国家财务

　　国家财务概念是在1986年南昌全面企业财务理论与财务学科问题讨论会上提出的，并被写入会议纪要。作为论文公开发表是在1988年的《社会主义财务的三个层次》一文中。该文提出：“国家财务活动，是国家以生产资料所有者身份，为实现组织经济活动的职能，对企业或部门的一部分资金或创造的国民收入分配与再分配的经济活动，以满足经济发展的物质需要。”该文还指出国家财务的内容包括国有资产管理部门获取资产收益并进行再投资，对国有资产使用效益的财务监督、考核与进行财务调控等六个方面。该文还对国家财务与国家财政的区分、国家财政取代国家财务所产生的几个方面的问题，以及国家财务与部门财务、企业财务的关系等问题作了分析，这是我国学术界公认的最先提出国家财务理论的著作。此后，又有两篇文章，对国家财务理论提出的历史背景、理论依据、管理体系、国家财务与财政统管论的根本分歧等问题进行深入论述[3]。在这些研究论文的基础上，郭复初教授于1993年11月出版了《国家财务论》一书，系统构建了国家财务的理论框架。

　　国家财务独立存在的理论依据可主要从两个方面加以分析。首先，社会主义市场经济的存在是国家财务存在的根本条件。在市场经济条件下，国有经济作为主导，基本经济活动是进行商品生产与交换活动，其生产经营要素商品化，决定了经营性国有资产的资本化。国有经济的运行过程既是商品的生产与交换过程，又是国有资本的投入与产出（收益）过程。国有资本投入与收益活动的客观存在，是国家财务存在的基础。其次，国家双重身份和“两权分离”是国家财务存在的必要条件。按照马克思的国家权力学说，国家可以同时具有财产权力（所有者权力）与政治权力这样两种权力，同时具有生产资料所有者和政治权力所有者这样两种身份。在社会主义市场经济条件下，为了发挥市场资源配置的基础作用，必须贯彻“政企分开”的原则，从而要求将国家的双重身份分开，生产资料所有者身份由国有资产专职部门担任，政治权力所有者由政府社会行政管理部门担任，这就是人们所说的“政资”分离，这是第一层次的“两权分离”。按照社会化大生产的规律，国有资产专职部门作为生产资料终极所有者代表，不能直接从事生产经营活动，必须与从事生产经营活动的企业法人所有者相分离，这就是人们所说的终极所有权与法人财产权分离，是第二层次的“两权分离”。经过这两个层次的“两权分离”，国有经济内部形成了两个层次的财务：一是国家作为生产资料终级所有者的财务，即国家财务；二是拥有国有资本的企业（简称国资企业，下同）财务，即国资企业财务。前者为宏观财务，后者为微观财务。上述分析可见，社会主义市场经济的存在，为国家财务独立存在提供了可能性，国家双重身份与“两权分离”为国家财务独立存在提供了现实性，两个方面的依据同时存在，就使国家财务独立存在具有必然性。

　　国家财务独立存在不仅是停留在理论上的考察，在我国经济体制改革实践中人们自觉或不自觉地认识到国家财务与国家财政的性质区别，并在改革中将国家财务活动逐步从原财政母体中分离出来，使国家财务独立存在具有实践依据。

　　1．有资产管理局的建立，是国家财务管理机构与国家财政管理机构的分离。

　　从1988年4月开始，按国务院决定，从财政部门中分离一部分人员组成中央、省、地区、县四级国有资产管理局，以生产资料国家所有者身份对国有资产行使管理与监督权。在体制上由财政代管国资局。经过十多年的运行，国资局尽管还缺少对国有资本的营运职能，未能很好发挥所有者代表的作用，但在国有资产的产权界定、产权登记、资产评估、资产监督、资产保值与增值考核、资产统计报表编制等方面已作了大量工作，在推进国有企业改革与防止国有资产流失方面取得了突出成绩。现在只要将国资局与财政部门完全分开，赋予国资局对国有资产的全面管理、监督、营运职能，就能从根本上解决“政资分开”和国有资产所有者代表“人格化”问题，使国有企业公司化改造取得重大突破。实现中已提出了国家财务组织机构独立化的强烈要求。

　　2．税利分流是国家财务收入与国家财政收入的初步分离。

　　从1989年开始，财政收入体制中实行了税利分流改革，即将税收收入与国有企业上交税后利润分开，不允许“税利统包”。承包制企业的利润要先上交所得税，再实行税后利润包干上交，企业超收多留，减收不减上交基数。这一改革的初衷是为了抑制“税利统包”后财政不能从企业新增利润中获得较多收入的问题，但其理论意义远远超过了这一改革设计者们的主观意愿，它证明了税收和上交利润（实质为所有者收益）是两个不同的收入范畴。税收是国家以政治权力获取的收入，其目的是维护国家的生存、发展与为整个国民经济发展提供基础条件；上交利润是国家以所有者权力从国有企业获取的产权收益，其目的的是保证国有资产的不断增值，发展壮大国有经济。税收收入是依据税法取得的，具有强制性与无偿性，不能纳入承包指标；上交利润是依据盈利水平和企业发展需要确定的，属于财务性分配，具有灵活性，可以进行承包。这是实践中提出的要使国家财务收入与国家财政收入分开的要求。

　　3．复式预算是国家财务支出与国家财政支出分离的雏形。

　　从1991年起，国家财政预算管理实行复式预算制即将原来单一的国家预算一分为二，分别编制经常性预算和建设性预算。对经常性预算（行政经费预算），实行硬约束，不能打赤字；对建设性预算（投资预算），则可多方筹集资金加以平衡，对举债要保持合理的规模和结构。这一改革目的，在当时是为了控制行政经费支出，向人民说明产生财政预算赤字的原因与发行国债的依据，但这一改革已具有更深层次的理论意义。因为建设性预算中实际上还可再一分为二，一部分是为发展整个国民经济提供基础设施和基础原材料、能源、交通等基础条件的投资支出，这些支出一般可称为提供“半公共产品”支出。由于这些投资风险大、回收期长、投资收益不高，是作为生产资料所有者不太愿意投资或无如此大的能力投资的，应主要由国家财政投资去解决。另一部分是为现有生产竞争性产品的国资企业进行更新改造和扩大再生产的基本建设投资支出，这些投资是作为国家所有者的职能，应由国家财务投资去解决。在现行复式预算的基础上，将国家财务投资预算分离出来，以国家财务收入去满足投资支出的需要就成为水到渠成的事了。复式预算实践上为国家财务预算的独立化创造了条件。

　　4．国有资本金的设立，为国有资本独立营运创造了条件。

　　按照《企业财务通则》的规定，企业从1993年7月起要实行资本金制度。资本金是企业在工商行政管理部门登记注册时的注册本金，由所有者投入形成，企业无权冲减资本金，所有者不能随意抽走资本金，它是所有者分配产权收益的依据，也是企业承担民事责任和亏损的基础。资本金按投资主体可分为国家资本金、法人资本金、个人资本金以及外商资本金等。国资企业的国家资本金，是国家以所有者身份投入企业的本金，它在性质上与财政性资金根本不同，不能由财政部门或其他行政主管部门管理，理应由代表国家行使所有者职能的国资局与下属国有资产经营公司管理，形成国有资本独立营运体系。国家资本金的设立，为国家财务提供了管理对象。

　　5．国有资产收益用于再投资原则的提出，为国家财务独立提供了政策依据。

　　1994年7月，国务院颁发了《国有企业财产监督管理条例》，明确规定国有资产的“投资收益和产权转让收入用于资本的再投入”，是国有企业财产监督管理应遵循的六大原则之一。在1997年7月《国家体改委关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》中，又具体规定产权转让收入由国有资本营运机构（国有资产经营公司等）收取和管理，国有资本收益由国有资本营运决策会议（我们主张应为国资局）决定使用，不列入财政预算管理。这一《指导意见》虽与我们主张的国家财务预算管理尚有很大距离，但应看作是由过去的财政统管国家财务收支向国家财务预算独立化迈进的重要一步，是改革实践的客观要求。

　　6．建立国有资产管理、监督、营运体系任务的提出，为国家财务管理体系独立化提出了日程表。

　　早在1993年11月的《中共中央关于建立社会主义经济体制若干问题的决定》中就已指出：“按照政府的社会经济管理职能和国家所有者职能分开的原则，探索国有资产管理经营的合理形式和途径”，这是提出的构建独立的国有资产管理体系的最初提法。1996年3月的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中对此有了明确提法：“加强国有资产管理。按照国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的原则，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系”。这就把构建独立的国有资产管理、监督、营运体系的任务完成时间规划在“九五”时期。构建独立的国有资产管理、监督、营运体系，对经营性国有资产而言，就是建立独立的国有资本管理、监督、营运体系问题，这正是我们所主张的国家财务管理独立化。可见，构建国家财务管理体系已进入倒计时的阶段。

　　7．国有资产重组为国家财务管理增加了崭新的内容。

　　1997年9月党的十五大《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》报告中指出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞活整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业跨所有制和跨国经营的大企业集团。采取改组、联合、兼并、租凭、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。”这就是要在整个国有经济范围内以资本为纽带实现国有资产重组。十五大后，全国各地掀起了国有资产重组的高潮。国有资产重组已超越了单个国有企业的范围，是国家以所有者身份所进行的国有资本营运行为，即国家财务活动。改革的实践已突破了国家财务过去仅研究国有资本对单个国资企业的投入与收益范围，增加国有资本在整个国有经济范围进行重组的重要内容，这为国家财务独立化提供了新的实践依据。

　　8．国有股流通为国有资本经营提出了艰巨任务。

　　2001年试点国有股减持，其方向是对的，是国有资本证券化经营的开始，但由于减持时定价不合理和收入用于费金支出，不符合本金运动规律而不为市场所接受，2002年7月停止减持。国有股流通作为资本运营的重要环节是不可缺少的，国家财务理论应研究国有股定价与流通渠道和方式问题，以及流通数量与时机的选择，在不冲击资本市场本金供求关系的条件下，平稳地实现国有资本流通。

　　综上所述，国家财务独立论是在我国经济体制改革的大潮中提出的，并随经济体制改革的深化而在组织机构建设上、收支体制上和管理内容上不断健全、完善和丰富。一部国有资产管理改革史，也就是国家财务独立史，国家财务独立论是我国社会生产力发展与经济体制改革实践的产物。

　　在国家财务理论的逐步发展中，已形成了比较清晰的关于国家财务的概念，这就是：“所谓国家财务，就是社会主义国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的本金投入与取得资产收益的经济活动及其所形成的经济关系，它是国有经济财务的主导环节，也是国民经济价值运动的独立方面”。国家财务作为国有本金（即国有资本，下同）投入与收益活动及其所形成的经济关系体系，有着独立的经济内容。

　　从国有资本的投入与收益活动的内容看，主要包括国家财务筹资、国家财务投资、国家财务收益的取得与分配、国有资本重组等内容。国家财务筹资，是指国有资产管理部门与国有资产中介经营公司的资本筹集活动，包括内部积累（获取资产收益）、发行股票、发行债券、银行借款等。国家财务投资，是指国有资产管理部门对国有资产中介经营公司的投资和国有资产中介经营公司对国资企业（国家独资、控股、参股、联营、合资企业，下同）的投资活动，包括实业投资（对生产经营活动投资）与证券投资（购买股票、债券等）。国家财务收益的取得与分配，指国有资产中介经营公司从国资企业所取得资产收益（如股息、红利、租金、上交承包利润等）与分配活动和国有资产管理部门从国有资产中介经营公司所集中的小部分资产收益与分配活动。国有资本重组，指国有资产中介经营公司对投入国资企业的国有资本进行集中、转移等重新配置的活动，如通过对国资企业的兼并、出售、租赁、破产、联合等资产重组形式，实现国有资本在地区间、产业间、企业间的流动，进行重新布局。国有资本重组，也包括国有资产管理部门对国有资产中介经营公司的资本所进行的集中与转移，如某一国有资产中介经营公司被另一国有资产中介经营公司兼并、租赁等。

　　从国有资本投入与收益活动所形成的经济关系体系的内容看，主要包括国家所有者与国资企业之间的财务关系、国家所有者与非国家所有者之间的财务关系和国家所有者与国家社会行政管理者之间的财务关系等。国家所有者与国资企业之间的财务关系是股东与法人企业之间的投资与收益分配关系；国家所有者内部不同层次之间的财务关系是国有资产管理部门与国有资产中介经营公司之间委托人与受托人的财权分割、财务责任划分与利益分配关系；国家所有者与非国家所有者之间财务关系有相互进行产权转让与按资分配关系；国家所有者与国家社会行政管理者之间有上交税金、规费的财务关系。

　　建国以来，我国理论界和实业界长期将国家财政视为具有两重属性的分配活动，认为财政既以社会行政管理者身份进行财政属性的分配，又以所有者身份进行经济属性的分配。因此，认为税收与国有资产产权收益（国有企业上交利润）都应由国家财政统一管理，这就是财政包括国有企业财务论的理论依据。我国经济体制改革的大潮冲击了财政二重属性理论，为国家财务独立论开辟了道路。

　　国家财务独立论的关键是区分国家财务与国家财政这两个不同的经济范围，正确认识二者的关系。国家财务与国家财政是既相区别又紧密联系的两个经济范围。

　　国家财务与国家财政的区别表现在以下方面：

　　1．二者性质上不同。国家财务以生产资料所有权为依据去参与国资企业劳动者创造的国民收入的分配，在性质上属于所有者与经营组织之间的产权关系，是国有经济内部的分配活动；国家财政以政治权力为依据去参与各种不同所有制企业劳动者所创造的国民收入的分配，在性质上属于社会行政管理者与经营组织或个人之间的分配关系，是国民经济范围内（涵盖国有经济和非国有经济）的分配活动，没有包括产权关系的内容。

　　2．二者在资金运动形式上的不同。国家财务资金运动包括本金投入和收益分配两个方面，它是沿着筹资→投资→投资收益与分配→再筹资→再投资→投资收益与分配的轨迹运动的，有着补偿性（周转性）和增值性（效益性）的特点。国家财政资金运动主要包括税收和财政支出两个方面的基本内容，它是沿着筹资→运用→再筹集→ 再运用的轨迹不断运动的，有着一次支出性和无偿性的基本特点。

　　3．参与国民收入分配的方式不同。国家财务是对国民收入的初分配，财政是对国民收入的再分配；国家财务分配限于国有经济内部，而财政分配则涉及各种经济成份；国家财务分配以追求经济效益目标为主，财政分配以追求社会效益目标为主；国家财务以获取资产收益和财务投资为主要分配手段，财政则以税收和国家预算为主要分配手段；国家财务以国家财务收支预算形式进行分配，财政则以国家财政预算形式进行分配；国家财务分配由国有资产管理部门和所属各种国有资产经营公司负责，而财政分配则由国家财税部门负责。

　　4．对经济建设支出的方向不同。国家财务投资所进行的经济建设是以发展和壮大国有经济势力，提高经济效益为目的的经济建设，可称为经济目标建设；国家财政投资的经济建设是为巩固和发展上层建筑，或为国民经济提供基础条件，以追求社会效益为主要目的的，可称为社会目标建设。

　　国家财务与国家财政由于在分配主体（同为国家）和分配对象（同为国民收入）上密切相关，因此在国民收入分配中有着紧密联系。其一，国家财务分配为国家财政分配提供前提，因为只有国家财务对国有经济提供的国民收入正确进行初分配，国家财政所进行的再分配才有可能。其二，国家财务资金与财政资金在一定条件下可以相互转化。国有资产经营公司（笔者在一些论文中又称为国家财务投资公司）作为经济法人，其投资收益应向财政交纳一定的税收，这就使一部分国家财务收入转化为财政资金；另一方面，一部分财政投资所形成的经营性资产（如交通与基础产业重点建设）由财政划转国家财务部门进行资本营运，这就使一部分财政投资转化为国家财务资金。其三，国家财务资金与国家财政资金在某些情况下可能结合使用。对某些大型的国有经济基本建设投资与基础设施建设，国家财务与国家财政可以共同投资建设。

　　国家财务与国有资产经营企业（国有独资与合资企业）在产权上是终极所有者财务与法人所有者财务的关系。国有资产经营企业财务是企业资本的投入与产出活动及其所形成的财务经济关系，它是企业经济活动的重要方面。国家财务是国有经营资本对企业的投入与从企业获取产权收益的活动及其所形成的各种财务经济关系，它是国家经济活动的重要方面。因此，国家财务属于宏观财务范畴，国有资产经营企业财务属于微观财务范畴。国家财务以企业财务为基础，因为企业财务的存在与顺利运行才使国有经营资本的投入与产出得以形成和独立运行；另一方面，国有经营企业财务又以国家财务为前提，因为如无国有经营资本的投入，就不可能形成国有资产经营企业法人财产，也就无国有资产经营企业财务活动（单纯的集体与私营企业财务不是国有资产经营企业财务）。这两种财务内容上也是有区别的。国家财务限于国有经营资本对有关企业的直接投入活动（投入何种企业，以何种方式投入，投入多少等）与产出活动（以何种形式分利，分利多少，拥有多少所有者权益等），它不涉及企业法人资本如何使用与循环周转；国有资产经营企业财务限于企业资本的直接投入活动（投入何种生产经营活动，以何种方式投入，投入多少等）与产出活动（取得多少营业收入和如何分配收入，实现多少税利，如何缴税，如何分利等），它不涉及国有经营资本如何独立运转。

　　我国国有资产按其经济用途不同可分为经营性国有资产和非经营性国有资产两类，从比例看，经营性国有资产约占80%，占绝大比重。国家财务本质上属于国有资本投入与收益分配活动，所以国家财务管理是对经营性国有资产的价值经营的管理，非经营性国有资产管理不属于国家财务管理的范围。我们在《国家财务论》一书中（第5页）指出，非经营性国有资产的价值管理应属于财政管理的范围。

　　国家财务管理既然是对经营性国有资产价值经营的管理，它就是国有资产管理的重要组成部分，是搞好国有资产管理的核心。只有抓住经营性国有资产价值经营的管理，才能明确国有资产实物经营的目标（保值、增值），才能对经营性国有资产的存量结构和增量结构进行优化，才能对经营者的权、责、利进行规范与监控，使之符合人民的利益。总之，国有资产的实物管理与价值管理虽然都涉及不同的部门与企业，但国家财务部门（国有资产管理部门与国有资产经营公司）却是我国国有资产管理的核心，这一地位是由社会主义市场经济条件下国有资本营运的重要性所客观决定的。

　　为了遇创企业财务管理中存在的问题，近年来国家有关部门试图通过制定国家财务规范来强化企业财务管理。但从改革的角度来粉，国家强制性财务规范具有明显的副作用:第一，按照建立现代企业制度的要求，国家与企业之间的财务关系应是一种平等的投资者与受资者的关系。企业是一个自主经曾、自负盈亏的经济实体，拥有理财自主权，企业法人则拥有法人财产权。

　　国家作为企业的出资者，只能通过股东大会或蓝事会按照法定程序对企业的理财活动施加影响，而无权通过制定强制性的财务规范干涉企业的理财活动。国有资产管理部门作为国有资本所有者代表，其主要职能是监任和调控。这种监份和调控只能依法进行，而不能依据自己制定的规则来进行。将现行的国家财务规范法律化，是强化国有资本与财务管理的根本途径，也是发达国家通行的做法。

　　第二，国家作为企业的出资者，与其他出资者的地位应该是平等的。一方面，国家财务规范表明国家拥有其他出资者所没有的特权，这可能损害其他出资者和企业经营者的利益。所以，国家独享财务规范的制定权是与其维护公平竞争的市场秩序的初衷相违背的。另一方面，企业情况千差万别、金融市场复杂多变、信息不对称和不完全、政府的有限理性等因家决定了国家既难以制定出普遏适用的规范，也难以确保这些规范得到严格执行。而理财活动是一种高度个性化且复杂的活动，如何理财应由每个企业自主决定，并没有普通适用的理财技术。

　　第三，会加剧企业业绩考核的不确定性。企业执行国家财务规范是有成本的，国家财务规范制约着企业的财务活动，影响粉企业的财务成果，企业可能把财务状况不佳归咎于国家财务规范的存在。

　　(一)国家财务在经营性竞争领域的运作策略

　　1.由国家控股转为国家参股

　　由于国有资本的委托代理链条较私人资本长得多，其对经营者的激励必然较私人资本弱，必然造成代理人与委托人之间效用函数不一致及信息不对称等问题，导致资本配置效率低以及对经营者约束弱化、激励不足等。为克服这些弊端并且取得经营性竞争领域内的较高收益，应当通过培育和发展私人资本，以市场方式将国有资本分散到各种所有制形式的企业中去，形成控股主体多元化。

　　国有资本应以小股东的身份参股，其地位完全取决于其所持股份。私人资本产权关系明晰，在营造激励约束机制方面有更强的优势。充分利用私人资本的经营积极性，搭私人资本的“便车”，有助于克服国有资本的天然弊端，从而实现国有资本的保值增值。

　　2.将股权转为债权

　　国家作为股东，难以解决我国经济体制中长期存在的一个根深蒂固的问题，即权利与责任不对称。

　　国家财务独立在一定程度上有助于缓解这个问题，但不能从根本上解决。企业契约理论认为，具有剩余索取权的契约签订者，必须能够有效地承担相应的监督控制职能，具备较强的监督和承担风险的能力，相应获取较高的期望剩余收益。国有企业的经理人员享有对企业的控制权，但不是企业的剩余索取者，其监督的积极性不可能很高；国家作为股东具有剩余索取权，但其监督职能不可能得到有效履行。因此，在一定程度上，国家作为剩余索取者是不合适的。债权交易契约是一种完备契约，其要素提供者享有固定的合同收益权。只要企业的资产负债率不超过一定临界值，债权资本所有者不必耗费较高的监督成本就能获得较稳定的合同收益，当然期望收益比较低。

　　但目前国家作为剩余索取者承担了较高的监督成本却获得较低的收益，国有资本甚至不能保值增值。因此相对来说，国家财务进行债权投资不失为一种保证国有资本保值增值的合理投资方式。

　　(二)国有资本在经营性非竞争行业的运作策略

　　国有资本从竞争性领域适度退出后，应将资本投资于起先导作用和支撑作用的领域，如海洋、船舶、化工、钢铁等垄断性行业。在这些行业中，国有资本将发挥主导作用。由于现代企业制度要求产权主体多元化，因此在这些行业中引入新的投资主体是必要的。通过引入新的投资主体，将这些传统的国有企业改造为混合所有制企业，以提高其经营效率。国家财务的经营目标是搞活国有资本，而不是搞活国有企业，这也是国家财务运行过程中应澄清的认识。

　　国家财务是社会主义现阶段一个崭新而独特范畴。它与国家财政之间既有联系，又有区别。具体表现在:

　　一方面二者同属分配范畴，并且拥有同一分配主体即国家。

　　另一方面，由于国家财务是以经济权力为依据进行的分配，而国家财政是凭借政治权力进行的分配，这就决定了二者之间的区别:

　　(1)体现的关系不同。国家财务体现的是利益分配上的平等关系，不具有强制性;国家财政则体现的是利益分配上的强制或不平等关系。

　　(2)在分配中国家的身份不同。在国家财务分配中，国家是以生产资料所有者身份出现的;而在国家财政分配中，国家则是以社会事务管理者身份出现的。

　　(3)分配的对象不同。国家财务分配以国有经营资金为内容，价值形态上包括了c、v和m三部分;而国家财政则是对整个社会产品中的一部分，主要是对国民收人即v+m进行的分配。

　　(4)分配的范围不同。国家财务分配仅限于国有经济，具有特定性;而国家财政则扩展到非国有经济领域，具有普遍性。

　　(5)资金运动方式不同。同家财务资金的运动一般表现为筹集、投人、取得收益和回收投资、再投入的连续不断的循环和周转过程;而财政资金的运动则一般表现为筹集、运用、再筹集、再运用的间断运动过程。另外，从负责分配的部门看，国家财务应由国有资产经营管理部门负责，而国家财政分配是由财政、工商、税务部门负责。

　　国家财务独立之后，在利润分配上，国有经济应首先由国家财政进行第一次调节(当然，财政也同时地非国有经济进行调节)，这是一种具有普遍意义的宏观调控。然后由国家财务在国有经济内部再进行第二次调节，这是一种具有特定范围限制的由所有者自己进行的自觉调控。在这里，国家财政主要负责处理国家与国有企业(和非国有企业)之间的规范性分配关系，国家财务则主要负责处理国家与国有企业之间非规范性分配关系。

　　在职责划分方面，国家财政应主要负责保证上层建筑的正常运转，借助国家税收、国家预算、财政补贴、财政信用、财政投资等财政杠杆，来实现国家宏观调控经济的职能。国家财务则主要负责确保国有资产的保值与增值，借助各种形式的利润上交、财务预算、财务投资等财务杠杆，来实现国家的所有者职能。在经济建设方面。鉴于财政资金的无偿性和财务资金的经营周转性，财政资金则主要投向公共工程和基础设施，以便向社会提供公共品和某些混合品，国家财务资金则主要投向社会提供竞争性商品。

　　随着改革的不断深人，国家财务与国家财政混淆不清的状况已不能适应国民经济发展的需要，国家财务从国家财政中独立出来显得十分必要。这表现在:

　　1.财政、财务混淆直接影响了财政工作在实行市场经济体制的今天，财政“大包大揽”的时代已成为历史。国有企业财务不应属于财政范畴已成章，以经营性国有资产为内容的国家财务也不应继续留在国家财政分配领域。事实上，财政、财务的混淆，不仅影响了财政理论研究，也不利于财政实践。从财政理论研究角度来说，长期以来，由于我国财政除从事传统财政分配以满足国家政权需要、增进社会福利之外，还大量从事国家财务工作，即筹集国有资金、安排社会主义再生产等。这使得理论界在对财政概念的理论概述上出现了国家分配论、公共分配论和国家资金运动论等多种观点，时至今日未能统一。从而在一系列深层次财政问题的研究上，又出现一些不必要的争论。例如，在如何正确处理国家财政与大中型国有企业的分配关系问题上，理论界说有两种，一种观点认为国有企业财政负担太重，要搞活大中型企业需进一步放权让利，另一种则认为负担不重，不应再放权让利。其实，前者所称财政负担乃是仅指税收负担。这实在是一场毫无意义的笔墨官司。

　　从财政实践角度看，由于财政财务不分，造成税收利润相互取代，积累消费相互挤占了以利代税、以税代利、税利统包的曲折道路。在支出上，几十年来，尤其是改革以前，为了加快经济建设步伐，国家常将大量财政资金用于基本建设，搞财务投资，这是一方面。另一方面，社会消费支出又难以压缩。结果是投资消费双向膨胀，两头失控，甚至影响整个国民经济的健康发展。

　　2.财政财务不分，影响国有资产的效益作为国家财务的内容，国有经营资金的实物形态就是经营性国有资产。它既是一种企业性资产，又是一种以国家为代表的社会性资产。由于经营性国有资产这种二重性物特征，也必然决定国有资产既要具有一般盈利功能，又要具有一定国有资产的社会功能，反映到国家财务上，其财务目标就表现为前述的经济目标和社会目标的二元性。然而在实际生活中，由于国家财务与财政不分，往往把具有普遍适用性的财政经济杠杆加以运用，并且常常是重社会目标，轻经济目标。

　　例如，国家保证财政收人，长期执行过低的折旧政策，影响其更新改造;在通货膨胀条件下，依然采用历史成本计提折旧，实际上是将国有资产转化为财政收人，是财政虚收;财政一有困难总是聚财为先，以各名目取走国有企业的绝大部分利润;遇到经济过热，要压缩基本建设规模时，被砍的项目绝大多数属于国有经济……凡此种种，不是影响国有经济的简单再生产，就是影响其扩大再生产;不是降低它的经济效益，就是提高它的经营成本。

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