金融监管

金融监管（financial regulation）

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　　金融监管是金融监督和金融管理的总称。

　　金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国，凡是实行市场经济体制的国家，无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

　　从词义上讲，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。

　　金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业（包括金融机构和金融业务）实施的监督管理。广义的金融监管在上述涵义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

　　金融监管制度先于中央银行制度而出现，但金融监管并不是中央银行的产物。

　　一、金融监管的历史沿革

　　金融监管的发展历史大致可以划分为四个阶段。

　　1．20世纪30年代以前——金融监管理论与实践的自然发轫

　　这一阶段金融监管的特点具有自发性、初始性、单一性和滞后性，对金融监管的客观要求与主观认识不足，处于金融监管的初级阶段。

　　后果：自由经营银行业务造成的投机之风盛行，多次金融危机给西方国家的经济发展带来了很大的负面影响。

　　2．20世纪30年代至70年代——严格监管，安全优先

　　这一阶段金融监管的主要特点是全面而严格的限制性，主要表现在对金融机构具体业务活动的限制，对参与国内外金融市场的限制以及对利率的限制等方面。

　　影响：强有力的金融监管维护了金融业的稳健经营与健康发展，恢复了公众的投资信心，促进了经济的全面复苏与繁荣。并且，金融监管的领域也由国内扩展到国外，开始形成各自不同的金融监管组织体系。

　　3．20世纪70年代至80年代末——金融自由化，效率优先

　　这一时期金融监管的主要特点便是放松管制，效率优先。

　　客观背景：布雷顿森林体系的崩溃加大了商业银行在开展国际业务过程中的汇率风险；世界经济增长速度放缓，国际资本出现了相对过剩，银行经营日益国际化，全球性的银行业竞争更加激烈；金融的全球化、自由化及其创新浪潮使建立于30年代的金融监管体系失灵。

　　理论背景：货币学派、供给学派、理性预期学派等新自由主义学派从多个方面向凯恩斯主义提出了挑战，尊崇效率优先的金融自由化理论也对30年代以后的金融监管理论提出了挑战。

　　 4．20世纪90年代至今——安全与效率并重

　　90年代以来的金融监管最主要的特征是安全与效率并重。

　　背景：经济全球化进程加快，金融创新与自由化带来的金融风险更加复杂，并具有国际传染性。有效的金融监管要求政府在安全与效率之间努力寻找一个平衡点。

　　二、《巴塞尔协议》与金融监管的发展趋势

　　金融风险的全球传染性加之各国监管方式上的差异，使有效监管跨国金融机构并非易事，这要求国与国之间的合作。1974年成立的“巴塞尔银行监管委员会”及其颁布的一系列有关国际金融监管的重要协议，约束、引导着各国金融监管行为。

　　(一)《巴塞尔资本协议》的演变路径

　　《巴塞尔资本协议》作为国际银行业监管的“神圣公约”，从其诞生至今已有三个版本。每一次演变都体现了金融风险的变化，蕴涵着金融监管的新方向。

　　1．1988年《巴塞尔资本协议》。即《统一资本计量与资本标准的国际协议》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards）。是以跨国银行的资本充足率为核心（资本占风险总资产的比重为8%）、以信用风险控制为约束重点的单一资本充足协议。

　　主要内容：界定了银行资本的组成，规定核心资本要占全部资本的50%，附属资本不应超过资本总额的50%。同时，对不同资产分别给予不同的风险权数，换算为风险资产，银行资本（核心资本加附属资本）与风险资产比率最低为8%，核心资本与风险资产的比例不低于4%。

　　意义：1988年版本使国际银行业监管有了可以共同遵循的统一标准。实践证明，资本充足率这“一条铁律”适用于全世界所有银行，深入人心。

　　2．1997年《有效银行监管的核心原则》。产生背景：20世纪90年代以来，金融衍生产品的交易十分活跃，银行业深深介入其中，金融市场的波动风险对银行业的影响也越来越显著，仅仅强调8% 这“一条铁律”很容易导致银行过分注重资本充足率，从而忽视银行业的赢利性及其他风险。

　　主要内容：提出了比较系统的全面风险管理思路，强调从银行申请设立到破产倒闭的全过程中的各个环节进行综合的风险监管，将源于银行的外汇、交易债券、股票、商品与期权头寸中的市场风险纳入金融监管的范畴。

　　3．2001年《新巴塞尔资本协议》。产生背景：1997年东南亚爆发金融危机，许多金融机构濒临破产，其主要原因不仅仅是信用风险或市场风险等单一的风险。

　　主要内容：将“一条铁律”扩充为“三道天条”，首次将资本充足率、监管约束和市场约束并列为银行监管的三大支柱，利用市场机制压缩成本，提高监管效率。

　　突出特点之一：强调市场约束（market discipline）的作用——市场具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其它交易对手那里获得资金；而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。

　　突出特点之二：注重借用银行内部的力量加强风险防范——除继续保留外部评级方式外，更强调银行自己以市场为基础衡量风险状况，建立内部风险评估体系。对于信用风险，新协议提供了三种循序渐进的方案供银行选择：由监管当局利用外部评级结果确定资本水平的标准化方案、初级和高级内部评级法。

　　意义：新协议决定了国际银行业监管新的发展方向，各国的监管理念将由单一的严厉政府管制走向与监管对象协调和配合的协同监管，注重让市场的力量来促使银行稳健、高效的经营。

　　(二)金融监管的发展趋势

　　新时期的金融监管呈现以下趋势：

　　1．监管理念方面，发生重心转移。注重加强监管者与被监管者之间的合作，变“猫鼠对立关系”为“脑与四肢的协同关系”。

　　2．监管机制方面，走向多元化。由偏重于国家监管机制向监管机制多元化转变——国家专门监管机制、银行内控机制及自律机制的齐头并举。

　　多元化监管机制实现的关键在于引入市场约束，强化金融机构的信息披露，便于存款户、投保者、股东等多方市场主体及时掌握金融机构的风险状况。

　　3．监管模式方面，向功能型监管转变。功能型监管是指在一个统一的监督机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。其优点主要是有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管真空和多重监管现象；可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险；能更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。

　　功能型监管的不足之处在于协调过多，程序复杂，对金融机构经营行为的风险确认速度比不上机构型监管模式。但随着电子计算机的广泛运用、金融信息网的建成完善，功能型监管的不足之处将会降到最小的程度。

　　4．监管技术方面，出现了一种激励相容的新方案。激励相容方案的主要内容是：监管当局设定一个测试期，银行在测试期初向监管当局承诺其资本水平，为该期间内可能出现的损失做准备，在整个期间内，只要累积损失超过承诺水平，监管当局就对其进行惩罚，如交纳额外资本费给中央银行。

　　5．监管范围方面，有所扩大。从单纯的表内业务，扩展到包括表外业务在内的所有业务，还通过并表监督来加强监管。

　　1．金融监管的主要对象。

　　金融监管的传统对象是国内银行业和非银行金融机构，但随着金融工具的不断创新，金融监管的对象逐步扩大到那些业务性质与银行类似的准金融机构，如集体投资机构、贷款协会、银行附属公司或银行持股公司所开展的准银行业务等，甚至包括对金边债券市场业务有关的出票人、经纪人的监管等等。

　　目前，一国的整个金融体系都可视为金融监管的对象。

　　2．金融监管的主要内容。

　　主要包括：对金融机构设立的监管；对金融机构资产负债业务的监管；对金融市场的监管，如市场准入、市场融资、市场利率、市场规则等等；对会计结算的监管；对外汇外债的监管；对黄金生产、进口、加工、销售活动的监管；对证券业的监管；对保险业的监管；对信托业的监管；对投资黄金、典当、融资租赁等活动的监管。

　　其中，对商业银行的监管是监管的重点。主要内容包括市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及危机处理等方面。

　　1．公告监管

　　公告监管是指政府对金融业的经营不作直接监督，只规定各金融企业必须依照政府规定的格式及内容定期将营业结果呈报政府的主管机关并予以公告，至于金融业的组织形式、金融企业的规范、金融资金的运用，都由金融企业自我管理，政府不对其多加干预。

　　公告监管的内容包括：公告财务报表、最低资本金与保证金规定、偿付能力标准规定。在公告监管下金融企业经营的好坏由其自身及一般大众自行判断，这种将政府和大众结合起来的监管方式，有利于金融机构在较为宽松的市场环境中自由发展。但是由于信息不对称，作为金融企业和公众很难评判金融企业经营的优劣，对金融企业的不正当经营也无能为力。因此公告监管是金融监管中最宽松的监管方式。

　　2．规范监管

　　规范监管又称准则监管，是指国家对金融业的经营制定一定的准则，要求其遵守的一种监管方式。在规范监管下，政府对金融企业经营的若干重大事项，如金融企业最低资本金、资产负债表的审核、资本金的运用，违反法律的处罚等，都有明确的规范，但对金融企业的业务经营、财务管理、人事等方面不加干预。这种监管方式强调金融企业经营形式上的合法性，比公告监管方式具有较大的可操作性，但由于未触及金融企业经营的实体，仅一些基本准则，故难以起到严格有效的监管作用。

　　3．实体监管

　　实体监管是指国家订立有完善的金融监督管理规则，金融监管机构根据法律赋予的权力，对金融市场，尤其是金融企业进行全方位、全过程有效的监督和管理。

　　实体监管过程分为三个阶段：

　　第一阶段是金融业设立时的监管，即金融许可证监管；

　　第二阶段是金融业经营期问的监管，这是实体监管的核心；

　　第三阶段是金融企业破产和清算的监管。

　　实体监管是国家在立法的基础上通过行政手段对金融企业进行强有力的管理，比公告监管和规范监管更为严格、具体和有效。

　　根据G30的报告，现有的金融监管结构可以归纳为四种模式：

　　(1)机构模式；

　　(2)功能模式；

　　(3)整合模式；

　　(4)双峰模式。

　　第一种模式是通过法定单位对机构进行监管，大部分国家包括美国在内都采用这种模式。第二种模式对个体机构的功能进行监管。很多国家都或多或少采用了这种模式，但没有一个国家单纯采用该模式。第三种模式是由超级监管者执行，像日本和英国就采取此种模式。第四种模式将审慎监管者和行为监管者区分开来，而前者主要依靠信息披露和市场行为，其典型代表是澳大利亚和荷兰。但无论何种模式都没有能够有效地阻止金融危机的发生。单纯的机构模式肯定不能适应金融业发展的变化，但其他几种模式也同样存在自身的缺陷。因此，此次全球金融监管改革已经并非是向何种模式靠拢的问题，而是改革现有结构的问题。无论是采用机构模式的美国还是采用整合模式的英国，都对本国的金融监管结构进行改革，弥补监管漏洞，提高监管效率。其中，最为重要的调整都是应对系统性风险，设立专门的机构或者赋予某个机构监管系统重要性公司超级权力，维护金融稳定。

　　金融监管的手段即金融监管主体为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和措施。从世界各国的金融监管实践来看，金融监管主体主要是通过法律手段、行政手段和经济手段来对金融活动实施监管。

　　(一)法律手段

　　各国金融监管机构和风格虽然有所不同，但在依法管理这一点上是相同的。金融机构必须接受国家金融管理当局的监管，金融监管必须依法进行。这是金融监管的基本点。要保证金融监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，才能保证其有效性。要做到这一点，金融法规的完善和依法监管是绝对不可少的。

　　(二)金融稽核

　　金融稽核是指中央银行或金融监管当局根据国家规定的职责对金融业务活动进行的监督和检查。它是以管辖行在稽核机构派出人员以超脱的公正的客观地位，对辖属行、处、所等，运用专门的方法，就其真实性、合法性、正确性、完整性做出评价和建议，向派出机构及有关单位提出报告。它属于经济监督体系中的一个重要组成部分，与纪检、监察、审计工作有着密切的联系。金融稽核的主要内容包括业务经营的合法性、资本金的充足性、资产质量、负债的清偿能力、盈利情况、经营管理状况等。

　　(三)“四结合”监管方法

　　(1)现场稽核与非现场稽核相结合

　　现场稽核是指监管当局安排人员到被稽核的单位，非现场稽核是指被稽核单位按照规定定期将各种报表、局，稽核部门按照一定程序和标准凭以进行稽核分析。

　　(2)定期检查与随机抽查相结合

　　定期检查是指按照事先确定的日期进行稽核检查，是根据情况随时进行，不预先通知被稽核单位。

　　(3)全面监管与重点监管相结合

　　按照稽核程序进行现场稽核检查。统计资料、记录等文件报送监管当被稽核的单位预先可知。随机抽查全面监管是指对金融机构从申请设立、日常经营到市场退出的所有活动都进行全方位的监管。重点监管是指在全面监管的基础上，抓住关键问题或重要环节进行特别监管。

　　(4)外部监管与内部自律相结合外部监管既包括官方监管，也包括社会性监督。社会性监督主要有审计、律师事务所和信用评级机构等。内部自律主要包括金融机构内部的自我控制机制和行业公会的同业互律等。

　　(1)维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。

　　(2)确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。

　　(3)金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

　　(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

　　(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

　　(6)金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息。

　　金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。所谓分类管理原则就是将银行等金融机构分门别类，突出重点，分别管理。所谓公平对待原则是指在进行金融监管过程中，不分监管对象，一视同仁适用统一监管标准。这一原则与分类管理原则并不矛盾，分类管理是为了突出重点，加强监测，但并不降低监管标准。公开监管原则就是指加强金融监管的透明度。中央银行在实施金融监管时须明确适用的银行法规、政策和监管要求，并公布于众，使银行和金融机构在明确监管内容、目的和要求的前提下接受监管，同时也便于社会公众的监督。 　

　　综合世界各国金融领域广泛存在的金融监管，我们认为，金融监管具有以下深层次的原因和意义：

　　金融市场失灵和缺陷。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断，规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论，更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。

　　道德风险。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化，及由此产生的有害作用。在市场经济体制下，存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中，个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全，或至少在发生违约时偿还存款，因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言，金融监管是为了降低金融市场的成本，维持正常合理的金融秩序，提升公众对金融的信心。因此，监管是一种公共物品，由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管，是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

　　现代货币制度演变。从实物商品、贵金属形态到信用形态，一方面使得金融市场交易与资源配置效率提高，一方面导致了现代纸币制度和部分储备金制度，两种重要的金融制度创新。

　　信用创造。金融机构产品或服务创新其实质是一种信用创造，这一方面可以节省货币，降低机会成本，而另一方面也使商业性结构面临更大的支付风险。金融系统是“多米诺”骨牌效应最为典型的经济系统之一。任何对金融机构无力兑现的怀疑都会引起连锁反应，骤然出现的挤兑狂潮会在很短时间内使金融机构陷入支付危机，这又会导致公众金融信心的丧失，最终导致整个金融体系的崩溃。金融的全球化发展将使一国国内金融危机对整个世界金融市场的作用表现的更为直接迅速。

　　青岛国货作为一家有60多年历史的老字号百货，自1984年以来经济效益曾连续7年居山东省同行业第一。然而，1996月7月在深交所上市后，公司曾有的辉煌反而变得暗淡无光。公司自1998年开始面临经营困难，1999年出现巨额亏损，每股亏损高达0.0362元；2000年中期继续亏损，每股亏损0.0298元。目前临近年底，公司戴上ST帽子的日子似乎指日可待。

　　青岛国货衰败的主要原因之一是：盲目担保。1998年3月13日，青岛国货、山东省即墨市五文化总公司与中行山东省分行即墨支行签订了担保合同和借款合同。借款金额为删万元，青岛国货在本次担保合同中就保证金额、保证期限及在保证期限内保证人承担连带责任作了约定。1999年2月1日，青岛国货收到催收贷款通知，被告知五文化公司删万元借款已逾期，并被推上了被告席。青岛国货将对担保借款承担连带责任，公司的担保借款风险开始显现。而且，青岛国货担保借款金额远不止删万元，如为参股公司三百惠商厦股份有限公司提供1800万元贷款担保，为控股子公司青岛第四百货商店提供30万元贷款担保，为集团成员企业青岛中华商场提供60万元贷款担保等。这些担保风险的出现，对处于经营困境的青岛国货无异于是雪上加霜。