巴塞尔银行监管委员会

巴塞尔银行监管委员会 (Basel Committee on Banking Supervision)

巴塞尔银行监管委员会在国际清算银行的网站网址：http://www.bis.org/bcbs

　　巴塞尔银行监管委员会(Basel Committee on Banking Supervision)简称巴塞尔委员会，巴塞尔银行监管委员会原称银行法规与监管事务委员会，是由美国、英国、法国、德国、意大利、日本、荷兰、加拿大、比利时、瑞典10大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，作为国际清算银行的一个正式机构，以各国中央银行官员和银行监管当局为代表，总部在瑞士的巴塞尔。每年定期集会4次，并拥有近30个技术机构，执行每年集会所订目标或计划。巴塞尔委员会本身不具有法定跨国监管的权力，所作结论或监管标准与指导原则在法律上也没有强制效力，仅供参考。但因该委员会成员来自世界主要发达国家，影响大，一般仍预期各国将会采取立法规定或其它措施，并结合各国实际情况，逐步实施其所订监管标准与指导原则，或实务处理相关建议事项。在“国外银行业务无法避免监管”与“适当监管”原则下，消弭世界各国监管范围差异是巴塞尔委员会运作追求的目标。巴塞尔委员会制订了一些协议、监管标准与指导原则，如《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》、《有效银行监管核心原则》等。这些协议、监管标准与指导原则统称为巴塞尔协议。这些协议的实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际商业银行联合监管的最主要形式。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。

　　除核心原则外，委员会还制定了评估各项原则达标情况的详细指导文件，即核心原则评估方法。该文件1999年第一次发布，也在这本次审议中一并进行了修订。

　　2004年6月，巴塞尔银行监管委员会公布了《新资本协议》框架。据调查，有88个非巴塞尔银行监管委员会的国家（或地区），包括非洲、亚洲、加勒比海地区、拉丁美洲、中东和非巴塞尔监管委员会的欧洲国家（或地区）准备实施新资本协议，而且大部分国家也制定了在2009年前实施新资本协议的规划。加上巴塞尔委员会成员国，计划实施新资本协议的国家已超过100个。

　　从1979年开始，由巴塞尔银行监管委员会牵头举办国际银行监督官大会，它是多边银行监管论坛，每两年举行一次，旨在促进各国（地区）银行监管当局的交流和合作。

　　各国的代表机构为中央银行，如果中央银行不负责银行业的审慎监管，则该国的银行监管当局也可是代表机构。

　　巴塞尔银行监管委员会每年举办三至四次会议，几乎所有的委员会会议均在瑞士巴塞尔举行。设在巴塞尔的国际清算银行为委员会提供秘书处，除承担巴塞尔委员会的秘书工作外，它还可以随时为所有国家的监管当局提供咨询，并受邀为地区性监管组织和其它官方机构自己组织的培训班授课。

　　该委员会的主要宗旨在于交换各国的监管安排方面的信息、改善国际银行业务监管技术的有效性、建立资本充足率的最低标准及研究在其它领域确立标准的有效性。需要强调的是，委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，其文件从不具备亦从未试图具备任何法律效力。不过，它制定了许多监管标准和指导原则，提倡最佳监管做法，期望各国采取措施，根据本国的情况，通过具体的立法或其它安排予以实施。委员会鼓励采用共同的方法和共同的标准，但并不强求成员国在监管技术上的一致。

　　委员会的一项重要任务是堵塞国际监管中的漏洞，它遵循着两项基本原则：没有任何境外银行机构可以逃避监管；监管应当是充分的。另外，近年来，委员会把主要精力投入在资本充足性的研究之上。为了强化国际银行系统的稳定性，消除因各国对资本充足率要求不同而产生的不平等竞争，经十国集团中央银行行长理事会批准，委员会于1988年7月公布了著名的“巴塞尔资本协议”，其中提出了统一的风险加权式资本衡量标准，并规定最迟于1992年年底开始实施。此后，委员会又多次发布资本协议的补充及修正协议，不断对该体系加以完善，逐步将结算风险和市场风险等纳入资本衡量系统。自1998年以来，这一协议不仅为各成员国所采用，而且实际上已为几乎所有拥有国际性银行的其它国家所采用。

　　1974年9月由国际清算银行发起，美国、英国、法国、德国、意大利、日本、荷兰、加拿大、比利时、瑞典十国集团及中央银行监督官员在巴塞尔开会，讨论跨国银行的国际监督与管理问题，自此形成了一系列的文件。

　　——1975年协议（库克协议） 该协议对海外银行监管责任进行了明确的分工、监管的重点是现金流量与偿付能力，这是国际银行业监管机关第一次联合对国际商业银行实施监管。此外，该协议提出两个值得注意的问题：其一是特定的国际银行集团的结构问题对具体监管的影响；其二是强调监管当局之间信息交流的重要性。

　　——1983年协议 由于各国的监管标准存在较大差异，东道国与母国之间监管责任划分的实际适用上也存在不同意见，致使1975年协议的弱点充分暴露。为此，巴塞尔委员会于1983年5月得到修订。该协议的两个基本思想是：

　　其一是任何海外银行都不能逃避监管；

　　其二是任何监管都应恰如其份。该协议对1975年协议的多数原则都进行了更加具体的说明。

　　——1988年协议 该协议全称《巴塞尔委员会关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》。该协议中的衡量标准和资本水平的规定，是为了通过减少各国规定的资本数量差异，以消除银行间不公平竞争；同时，委员会认为资本比率的高低又直接影响各跨国银行的偿债能力。

　　1988年协议比1975年协议和1983年协议中关于东道国和母国联合监管国际银行的协议又前进了一大步。因为，通过对资本充足率的规定，银行业监管机关可以加强对商业银行资本及风险资产的监管，也对衍生工具市场的监管有了量的标准。

　　1988年协议的基本内容有四个方面组成：资本的组成；风险加权制；目标标准比率；过渡期和实施安排。

　　——1992年7月声明 该声明是巴塞尔银行监管委员会针对国际商业信贷银行倒闭给国际银行业监管带来的教训而作的。声明中设立了对国际银行最低监管标准，使得各国银行监管机关可以遵循这些标准来完成市场准入、风险监管、信息取得的要求。具体内容：

　　第一，所有国际银行集团和国际银行应该属于本国有能力行使统一监管的机构所监管。

　　第二，建立境外机构应事先得到东道国监管机构和银行或银行集团母国监管机构的同意。

　　第三，东道国监管当局拥有向银行或银行集团母国监管当局索取有关跨国分支机构信息的权力。

　　第四，如果东道国监管当局认为，要求设立机构的一方在满足以上几个最低标准方面不能使其满意，从达到最低标准的谨慎性需要考虑，该监管当局可以采取必要的限制措施，包括禁止设立该机构。

　　巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则

　　（巴塞尔核心原则）

　　（2006年10月）

　　目　　录

　　修订说明

　　核心原则

　　有效银行监管的先决条件

　　1.本文件是1997年9月巴塞尔银行监管委员会（以下简称委员会）1颁布的有效银行监管核心原则的修订本。此后，核心原则评估方法2相继出台。为了达到良好监管实践的基本要求，许多国家都将核心原则作为评估本国监管体系的质量和明确未来工作要求的标杆。实践证明，各国核心原则达标情况的自我评估效果良好，有助于各国发现监管制度和实施方面存在的问题并为解决这些问题确定工作的重点。巴塞尔核心原则的修订本再次突出了开展自我评估的重要性。近年来，国际货币基金组织和世界银行一直在金融部门评估计划中利用核心原则评估各国银行监管体系和实践。然而，1997年以来，银行监管制度发生了重大变化，各国通过实施核心原则积累了丰富的经验。由于监管制度和实施方面出现了不少新问题、人们的认识也不断加深，委员会相应颁布许多文件。基于上述情况，有必要对核心原则及评估方法进行修订。

　　2.在修订核心原则和评估方法的工作中，委员会力求确保1997年核心原则总体架构的连续性及可比性。实践证明，1997年的架构运转良好。因此，委员会不考虑对核心原则进行大范围的修改，而是将工作的重点放在对现行架构需要修订的一些方面，以便做到与时俱进。修订工作不会在任何方面对以往工作的有效性提出质疑，更不会对依据1997年的框架对有关国家的评估及改革方案提出质疑。

　　3.修订工作的另一目的是，在可能的情况下，提高核心原则与证券、保险相关标准及反洗钱和透明度标准之间的一致性。但是，上述部门出台的核心原则旨在针对各个部门不同的主要风险点和监管任务。因此，原则之间合理的差异将继续存在。

　　4.在修改工作中，委员会与核心原则联络小组（该工作小组由委员会部分成员国、非十国集团国家监管当局、国际货币基金组织和世界银行的高级官员组成，定期举行会议）密切配合，充分吸收了联络小组所做的工作。委员会还就修订稿的内容征求了其它国际标准制定机构，包括国际保险监管官协会（IAIS）、国际证监会组织（IOSCO）、金融行动工作组（FATF）和支付和清算体系委员会（CPSS）的意见。应委员会的邀请，各地区监管组织也对修订工作提出了意见。3在定稿之前，委员会还在各国监管当局、中央银行、国际行业协会、学术界和其它有关方面广泛征求了意见。

　　5.核心原则是良好监管实践的最低标准，适用于世界各国。4核心原则和评估方法制定为强化国际金融体系做出了贡献。不论是发展中国家还是发达国家，银行体系存在的问题会给一国和全球的金融稳定造成威胁。委员会认为，在世界各国实施核心原则将有助于大大提高国内外金融稳定，并为强化有效的监管体系奠定很好的基础。

　　6.巴塞尔核心原则规定了有效监管体系应遵循的25条原则。这些原则总体上可划分为七个方面的内容：目标、独立性、权力、透明度和合作（原则 1），许可的业务范围（原则2至5），审慎监管规章制度（原则6至18），持续监管的各种方法（原则19至21），会计处理与信息披露（原则22），监管当局的纠正及整改权力（原则23）和并表及跨境监管（原则24至25）。各类原则的具体内容如下：

　　•原则1-目标、独立性、权力、透明度和合作：有效的银行监管体系要求每个银行监管机构都有明确的责任和目标。每个监管机构都应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责情况接受问责。适当的银行监管法律框架也十分必要，其内容包括对设立银行的审批、要求银行遵守法律、安全和稳健合规经营的权力和监管人员的法律保护。另外，还要建立监管当局之间信息交换和保密的安排。

　　•原则2-许可的业务范围：必须明确界定已获得执照并等同银行接受监管的各类机构允许从事的业务范围，并在名称上严格控制“银行”一词的使用。

　　•原则3-发照标准：发照机关必须有权制定发照标准，有权拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包括审查银行及其所在集团的所有权结构和治理情况、董事会成员和高级管理层的资格、银行的战略和经营计划、内部控制和风险管理，以及包括资本金规模在内的预计财务状况；当报批银行的所有者或母公司为外国银行时，应事先获得其母国监管当局的同意。

　　•原则4-大笔所有权转让：银行监管当局要有权审查和拒绝银行向其他方面直接或间接转让大笔所有权或控制权的申请。

　　•原则5-重大收购：银行监管当局有权根据制定的标准审查银行大笔的收购或投资，其中包括跨境设立机构，确保其附属机构或组织结构不会带来过高的风险或阻碍有效监管。

　　•原则6-资本充足率：银行监管当局必须制定反映银行多种风险的审慎且合适的最低资本充足率规定，并根据吸收损失的能力界定资本的构成。至少对于国际活跃银行而言，资本充足率的规定不应低于巴塞尔的相关要求。

　　•原则7-风险管理程序：银行监管当局必须满意地看到，银行和银行集团建立了与其规模及复杂程度相匹配的综合的风险管理程序（包括董事和高级管理层的监督），以识别、评价、监测、控制或缓解各项重大的风险，并根据自身风险的大小评估总体的资本充足率。

　　•原则8-信用风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备一整套管理信用风险的程序；该程序要考虑到银行的风险状况，涵盖识别、计量、监测和控制信用风险（包括交易对手风险）的审慎政策与程序。这应包括发放贷款、开展投资、贷款和投资质量的评估、以及对贷款和投资的持续管理。

　　•原则9-有问题资产、准备和储备：银行监管当局必须满意地看到，银行建立了管理有问题资产、评价准备和储备充足性的有效政策及程序，并认真遵守。

　　•原则10-大额风险暴露限额：银行监管当局必须满意地看到，银行的各项政策和程序要能协助管理层识别和管理风险集中；银行监管当局必须制定审慎限额，限制银行对单一交易对手或关联交易对手集团的风险暴露。

　　•原则11-对关联方的风险暴露：为防止对关联方的风险暴露（表内外）所带来的问题并解决利益冲突问题，银行监管当局必须规定，银行应按商业原则向关联企业和个人发放贷款；对这部分贷款要进行有效的监测；要采取适当的措施控制或缓解各项风险。冲销关联贷款要按标准的政策和程序进行。

　　•原则12-国家风险和转移风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备在国际信贷和投资中识别、计量、监测和控制国家风险和转移风险的有效政策和程序，并针对这两类风险建立充足的准备和储备。

　　•原则13-市场风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备准确识别、计量、监测和控制市场风险的各项政策和程序；银行监管当局应有权在必要时针对市场风险暴露规定具体的限额和/或具体的资本要求。

　　•原则14-流动性风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备反映银行自身的风险状况的管理流动性战略，并且建立了识别、计量、监测和控制流动性风险及日常管理流动性的审慎政策和程序。银行监管当局应要求银行建立处理流动性问题的应急预案。

　　•原则15-操作风险：银行监管当局必须满意地看到，银行应具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、评价、监测和控制/缓解操作风险的风险管理政策和程序。

　　•原则16-银行帐户利率风险：银行监管当局必须满意地看到，银行具备与该项风险的规模及复杂程度相匹配的识别、计量、监测和控制银行帐户利率风险的有效系统，其中包括经董事会批准由高级管理层予以实施的明确战略。

　　•原则17-内部控制和审计：银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其业务规模和复杂程度相匹配的内部控制。各项内部控制应包括对授权和职责的明确规定、银行做出承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离、上述程序的交叉核对、资产保护、完善独立的内部审计、检查上述控制职能和相关法律、法规合规情况的职能。

　　•原则18-防止利用金融服务从事犯罪活动：银行监管当局必须满意地看到，银行具备完善的政策和程序，其中包括严格的“了解你的客户”的规定，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业水准，防止有意、无意地利用银行从事犯罪活动。

　　•原则19-监管方式：有效的银行监管体系要求监管当局对单个银行、银行集团、银行体系的总体情况以及银行体系的稳定性有深入的了解，工作重点放在安全性和稳健性方面。

　　•原则20-监管技术：有效的银行监管体系应包括现场检查和非现场检查。银行监管当局必须与银行管理层经常接触。

　　•原则21-监管报告：银行监管当局必须具备在单个和并表基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的方法。监管当局必须有手段通过现场检查或利用外部专家对上述报表独立核对。

　　•原则22-会计处理和披露：银行监管当局必须满意地看到，银行要根据国际通用的会计政策和实践保持完备的记录，并定期公布公允反映银行财务状况和盈利水平的信息。

　　•原则23-监管当局的纠正和整改权力：银行监管当局必须具备一整套及时采取纠改措施的工具。这些工具包括在适当的情况下吊销银行执照或建议吊销银行执照。

　　•原则24-并表监管：银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求。

　　•原则25-母国和东道国的关系：跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其它有关监管当局、特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。银行监管当局必须要求外国银行按照国内银行的同等标准从事本地业务。

　　7.只要各项主要目标能得以实现，核心原则对不同的监管方式持中性的态度。核心原则无意覆盖各类体系的不同需求和不同情况。相反，各国的特殊情况应在评估时通过评估人员与本国监管当局之间的对话适当考虑。

　　8.各国应对辖区内所有银行实施核心原则。6各国可超越核心原则以求达到最佳监管实践的要求，特别是市场和银行发达的国家更加如此。

　　9.提高核心原则的达标程度，有助于提高整个金融体系的稳定性。然而，这并不一定能够确保金融体系的稳定，也不会因此就避免单个银行的倒闭。银行监管不能也不应该确保所有的银行都不倒闭。在市场经济中，倒闭是承担风险的内容之一。

　　10.委员会鼓励各国在会同其它监管部门及有关各方的配合下落实核心原则。委员会希望国际金融组织和捐助机构利用核心原则帮助各国强化监管工作。在监测各项银行审慎标准的实施方面，委员会将继续加强与国际货币基金组织和世界银行的合作。委员会还将继续加强与非十国集团国家监管当局的合作。

有效银行监管的先决条件

　　11.有效的银行监管体系取决于一些外部因素或前提条件。虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，银行监管当局应提请政府注意这些问题，以及这些问题对实现监管目标的现实或潜在的负面影响。作为工作的一项内容，银行监管当局应对此有所反应，力争降低上述问题对监管效果的不良影响。这些外部因素包括：

　　•稳健且可持续的宏观经济政策；

　　•完善的公共基础设施；

　　•有效的市场约束；和

　　•适度的系统性保护机制（或公共安全网）。

　　12.稳健的宏观经济政策是实现金融体系稳定的基础。这方面工作不是由银行监管当局负责。然而，如果注意到现行政策有损于银行体系的安全与稳健性，监管当局要做出反应。

　　13.如果公共基础设施不完善，金融体系及市场的稳健性和发展将会受到影响。完善的公共基础设施包括以下内容：

　　•有助于公平解决争议的长期实施的商业法律体系，其中包括公司法、破产法、合同法、消费者保护法和私有财产法；

　　•国际普遍接受的综合、明确的会计准则和规定；

　　•对规模较大的公司进行独立审计的体系，以确保财务报表的使用者（包括银行）相信各类帐目能真实公允地反映公司的财务状况，各类帐户应是按照既定的准则制定的，并且审计师对其工作负责；

　　•有效独立的司法部门和接受监管的会计、审计和律师行业；

　　•具备针对其它金融市场以及在适当情况下这些市场的参与者的明确规章制度和充分的监督。

　　•安全、有效的支付和清算系统，确保金融交易的清算，并且控制交易对手风险。

　　14.有效的市场约束取决于市场参与者能否得到充分的信息、管理良好的银行能否得到适度的财务奖励，是否存在使投资者对其决策结果负责的各项安排。这里涉及的许多问题包括，公司治理结构、以及借款人向投资者及债权人提供准确、有意义、及时、透明的信息。如果政府试图影响或改变商业决定（特别是贷款决定）以实现公共政策目标，市场信号将受到扭曲，市场纪律将受到削弱。在这些情况下，如果政府提供贷款担保，则应披露担保内容，并采取措施，当政策贷款违约时，对金融机构予以补偿。

　　15.总体来说，确定适度的系统性保护是涉及其它部门（包括中央银行）的政策问题，特别是在需要动用公共资金时。由于对相关部门的情况十分了解，银行监管当局一般也能发挥一定作用。重要的是要明确系统性保护（或安全网）与正常机构日常监管两者之间的区别。在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的银行，另一方面要注意将对市场信号和市场约束的扭曲降到最低点。7在许多国家，存款保险体系就是系统性保护的一种形式。如果存款保险制度设计合理，有助于降低道德风险，它可提高公众对银行体系的信心，防范有问题银行的风险扩散。