社会保障基金管理
目录
|
什么是社会保障基金管理
社会保障基金管理，是指社会保障管理机构在其职责权限范围内，依法管理社会保障基金的各种行为和措施。主要包括：办理社会保障基金数额的登汜、保管和支付事务；办理政府财政拨款的登汜，保管和支付事务；办理捐赠款物的登记、保管和支付事务；办理社会保险费的登记、保管和支付事务；保管社会保险缴费记录档案；负责将社会保险费征收情况定期向社会进行公告；等等。
社会保障基金管理的意义
市场经济条件下，加强社会保障基金管理的意义在于：
(一)有利于社会稳定与发展，确保社会保障制度的实施
社会保障作为一种社会安全体系，具有安定社会生活的功能。当社会成员生存失去保障时，就会产生社会的动荡，我国自古就有“民以食为天”、“民贫则奸邪生”的观点。国家通过社会保障基金的分配和使用，可以保证劳动者乃至国民在特殊情况下的生活问题，从而实现整个社会乃至统治秩序的稳定。西方国家把社会保障称为“社会安全网”和“社会减震器”。若没有基金作保证，任何国家的社会保障制度都难以落实，社会安定也就失去了保证。因此，必须强化居民最低生活保障制度建设，筹集更多的社会保障基金，并管好用好这些基金，使所有符合条件的贫困居民都能得到最低生活保障。当前在我国，低收入弱势群体已经成为无法回避的现实社会问题，建立健全社会保障体系，多方筹集资金，扩大社会保障覆盖面，关系改革、发展，稳定的全局，意义重大，刻不容缓。
(二)有利于提高社会劳动生产率，促进生产和经济的发展
社会保障基金与工资一样，能够为劳动力再生产提供必要条件。劳动力再生产是社会再生产的基础，劳动生产率的提高和生产的发展，取决于劳动力的维持和再生产。通过社会保障基金的分配和使用，一方面可以使劳动者患病时得到及时治疗，恢复劳动能力；另一方面可以通过对教育和在职培训的投入提高社会新增劳动者和原有劳动者的素质和技能。劳动者具有健康的体魄、旺盛的精力和较高的技术能力，就可以大大提高劳动生产率，从而促进社会生产和经济的发展。
(三)有利于应对人口老龄化的到来
据统计，2000年底，我国老龄人口占全国人口总数为10.7％，预测到2050年达到26％，我国成为老龄化国家。与此相对应，我国离退休职工2000年将达到4000万人，离退休费用超过1500亿元，而到2050年，约有1.2亿退休职工退休费用超过4000亿元，如此沉重的负担是国家财政和企业难以承担的。同时，失业、下岗和企业富余人员的大量存在同样使社会保障基金不堪重负。因此，必须管好用好社会保障基金，使离退休人员老有所养。
(四)有利于防范社会保障基金面临的贬值
风险社会保障基金能否保佰增值，不能简单地用不同时期基金账面数量增减来衡量，而必须看基金实际价值量的变化，即剔除物价因素后的价值。如果基金增值水平小于物价上涨指数，便意味着基金贬值。如“八五”时期尤其是1994年，1995年物价上涨率大大高于银行利率和国债利率，使得社会保障基金非但没能保值增值，事实上在贬值，影响了基金的支付能力。部分积累筹资模式下，基金的收与支之间的时间跨度将会被拉得更大，基金保值增值将会更重要。
(五)有利于防止社会保障基金流失
多年来，我国的社会保障处于多头管理、条块分割状况之中，各项保障基金由各部门分别白行征收、分散管理，既没有纳入财政预算管理，也没有纳入财政专户管理，完全处于社会监控之外。由于缺乏统一的行政监督和社会监督机构，加上社会保障基金财务管理制度、会计核算制度和基金保值增值制度的不健全，使得随意滥用、挪用社会保障基金的现象时有发生，造成社会保障基金的大量流失，影响社会保障事业的发展。加强社会保障基金的管理，有利于这种状况的改善。
社会保障基金管理的目标
基金是社会保障之本，基金的管理构成社会保障制度运行的核心环节。从基金筹集到基金储存，再到待遇给付，都需要严格、规范的管理。基金管理的目标在于：
(1)确保基金的完整与安全；
(2)防止基金贬值，实现基金保值，争取基金增值；
(3)满足给付的需要，避免支付危机发生；
(4)保持高效率。毫无疑问，维护基金安全是基金管理中最重要的目标，也是最基本的目标。
社会保障基金管理的原则
根据上述目标，社会保障基金管理需要遵循如下几个原则：
(1)依法管理，一切以法律、法规、政策为依据
(2)规范运行，必须按照规范的程序与方式来管理基金，管理者不能擅自主张；
(3)坚持收支两条线，征收系统与支出系统应当保持分离，以便各司其职，实践中既可以是两个部门(如财政系统与社会保障系统)分别承担征收与支出的职能，也可以是一个部门中的两个独立系统(如英国社会保障系统就分别设有征收机构与待遇支出机构，等等)分别承担征收与支出的职能；
(4)实行预算管理，即无论是财政性社会保障基金，还是社会保险基金或其他保障基金，均需要根据既定的社会保障政策与目标来组织筹集资金，同时按照既定的社会保障政策与目标来提供相应的社会保障待遇，从而需要编制年度与中、长期收支预算；
(5)杜绝漏洞，严格社会保障基金的收支手续和责任制度，这不仅是维护基金安全的基本要求，也是追求效率的具体体现。
社会保障基金管理的方法
(一)统一决策管理与分工实施管理相结合
由于社会保障涉及面广，政策性强，关系到亿万群众的切身利益，需要统一决策。统一决策管理，又要与有关部门、有关机构的分工实施管理结合起来，以建立一个统一决策协调，有关部门负责权限合理分工的社会保障墓金管理机制。
(二)中央集中管理与地方分级管理相结合
社会保障的基本法律和条例，要由中央立法和制定，只有这样，才能做到全国统一决策。但是，又允许地方有一定的自主权和灵活性，以便因地制宜地根据本地的经济发展水平及保障需要和特点，制定地方的法规和具体的实施条例和办法。
(三)社会管理与单位管理相结合
社会保障基金需要进行社会化管理，这是社会保障的墓本特性所决定的。但并不是所有的社会保障项目均实行社会化管理，如基本的社会保险(基本养老保险、基本医疗保险)要进行社会化管理。而非基本的补充养老保险和医疗保险则应由单位管理，在职职工的某些保障项目，如疾病生活保障，亦应由单位管理。
(四)专业化管理与群众管理相结合
社会保障基金管理涉及到有关的法律、政策、待遇标准、资金筹集等问题，这些问题都需要由掌握政策、懂得专业知识和技术的专门人士和机构来研究和解决，进行专业化管理。但是，实行专业化管理，还必须充分依靠群众，充分发挥各个群众组织、社会团体，以及基层社区组织，在社会保障基金管理中的作用。
以上几方面关系的正确处理和有机结合，构成了统一协调的社会保障基金管理机制。依托这样一个在合理划分职责权限基础上高效率运行的社会保障基金管理机制，可以保证国家的各项社会保障政策的顺利实施，并充分发挥其稳定社会生活的作用。
社会保障基金管理的内容
社会保障基金管理内容与基金活动过程相联系，包括筹集管理、分配使用管理、保值增值管理、预(决)算管理、财政专户管理、会计管理、审计管理等。
(一)基金筹集管理
社会保障项目不同，基金来源也不相同。不同来源的社会保障基金筹措方法和手段也不相同。社会保障基金要按国家规定，按时、足额筹集，任何地区、部门、单位和个人不得截留和减免。社会保障基金筹集管理就是指专职的社会保障基金管理机构按照国家法律规定对各种基金的筹措环节进行的监督和管理。目前我国社会救济基金、社会福利基金和社会优抚基金的主要来源是财政拨款，而社会保险基金的来源则是多渠道的，即城镇企业职工基本养老、医疗和失业保险基金主要依靠参保企业和职工缴费；各级政府机关职工的基本养老保险依靠政府财政，医疗保险依靠政府财政和个人缴费；全额拨款的事业单位职工基本养老保险依靠政府财政，企业化管理的事业单位基本养老保险依靠单位和职工缴费，全部事业单位职工的医疗保险和失业保险基金依靠单位和职工缴费；城镇最低生活保障的资金主要来源于各级地方财政。
(二)基金分配与使用的管理
各种基金的给付对象、给付标准有着很大差异，必须按项目分别进行管理。社会保障基金要根据社会保险的统筹范围，按照国家规定的项目和标准支出，任何地区、部门、单位和个人不得以任何借口增加支出项目和提高开支标准。社会保障基金使用与分配管理就是指社会保障基金管理机构依法对各种基金的分配和使用进行的监督和管理活动，它是社会保障的目的和功能得以真正实现和发挥的关键环节。
(三)基金保值增值管理
社会保障基金的积累性和支出的刚性增长，要求管理上通过投资运营，实现保值增值。社会保障基金保值增值管理就是指社会保障基金管理部门按安全性、效益性原则对积累基金投资运营环节进行的监督管理。任何单位和个人不得违规运作。在我国，目前主要有三笔社会保障基金存在投资运营需要：一是全国社会保障基金，二是养老基金个人账户资金，三是可以投资运营的企业年金。根据有关规定，社会保障基金投资的范围，限于银行存款、购买国债和其他具有良好流动性的金融工具。
(四)基金预决算管理
社会保障基金预决算是有汁划、有步骤实施社会保障基金管理活动的基础，也是社会保障事业顺利开展的前提保证。对社会保障基金实行预决算管理，就是依据保障基金预决算，对社会保障基金的收支活动进行管理、监督、汇总、决策，它贯穿于基金管理的全过程。
(五)财政专户管理
财政专户管理是国家对预算外资金的一种管理办法。财政部门在银行开设统一的专户，预算外收入上缴同级财政专户，支出由同级财政按收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。目前，我国的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险基金实行财政专户管理。社会保险基金纳入财政专户管理，有利于保证基金的专款专用。
(六)会计管理
社会保障基金会计管理是指以货币为计量单位．运用专门的方法对社会保障基金收入、支出、结存及资金运营等进行全面、完整、连续地核算和监督的方法，基金会计管理对确保社会保障基金安全具有不可替代的作用。
(七)审计管理
社会保障基金审计管理是指由政府审计机关依照法律、法规和《社会保障基金审汁办法》规定，对辖内社会保险、社会救助、社会福利等社会保障基金的征集、支付、增值运营以及其他有关事项的真实、合法和效益，进行审计监督。审计部门有权对违法违规的现象采取必要措施，以确保社会保障基金的正常运转。比如，对不按期如数缴纳社会保险费的单位，可实行强制划缴并处以罚款。又如，对社会救济的违规发放，审计部门有必要向社会保障部门和财政部门提出建议，制止违规现象的蔓延。
社会保障基金管理的模式
社会保障基金管理模式是社会保障基金管理主体对社会保障基金筹集、支付、管理和运营等一系列活动的集合。从世界各国社会保障制度的运行状况来看，社会保障基金管理主要有以下几种模式：
(1)政府直接管理。政府管理的内容不仅包括制定有关社会保障的政策法规，还包括负责社会保障的业务管理，如社会保障基金的征集、支付和营运。这种模式通常由中央政府的一个部门或专门委员会(下设各分支机构)对社会保障基金实行自上而下的统一管理。在这种模式下，社会保障基金机构既是一个公职部门，又是一个金融单位，立法会给予监管。
(2)政府间接管理。政府负责社会保障的立法和监督，公法机构负责社会保障基金的收支和营运，即监督和具体的业务管理分开。公法机构是区别于政府机构和私人企业的、具有自治性的公共团体，一般由政府、雇主、雇员三方组成各种社会保障委员会或基金会，下设办事机构。委员会一般拥有较大的自主权，政府主管部门无权干涉其正常业务，但有权对它进行检查和监督。
(3)民营化管理。采取这种模式的国家通常由高度专业化的私营公司管理社会保障基金，这些公司称为基金管理公司。在这种模式下，各国对私人基金管理公司都有严格的监督，大体包括两方面：一方面是对私人基金管理公司的规定；另一方面是关于监管机构与基金管理公司关系的规定。
(4)混合管理。采取这种模式的国家通常由政府或准政府机构制定有关社会保障的规则，如供款率的高低、发放养老金的条件等，向社会成员提供有限选择性的服务产品，即服务产品相对比较简单，但人们又可以有一定范围的选择；资金统一征集完成后，根据一定投资组合的要求，委托给相互之间存在竞争关系的多个经营投资机构(包括国有的或民营的)，由其负责投资和提供回报；投资回报及其支出安排仍由上述政府机构(或者准政府机构)来掌握，并负责保障基金的发放。尽管各国对社会保障基金的管理，尤其是对社会保险基金的管理模式，并不一致，但概括起来，社会保障基金管理的总体模式仍然不外乎是官民结合、分类管理。
中国的社会保障基金管理
中国2000年成立了全国社会保障基金理事会，负责管理中央集中的社会保障基金。中国社会保障基金主要由财政部、民政部、劳动和社会保障部分工负责管理。财政部(包括地方各级财政部门)主要负责国家承担的社会保障基金的预算、各种社会保障基金的监督审核等。民政部(包括地方各级民政部门)主要负责国家财政性社会保障基金的管理，包括社会救济基金、国家福利基金、社会优抚和社会安置基金等。劳动和社会保障部主要负责各种社会保障基金管理，包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等。建设部(中央到地方设立公积金管理中心)主要负责住房公积金管理。教育部主要负责教育福利基金的管理。此外，还有一些社会团体等负责管理各种福利、慈善、救济基金等，如残疾人福利基金、希望工程基金、慈善救济基金等。
社会保障基金管理涉及的环节
社会保障基金管理是为实现社会保障的基本目标和制度的稳定运行，对各项社会保障基金的收入、支出、发放、运营、管理环节进行全面规划和系统管理的总称。从管理环节来看，社会保障基金管理主要涉及以下几个环节：
(1)社会保障基金的收入筹集环节。社会保障基金筹集是指由专职的社会保障管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保障税(费)的一种行为。社会保障基金的筹集主要包括基金来源渠道的确定，筹资模式的选择，筹资方式的规范等方面。如何在市场经济条件下选择合理的基金筹资模式，筹资手段，及时足额地取得社会保障资金是关系到能否建立充足和稳定的社会保障基金的重大问题，因而它是社会保障制度的重要内容和社会保障基金管理的首要环节。
(2)社会保障基金的支付环节。社会保障基金支付是指社会保障基金管理机构按法律规定的条件、标准和方式支付各类社会保障金，以实现受益人的基本生活目标。社会保障基金的支付方式，主要是以货币支付，如养老保险金、失业保险金和部分医疗保险津贴等，部分是以实物形式和服务形式支付。除支付的方式外，支付过程中还涉及支付条件、支付标准等问题。社会保障基金支付是社会保障目的和功能得以真正实现和发挥的关键环节，因此，为了尽可能地提高社会保障基金支付的效益，必须对支付方式、支付标准、支付条件等进行法制化管理，使其规范化运作。此外，如何确定发放机构来提高基金发放效率也是社会保障管理必须考虑的内容。因此，此环节实际上又具体包括社会保障基金的支出认定环节和发放环节两个方面。
(3)社会保障基金的管理环节。社会保障基金的管理主要包括对社会保障基金的业务管理、财务管理以及监督方面。从管理内容具体来看：第一，业务管理。主要指从事审查和登记有关企业和个人申报项目是否真实、合乎规定，以及被保险人申报申请的理由书，通过审查登记和查阅有关历史资料，保证基金的及时征集和拨付。业务管理是实现基金正常运转的基础。第二，财务管理。社会保障基金的财务管理要实现两个方面的功能：一是实现传统的财务管理活动，对基金收支活动实施全面的监督和检查，通过计划、预测、分析保证社会保障基金能够安全地运转。二是运用现代管理会计方法，管好用好资金，保证基金尽可能最大限度增值，从而做到收支的平衡。第三，监督管理。主要是应用相关法律法规和政策，监督社会保障基金是否在管理上做到了专款专用、专户储蓄并审查基金收支能否实现平衡。由于社会保障基金在筹集、发放到投资的每个环节及每个层次都存在着所谓的“委托——代理”问题，因而通过建立一个内外监督相结合的相互制约监督模式是非常必要的，这也是进行社会保障基金管理的一个必不可少的环节，它对于保证社会保障基金安全、降低社会保障基金运营风险有着重大的意义。
(4)社会保障基金的投资运营环节。社会保障基金投资营运主要涉及社会保障基金投资主体的确定以及投资工具和对象的选择问题。随着社会经济的发展和社会保障制度的完善和发展，社会保障基金结余规模会不断扩大，为了保证基金结余的安全和保值增值，保证各项社会保障费用的均衡和及时支付，就必须将结余用于安全有效投资。因此，如何在动态经济条件下实现社会保障基金的有效投资，使其保持较好投资收益是实现社会保障制度正常稳定运行的重要条件和关键因素之一，它构成了社会保障基金管理环节的一个重要方面。