。

　　2．保证社会公平

　　财政制度是维持现有财政分配体系的一种手段。在财政分配中，大部分冲突的发生是由于物质利益在社会利益集团之间的分配不公造成的。因此，社会公平是解决冲突的根本方法。财政分配是在公共领域内进行，而且涉及巨大的物质利益，利用公共权力在财政分配中取得更大份额是每一个追求自身利益最大化的社会集团的必然选择。由于公共权力的取得先于财政分配，所以对于那些势力较小的集团，或者那些没有办法在公共领域取得话语权的利益集团，不公平几乎是必然的。在这种情况下，对利益分配不满的社会集团或社会成员或迟或早都会要求权益的重新分配。

　　财政制度客观上为物质利益的重新分配提供了两种渠道：

　　(1)新的利益集团或较

　　小的利益集团可以利用财政制度所规定的规则程序申请自己的主张。只要制度的执行能够公正，一般来讲，这是利益集团以最小代价取得最大收益的途径之一。(2)相对于国家制度而言，财政制度比较灵活。在不改变社会基本制度的前提下，对财政制度进行适当的调整是完全可能的，这显然为重新调整利益关系提供了机会。

　　3．稳定现有的国家制度

　　财政制度是整个社会制度体系的一个环节，财政制度所反映的财政分配关系与国家制度密切相关：(1)国家制度决定了财政分配关系的性质和地位。(2)财政分配关系的变化具有独立性，这种独立性由社会生产力的变化决定。(3)社会生产力的不断运动导致社会分工的不断变化，从而使社会利益集团的构成不断变化。(4)社会利益集团的变化引起财政分配关系的变化，这种变化导致掌握政治权力的利益集团所控资源的变化。(5)这种变化将对国家制度产生重大影响。通过财政制度的变革，事实上可以起到稳定现有国家制度的作用。

　　二、规范职能

　　1．规范公共领域“财权”的分配

　　在公共领域内，人们的行为目标是对公共权力的争夺。反映到财政上，就是对“财权”的争夺。规范的财政制度既能尽量保证财权与事权的统一，又能保证各级财政部门的工作积极性。

　　2．财政制度能保证社会公共需要的满足

　　一方面，财政制度保证了财政职能的实现，为社会公共产品的生产和供给提供了保障；另一方面，财政制度本身就是一种公共产品，它为社会成员提供了稳定的财政行为预期。从一个经济主体的角度观察一个社会，社会公共产品的价格就是各项规费和税收。根据经济学的常识，良好的财政制度可以使经济主体形成对社会成本的准确预期。这种准确预期往往“使人们更易于对出现在地平线上的现象机会保持敏感……使人们感到，生活中的常规很少变化，全在掌握之中”，从而限定了面向未来的行动中来自财政的风险。

　　3．财政制度是国家管理和控制社会经济的基本手段之一

　　财政制度不仅为社会成员的行为提供了一个框架∥而且对财政分配的过程起着管理和控制作用。这种管理和控制，可以在财政预算管理制度和财政收支制度中明确地反映出来，如通过税收政策，引导社会投资的方向；通过公共投资改善投资环境，推动社会经济良性运转；通过社会保障制度的建立，缩小社会经济发展中的贫富差距，等等。

　　三、财政制度效应

　　财政制度的出台过程或出台后的实施均会对管理控制对象产生特定的效应。财政制度效应一般由社会政治经济制度、社会经济发展的阶段、社会文化价值体系、人口、社会成员的素质以及技术决定。

　　1．财政制度对财政管理的效应

　　财政管理的目标是提高财政运转的效率。财政制度是财政管理的依据，因此，会对财政管理产生重要影响。这种影响可根据其结果分为正的效应和负的效应。根据制度演进的一般规律以及前文对财政制度的稳定协调职能的论述，财政制度的确立约束了利益集团的利益争夺方式，因此，财政制度必然会降低财政管理的成本，提高财政管理的效率。显然，这属于财政制度正的效应。

　　财政制度对财政管理的负的效应主要体现在以下几个方面：

　　(1)制度的呆板和僵硬降低了财政管理的效率

　　为了保证制度的权威性，制度所包含的规则的变更需要经过特殊的程序。但是，社会政治经济的复杂性和不稳定性。总是使规则和形势之间形成相当的差距，这种差距会从总体上影响财政管理的效率。

　　(2)受管理人员素质的制约

　　制度的僵化对管理人员的能动性会形成一定的限制，对于千变万化的实际情况，管理人员很容易受规则的制约而不能做出正确的处理。同时，对规则的理解和运用的偏差也会带来效率的损失而这种损失很大程度上在规则的制定时实际上就已经产生。

　　(3)财政制度中规定的各部门、各地区之间利益分配的不均衡

　　财政制度规定了各级财政的财力分配，但这种分配是建立在各方信息不对称的基础上的。在财力的转移过程中，会对财政管理的效率产生负效应。在横向转移支付过程中，对于那些财力大于其需要的部门，利益的流出会对该部门的工作积极性产生消极影响；对于那些财力小于其需要的部门，利益的流入会助长该部门的懒惰依赖情绪，同样会产生消极影响。在纵向转移支付过程中，中央和地方以及地方各级之间对财力的争夺是引起财政管理效率低下的主要原因。

　　2．财政制度对社会经济的效应

　　财政制度作为整个社会制度体系的一个子系统，它是整个社会运转的一个重要环节，对于社会制度体系的整体功能以及其他社会制度职能的实现，都具有不可或缺的作用。但是，财政制度对于社会经济运行也有负的效应。例如，财政资金使用效率低下，加大了财政制度运用的难度；财政制度有时成为政府人员设租、寻租的工具，从而造成巨大的社会损失。

　　财政制度制定的原则是由财政制度的特点决定的。由于财政制度是国家制度的一个组成部分，因此，财政制度的制定首先必须遵循国家制度所在的政治领域的一般规则，即社会性原则；其次，财政制度的安排必须处理好公平问题；最后，绩效原则是任何制度安排都应该遵循的基本原则。

　　一、社会性原则

　　社会性原则就是一切行为、政策都是以社会为基本前提和出发点，社会政策的制定，社会问题的解决，需要以社会性原则为基础。持社会性原则的各种理论认为，既然自然选择使人类只能以社会群体的方式生存，那么社会性就是赋予人类的本质特征。个人只有先适应社会，自己才能得以发展。社会的全面、持续的进步才是实现个人解放、实现人类幸福的根本途径。

　　在人类社会漫长的进化过程中，经过社会进化的自然选择，以社会分工的形式，一部分人开始专门提供公共服务以满足社会的公共需要。逐渐地，这部分人开始以此为职业并形成了一个专门的行为领域——公共领域。由于公共需要在社会生活中的不可或缺，以及对公共服务的提供权(也称公共权力)的重要性，追求这种权力成为在公共领域内各种组织的行为目标，从而形成了所谓“政治”的东西，因此，公共领域事实上就是政治领域。作为公共领域一般行为准则的社会性原则，是社会成员或组织经过长期相互博弈的结果。这可以通过诺斯悖论加以解释。诺斯悖论假定，一方面，参与公共权力博弈的社会成员或组织是完全自利的，参与人对于公共权力的追求是基于个人利益最大化的目标；另一方面，为得到并保持公共权力，必须以提供公共服务为前提，而这对于博弈参与人有更大的制约性。所以公共领域内的各种行为虽然本质上是行为人获取自身最大利益的手段，但却必须遵循“社会性”这个j般性原则。

　　公共领域活动的目的在于满足社会公共需要。公共需要具有这样的特点：(1)公共需要往往是某一社区甚至是全体社会成员的共同需要，因此，公共需要提供不是以单个人为目标，而是以社会整体性需要为目标。(2)一般而言，满足公共需要的公共产品是在社会成员之间进行公平分配。(3)当某人以某种行为满足他自己的这种需要时，将难以避免其他人会从中受益。(4)公共需要的满足是社会正常运转的必要条件。财政分配的目的是满足社会公共需要，财政分配行为是一种重要的公共领域行为，财政制度是约束参与财政分配的社会成员及组织的各种规则体系的总和。因此，财政制度的制定必须遵循公共领域的一般行为准则——社会性原则。

　　二、公平性原则

　　1．公平的含义

　　“公平，作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准(法律、道德、政策)、正当的秩序合理地待人处事。”显然，公平是一个规范性的概念，从着重于制度安排操作性的角度，可从三个方面对“公平”的含义展开叙述性的描述。

　　第一，一公平是一个社会历史范畴，并由通行的社会价值观决定。通俗地讲，公平就是“大家都平等”。然而问题的关键不在于是不是平等，而在于“怎样地”平等、平等的标准问题。．这一标准的确定是随着社会的变化而变化的，这种变化又取决于社会价值观的变化。就公平与社会价值观的关系而言，公平的内涵是取决于社会价值观的。

　　第二，关于机会公平、程序公平和结果公平的关系。“机会公平”的大致含义是：人们在行为之初就处于一个平等的位置，而不应设置造成不平等的障碍。“程序公平”的含义是：人类个体之间事实上是有差异的，而且这种差异很大，因而公平的重点应该放在人们行为的过程中，而不是起点和终点。“结果公平”则着重于终点，因为公平本身带有规范的特征，公平不公平的判断来源于人们的心理感觉，而只有结果的公平才能使人真正体会到公平的实在性，这样的公平也才有意义。虽然各不相同，但是这三种观念对公平的理解都有其合理性。从目标与手段的关系看，由于公平的确切内容是由一定历史阶段的社会价值观决定的，因此，公平本身不是目标，而只是实现社会价值观的手段。如果社会价值观认为“机会公平”是公平的本质，那么，“程序公平”和“结果公平”就只是实现“机会公平”的手段，反之亦然。

　　第三，公平和效率的关系。效率和公平是判断社会经济福利是否增进的两大准则。一方面，一个经济社会要实现效率目标。经济效率是指资源配置达到帕累托最优状态，无论做任何改变都不可能使一部分人受益而没有其他的人受损，也就是说当经济运行达到了高效率时，一部分人处境改善必须以另一些人处境恶化为代价。显然，效率目标意味着要使资源得到充分的利用，使每个社会成员的福利在其他社会成员的福利水平一定时达到最高。另一方面，一个经济社会要追求公平目标。虽然对什么是真正的公平人们有不同的解释，但总体上说公平目标意味着使社会收入分配状况趋向均等化。

　　帕累托最优是资源配置的一种理想状态，是经济效率实现的标准，但是效率并不是经济运行的唯一标准和社会发展的唯一目标。从社会经济福利的角度看，效率和公平都是增进社会福利所必不可少的因素，必须综合考虑。帕累托最优尽管保证了经济效率的实现，却不能自动实现收入分配的公平性。符合帕累托最优的资源配置状态并不是唯一的，在有效率的资源配置状态下可能存在着严重的收入分配不公平。因此，只有将效率和公平综合起来才能最终实现社会福利的最优状况。

　　2．财政分配与公平

　　财政的本质是一种社会产品分配关系，即财政分配关系。财政分配包括两个过程的综合，即财政收入的取得和财政支出的使用。就财政收入的取得而言，公平原则是被广泛接受的。“这起源于法律面前人人平等的原则，因为税收处理在本质上是法律的处理”。对于财政支出而言，理论上讲，财政支出用于向社会提供公共产品和服务，满足人们的公共需要。财政公平是指财政分配的公平。财政制度是财政分配关系的制度安排，财政制度的确定必须保证财政分配的顺利进行。因此，财政制度安排应该遵循公平性原则。

　　三、绩效性原则

　　1．制度绩效的含义

　　制度绩效是指制度安排的效率问题，即以最小的制度安排费用，取得最大的制度收益。显然制度绩效包含两方面问题：第一是降低制度安排的费用；第二是降低制度运行的费用，并提高制度运行的效率。

　　制度运行的效率，是指制度的执行结果与制度安排所确立的目标的差距应该最小。提高制度运行的效率应着重解决三方面的问题：第一，任何制度都不是作为单一制度独立存在的。因此，一项制度的安排，首先应该明确这项制度在这个社会的制度体系中的位置。第二，制度运行的效率在于制度的内容与所谓的“元规则”的契合度。“元规则”是指一个社会的风俗习惯、文化传统等经过多年沉积而形成的属于意识形态的规则体系社会制度的安排必须遵循“元规则”，否则制度的执行会遇到阻碍。第三，制度运行的效率还取决于制度规则的制定上。根据不同制度的不同特点，在原则性规则(指只进行原则性规定，而执行则依赖于执行者对原则的理解)与判例性规则(指直接规定是什么，应该怎么样，执行者只要依据规则行为就可以了)之间进行适当的选择，会提高制度运行的效率。

　　2．绩效性原则的内容

　　(1)简单性原则

　　制度规则如果易于被绝大部分社会成员理解和掌握，就会在规范人的行为上有较高效率。一般而言，判例性规则无疑有利于迅速准确地执行制度，但是可能带来僵硬而不易变通的弊病；原则性规则虽然灵活，但是由于需要更多依据执行者对规则的理解，．因而可能出现人为的失误。因此，所谓简单性原则事实上就是确定性与原则性的统一。

　　(2)稳定性原则

　　这一原则事实上是制度的本质特征，在这里对其进行强调的原因在于人们制定制度时的能动性。当制度可以被随意的改动时，社会成员会丧失对制度的信心，从而对制度的执行产生巨大的阻力。

　　(3)开放性原则

　　开放性原则的内涵在于，在保证制度稳定性的前提下尽量提高制度的灵活性，尽可能地减少制度与客观实际之间的差距。具体来讲，就是要保证制度与制度环境、制度的各要素之问的协调。

　　(4)普适性原则

　　普适性原则源于包含于制度所调节的社会关系之中的社会成员之间的差异性。制度能在多大程度上得以普及，在于它能在多大程度上包容这种差异性。

　　(5)次优性原则

　　一般来说，理论上可以证明某一种制度的确立可以带来最优的社会效果。事实上，这种所谓的“最优”是不存在的。由于信息的不对称、人类知识的有限等因素的制约，人们的行为结果最多能达到次优。

　　财政制度的调整对象是财政分配关系，而分配关系直接决定了社会利益分配格局的形成。财政制度的重新安排就意味着对原有利益格局的改变。财政制度安排遵循绩效性原则，就是要建立有利于社会稳定和发展的新利益格局，以及以最小的社会成本来实现新旧利益格局之间的转化。

　　四、社会性原则、公平性原则和绩效性原则的关系

　　1．社会性原则是实现公平性原则和绩效性原则的前提

　　公平性的内容需要由社会价值观确定，只有遵循了社会性原则，财政公平才可能实现。这是因为财政公平本身是-种公共产品，只有遵循了社会陛原则，公共产品的提供才成为可能。此外，只有从社会角度进行思考，绩效性原则的内容才可能符合实际，财政制度的安排才可能达到最高的制度绩效。因此，财政制度安排只有遵循了社会性原则，公平性原则和绩效性原则的实现才会成为可能。

　　2．公平性原则是财政制度安排的基础

　　虽然公平的内涵是由社会价值观来决定的，但是财政制度所能体现的社会性却仅仅表现在公平地实现它的社会目标。此外，由于制度的实现与制度的特点密切联系，财政制度安排只有遵循了公平性原则，才会使财政制度符合其自身特点，才能为制度绩效打下基础。

　　3．绩效性原则是财政制度安排的目标

　　财政制度安排在于确定财政制度的内容。在现实生活中，制度安排往往是制度博弈的均衡结果的反映。因此，制度安排的目标就是对制度博弈中正确的利益分配格局进行的实际操作。

　　重大的全国性的财政制度由国家统一制定和颁布，地区性的财政制度由中央授权各省、自治区、直辖市制定和颁布。具体可分为三个层次：第一层次是由全国人民代表大会通过立法程序制定和颁布财政基本法规,如预算法、税法、成本法、会计法等；第二层次是由国务院或财政部制定和颁发具有法律效力的全国性财政法规,如条例、规定和办法等;第三层次是由各省、自治区、直辖市的地方立法机关、政府和财政部门所制定的地方性财政制度，以及对全国性法规制度在本地区执行时所作的必要的补充规定。