地方债务膨胀

　　地方债务膨胀是一个复杂的问题，其根源不仅仅是地方政府缺乏足够的财政收入，而且是对地方政府的财政预算缺乏约束机制，上级政府、地方人大都没有能够审查、约束地方政府的举债行为。地方债务膨胀是建立在土地神话基础上的，其前提是经济增长保持较高水平，土地资产有持续贴现价值，但经济一旦进入中长期调整，资产流动性差、变现能力丧失之后，政府债务内在的风险点——资产负债期限的错配就会暴露无疑。

　　地方政府债务从本质上来讲是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任，反映的是地方政府在地方经营过程中的一种角色选择。尽管政府负债是一种常态，但是作为公共利益代表的政府，显然不应该使得债务负担过于繁重。然而，事实上许多地方政府己经将政府债务作为补充财源的重要手段。造成地方政府债务规模不断膨胀的原因主要包括如下几个方面。

　　(一)不合理的财税制度导致地方债务的被动形成

　　1994年分税制改革以后，将税收分为中央税、地方税和共享税。其中消费税、关税等大税种划归中央，增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，而一些税源零散、稳定性差的税种划归地方。这样一来，中央财政收入占总收入的比重不断增加，而地方财政收入所占比重则大幅减少。从数据看，1993年地方财政收入占国家财政总收入的比重为78%，而从1994年到2011年大多数年份，地方财政收入所占比重都低于50%;与此同时，为了促进经济发展和社会进步，地方政府承担的公共产品和公共服务的范围却不断扩大，教育、医疗、社保等标准不断提高，财政刚性支出急剧增加;而在财权重心上移事权重心下压的不断强化，地方政府面临较大的财政支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。

　　当然，随着中央政府财力的增强，中央政府希望通过转移支付的手段，来实现公共服务均等化。但是由于我国的财政体制没有建立起地方政府对下级的负责机制，现行财政转移支付制度法律权威性也不够，为防止地方政府挤占挪用转移支付，多采用专项转移支付，这就导致转移支付比例过低，资金使用效率不高等问题，很难实现财政均等化目标[Dal。因此，地方财力和事权不匹配及不完善的转移支付制度是地方政府债务不断增加的制度性原因之一。

　　(二)不科学的政绩考核制度导致地方政府主动负债

　　我国的政治治理结构表明中央拥有任命地方官员的绝对人事权，这种高度集中的政治体制，产生了“向上负责”而非“向下负责”的政治激励和治理模式，形成了地方官员的“政治晋升锦标赛”。尽管地方政府是一个多任务目标的机构，承担着辖区内经济发展、民生安定和促进社会进步的责任，但是对于中央政府来说，诸多任务目标都难以衡量，只有经济发展指标较易评估，因此中央政府主要以GDP和财政收入等经济发展指标作为考察地方政府及官员的重要标准。与此同时，我国的干部任职期限比较短，其政绩目标呈现短期化特征。地方政府为了在短时间内做出骄人的政绩，就会想尽办法动员其掌握的资源快速实现经济发展目标。不论是增加投资还是增加政府购买，都需要强大的财力支持。在地方政府财力不足的情况下，虽然摊派或加征各项税费不会导致政府债务，但有损政府官员声誉。因此，通过举债的方式增加财力，进而实现经济发展目标，就成为地方政府官员在现有政治激励下的最佳策略。

　　(三)不健全的投融资制度导致地方政府的盲目负债

　　投资是经济增长的三大马车之一，然而由于我国仍然处于经济体制转轨时期，并没有形成真正意义上的多元投资格局。在完全的市场经济体制下，政府的投资范围应该主要涉及公共产品和服务领域，但是对我国地方政府来说，不仅在基础设施等公共领域进行投资，而且在具有盈利性和竞争性的领域也广泛进行投资。在竞争性领域的投资就意味着政府与民营企业、外资企业争夺利益，意味着政府干预了市场投资行为，进而可能导致整个市场投资的效率极低甚至无效。

　　另一方面，对于财力有限但又有投资冲动的地方政府，总是想尽办法进行融资。但由于缺乏有效的多元化的融资方式，大多数通过融资平台公司、政府担保的方式进行融资。如前文所述，融资平台具有较强行政色彩和软约束特征，所以在融资管理上就显得比较混乱，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体也不明确，有些融资平台甚至根本没有偿债意识。不论是低效投资所带来的风险，还是融资管理混乱所带来的偿还责任，最终都将转嫁给地方政府，形成巨额的地方政府债务。所以说，投融资的制度性缺陷是地方债务膨胀的又一个重要原因。

　　(四)不完善的债务管理机制导致地方政府的混乱负债

　　首先，在地方政府债务融资方面，缺乏统一的管理机制。由于法律不允许地方政府以直接的融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，这就导致地方政府的债务融资分散在众多的职能部门及其所属企事业单位，从而对其债务规模、债务用途等缺乏统一的规划和了解，并且这些债务没有纳入政府预算管理，脱离了人大和社会的监督。

　　其次，尽管法律没有规定上级政府必须对下级政府的举债承担责任，但是地方政府认为一旦出现地方财政破产，中央政府必然会救助。在当前国有资源、国有资产、国有银行三者共生和没有破产清算机制的情况下，预算决策只是一种软约束，从而导致下级政府只顾招商引资而不顾债务化解，地方国有融资机构过度融资等现象。另外，在政策性负担和“多而不倒”的掩护下，地方政府更是敢于大规模的举借债务。

　　再次，在地方政府债务监管方面也不完善。一方面，我国还没有建立起统一的政府债务统计和计量体系，缺乏准确的债务数据;另一方面，由于地方政府债务合法性尚未确定，各个地方政府也不愿公开相关的数据。信息披露机制的缺失，使得中央政府很难掌握地方政府的债务规模、债务结构等重要信息，从而大大增加了监管的难度。

　　另外，由于中央政府对地方政府债务缺乏一个真实的了解，这就使得债务负担率、债务依存度、偿债率等指标不能得到合理的应用，从而无法建立相应的风险预警机制，严重削弱了中央政府对地方政府债务风险的管理和控制。

　　虽然现阶段地方债务膨胀具有一定的合理性，但是我们小能忽视地方债务膨胀可能带来的风险。其风险性主要表现在以下几个方面:

　　第一，盲目扩大债务规模。

　　1978年以来，我国行政体制改革进展缓慢，政府职能转换小到位，机制转换相对滞后，催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，助长了地方政府的自目举债。现在，地方官员考核评价机制的设计同改善地方政府财务状况的目标并小一致。任期有限而需要依靠政绩升迁的地方官员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机。

　　第二，经营风险。

　　地方投融资平台规模大、资源多，但是人事安排行政化，官本位意识较浓，其决策是否科学、效率是否高效具有一定的小确定性。一些地方投融资平台机构臃肿、人浮于事的现象极为严重，导致业务流程小规范，执行效率较低;一些地方投融资平台运作行政化，存在监管缺位和审计缺失现象，蕴藏较大的经营风险。

　　第三，偿债风险。

　　未来几年，大部分地方投融资平台将陆续进入偿债高峰期，受到土地出让收入减少的影响，地方政府财税收入可能缩减较大，部分小具备偿还能力的建设项目还款来源将难以保证，偿债风险扩大。有些地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上，一旦资金链条断裂，许多项目就会半途而废，基本没有还款能力。

　　第四，风险转移。

　　地方投融资平台的资金来源主要是银行贷款。一旦地方投融资平台出了问题，将会把风险直接转嫁给商业银行。另外，地方投融资平台小规范操作可能影响社会稳定。2009年年末，财政部专门下发《关于坚决制比财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为投融资平台违规担保向社会公众集资，就是为了防比某些地方政府将债务风险向社会转移。

　　1.中央政府层面

　　一是加强对于地方债务的监控。中央政府要对地方债务加强监控，实行负债限额管理，防比地方政府过度举债。同时，中央政府要建立地方债务风险预警体系，对债务的违约风险进行动态评价与考核，把债务风险分为绿、黄、红三个小同等级进行分级监控，最大限度地防范地方政府债务危机的发生。

　　二是规范地方政府融资行为。中央政府要规范地方政府融资行为，防比地方政府超能力扩大基本建设投资;加强对于地方投融资平台的监管，明确监管标准，细化管理项目，做好风险控制。中央政府要特别关注一些地方政府利用适度宽松的货币政策进行超预期的扩张，防比出现20世纪90年代小得小剥离大量银行小良资产的情形。

　　三是防范可能出现的道德风险。今后，中央政府救助发生财政危机的地方政府，小能单纯提供资金援助，要建立严格的事前、事中和事后监督的制度。对于发生财政危机的地方政府，中央政府对其财政管理行为要采取必要的管制措施。中央政府可以借鉴美国经验，搞多样化的财政援助方式，主要采用无息贷款形式，这样可对地方政府形成压力，减少道德风险。

　　2.地方政府层面

　　一是增强地方债务信息透明度。当前我国地方债务的构成复杂，债务信息透明度较低，无法对地方政府的信用状况作出正确判断。因此，地方政府要主动提高债务信息的透明度，逐步消除各种变相举债措施，实现债务的“显性化”。同时，地方政府要建立财务报告制度，通过政府资产负债表披露负债信息，明确地方政府的债务总量和结构。

　　二是建立地方债务的偿还保障机制。地方政府要统筹安排本级政府财政收支，制定完备的还本付息计划并加强日常的监测检查。地方政府可以建立专门的偿债基金，将地方投融资平台的投资收益纳入基金中;考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，这些项目的投资收益小足以偿付本息，地方政府应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排还本付息的资金缺口;另外，偿债基金的资金小得用于除偿债外的其他任何用途。

　　三是进行有效的风险隔离。要细分各个融资平台的性质，区别对待，防比风险过度蔓延。对于进行城市基础建设的公共型项目和融资平台，要以财政为担保或还款来源，而对于处于公益性和盈利性之问的项目和平台以及市场化运作的融资平台，一定要做好风险隔离，对公益性项目可以由财政进行担保，其他项目和市场化平台，财政则小宜过多介入。

　　3.商业银行层面

　　一是加强信息沟通，掌握地方债务情况。要与地方政府财政部门保持良好的沟通，编制地方政府资产负债表，掌握地方投融资平台的运行情况;要关注地方政府可支配财力与债务的匹配情况，防比地方投融资平台的过度负债。

　　二是加强风险评估，完善银行信贷管理。要合理评估和有效防范地方债务的信用风险，对于小能予以贷款的坚决小予放贷;核实抵押贷款资产状况，防n“一女两嫁”的骗贷行为;加强贷款用途管理，防比变相使用银行贷款作为项目资本金;对出资小实，治理结构、内部控制、风险管理、资金管理制度小健全的地方投融资平台，要严格限制贷款;在部分贷款项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。