公共管理学

公共管理学（Public Administration or Public Management）

　　公共管理学，是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。如今它已经成为融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。目前，

这方面的代表性教材如下： 李国正主编《公共管理学》，广西师范大学出版社，2016年版 张成福主编《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版 竺乾威主编《公共管理学》，复旦大学出版社，2007年版 夏书章主编《行政管理学》，中山大学出版社，2010年版

　　在我国，它最早被称为行政学或行政管理学，隶属于法学类一级学科政治学门下，1997年研究生培养学科调整后才正式成为管理学大门类下的一级学科。目前它包含原行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。该学科群体系还有待进一步完善。

　　从1924年美国希拉丘斯大学麦克斯韦尔公民与公共事务学院首开先河之后，公共管理研究生教育在欧洲、北美的一些发达国家中，已有超过半个世纪的办学历史。尤其是从第二次世界大战以来，各种社会问题日益增多，且愈加复杂，从而对政府官员及公共机构的管理人员的专业素质提出了挑战，促进了公共管理人才教育培养工作的蓬勃兴起。目前，该学科已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才（公共管理硕士）的主要途径之一。

　　公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。其主要特点：

　　①在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用；

　　②以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各类企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府失败、公共政治管理、公共（人力、财力、信息）资源管理等等。

　　公共管理学作为一门新兴的应用学科，在公共管理活动中，特别是在我国当前进一步深化改革的形势下，学习和研究它具有十分重要的意义。

　　（1）学习和研究公共管理学有助于推动公共管理的科学化、民主化和法制化的进程。

　　实现公共管理的科学化、民主化、法制化，这是公共管理发展的基本趋势和社会发展的必然要求，也是我国政治体制改革的一个基本目标。

　　（2）学习和研究公共管理学有助于促进社会的整体协调与发展。

　　和平与发展，是当今世界的两大主题。一个国家的发展不是某一方面的发展，必须是社会的整体进步，其中包括经济的发展，人的生活质量的提高，社会资源的优化配置等；这些都离不开科学的公共管理。另一方面，公共管理的科学化程度本身，也是衡量社会发展程度的重要标志之一。

　　（3）学习和研究公共管理学有利于建设有中国特色的社会主义。

　　我国现处于社会主义初级阶段，在这样的现实状况下，如何进行公共管理，没有现成的模式可供我们照抄照搬，必须根据我国的国情，从实际出发，借鉴别人的经验，探索有中国特色的公共管理规律，建立起适应我国生产力发展水平和社会主义制度的公共管理体制，从而使有中国特色的社会主义制度的优越性得到充分发挥。这就需要学习和研究公共管理学。

　　（4）学习和研究公共管理学有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。

　　我国要实现现代化，必须造就一支高素质的公共管理人员队伍。这是因为：首先，公共管理的对象——社会公共事务的范围十分广泛，复杂程度极高；其次，公共管理实施的结果必然会对社会成员产生利益上的不同影响，形成一些社会矛盾，从而加大了公共管理的难度；第三，公共管理手段的创新需要依赖多学科知识，较单一的知识结构难以胜任公共管理发展的要求。这些都对公共管理人员提出了新的挑战，迫使我们必须通过学习和研究公共管理学，改善公共管理人员的知识结构，提高他们的管理能力，从而提高整个社会的公共管理水平。

　　(一)理论分析方法

　　理论分析方法又称为规范分析方法，它是一种通过价值判断做出结论的分析方法。该方法重视价值赋予，认为寻求公正、合理的价值应是人类行为的基本准则；它的方法论特征是“应然性”。公共管理使用该方法的操作规程是：先确立一定的理念、价值标准或行为规范，然后据此对公共管理（内容和过程）的“是”、“非”作出一定的评价，从而回答“应该怎么样”的问题。

　　(二)系统分析方法

　　系统分析方法是社会科学研究经常采用的方法。在公共管理学中，系统分析方法是一种运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各种环节、各个层次都当作一个相互关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案的研究方法。系统分析方法注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统的整体功能的最优化。在公共管理学中，系统分析方法的内容主要包括围绕着公共管理现象和过程所进行的整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。

　　(三)数量分析方法

　　公共管理学中的数量分析方法是指在广泛收集有关公共管理现象的大量数据的基础上，运用现代数学方法和定量分析技术，通过采用电子计算机等高科技手段，对这些数据及它们之间的关系进行分析，从而认识和掌握公共管理活动的规律的一种研究方法。采用此方法的基本要求是：必须以准确的数据资料为基础。难点是：由于人类感情的复杂性，人类行为的不确定性，人类心理活动的难以预知性，对于公共管理现象不是简单的数字就能完全说明的，这就给研究带来了一定的困难。因此，一般要求将定性研究方法与该方法配合使用。

　　(四)比较分析方法

　　比较分析方法是指把事物不同的或相似的特征放在一起进行对比，从中找出共同点、本质性或规律性的东西，以指导公共管理实践的研究方法。它是一种既适用于空间序列，又适用于时间系列的分析方法。比较分析法可分为横向比较与纵向比较两种具体方式。公共管理学中的横向比较是指对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，以发现彼此之间的差异或优劣，取长补短；纵向比较是指对同一个国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中找出某些变化的原因和实质，作为公共管理的借鉴。常用作比较的公共管理范畴主要有：公共管理思想、公共管理原则、公共管理职能、公共管理体制、公共管理方式、公共管理手段等。

　　(五)实验分析方法

　　实验分析方法来源于自然科学。在公共管理学中，这种方法是通过设计模拟实验，将公共管理的某些现象和发展过程再现出来，以发现它们在现实社会中的真实面貌，为科学地从事公共管理提供可靠依据。比如，将公共管理的某一项制度、某一项政策、某一种新的管理方法进行实验，在局部取得经验后，再将其全面推广。

　　(六)资料分析方法

　　资料分析方法又称文献法或间接研究方法。公共管理学中的资料分析方法主要是通过查阅现有文献资料中与公共管理相关的内容，从中寻求对一定公共管理现象或公共管理问题的了解、理解。文献资料的表现形式主要有法律法规条文、政策文件、文书档案、报刊、论文、研究报告等。由于公共管理行为具有较强的规范性，因此，通过运用资料分析方法，能够经常性地、较为清楚地了解公共管理问题的起因、解决问题的过程等；通过研究比较，有利于保持政策的连续性和稳定性。

　　公共管理学兴起于20世纪70—80年代，在其发展过程中，因学者们研究取向上的差异而显现出不同的风貌与内涵。公共管理学者波兹曼(Bany Bozeman)认为，尽管研究途径及理念互有差异，但就概念的演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径。其一是公共政策途径(Public Policy Approach，简称P途径)。P途径下的基本观点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，因而该学派直接将公共管理界定为政策管理。认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。其二是企业管理途径(Business Approach，简称B途径)。20世纪70年代，在管理思潮的影响下，各国的企业行政管理学院不再专注于对内部行政管理过程的研究，转而注重研究工商政策与管理战略。在此背景下，B途径的公共管理研究也逐步发展起来。B途径与P途径有以下不同之处：(1)前者的课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学的传统。(2)前者并不强调公共组织与私人组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性。(3)前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域。(4)前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题。(5)前者主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计)，后者则强调采用个案研究方法。

　　系统、科学的公共管理学只有在整合公共政策与企业管理两种研究途径的基础上才有可能形成。为此，国外研究者进行了长期不懈的探索，波兹曼总结学术界各种观点，提出公共管理具有以下本质特征：公共管理是一个整合性的概念(integrative concept)，是介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路(thirday)。它在“什么”(What)与“为什么”(Why)的层面上沿袭公共行政或公共政策途径，而在如何(How)的层面上沿袭企业管理途径。虽然公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变公共部门的主体性。当代公共管理学非常重视组织运行的内外部环境，尤其是重视外部环境的变化，强调实施战略管理，这是公共管理相对于公共行政的优越之处。公共管理强调价值融合和与责任分担，关注政府改革与政府重塑，是一种全新的治理模式。

　　综上所述，由社会事务复杂性、社会价值观多元性，以及公共关系的错综复杂等因素所决定，公共管理学必然是一个科际整合的研究领域。这意味着公共问题的解决有赖于运用多学科的基础理论与分析工具。公共管理需要借用社会科学其他领域，如政治学、社会学、心理学和管理学的研究成果，尤其需要从公共经济学、福利经济学、公共财政学、经济管理学中获得处置和调节现代社会中各种复杂经济利益关系的有效政策手段。

　　公共管理学的理论基础首先是公共部门经济学，其核心部分是公共财政学。因为任何管理活动都离不开对经济资源的配置与调剂，都离不开物质资金基础，都需要公共财政为之当家理财。公共财政学以政府收支活动为直接研究对象，具体言之，就是如何通过国家预算组织财政收入、安排财政支出、提供公共产品、矫正市场失灵、优化资源配置以及调节收入分析。公共财政学的基础内容是公共产品理论，该理论细致地区分出公共产品与私人产品的各种类型，其意义在于，合理界定政府组织与市场组织及其它社会组织在公共物品提供与生产中的相互依存和伙伴关系，从而有助于清晰地划分各级政府组织的职责范围。对公共产品提供途径的分析，有利于根据公共产品的属性，进行多样化的制度安排，实现公共产品与劳务的有效供给。

　　公共选择理论可以定义为“对非市场决策的经济学分析”，在“经济人”预设的前提下，公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。具体而言，就是缺乏竞争，缺乏利润激励，以及缺乏监督机制。因此，改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”，在公共部门中恢复竞争，引入市场竞争机制。公共选择理论悲观的结论能够给公共管理者以警示，告诫他们完善民主宪政，提高公共管理效率，避免政府政策失灵。

　　公共管理的经济学基础中还包括新制度经济学体系中的诸种理论。(1)委托-代理理论。在政治与公共行政领域，公民与政治家、政治家与行政官员之间均存在着委托—代理关系，委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的“经济人”前提下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置，甚至以牺牲委托人的利益为代价，因而，在公共部门中，逆向选择和道德风险等问题仍会普遍存在。为了保证官员和政府机构能够按照委托人的意志行事，必须建立政府官员责任与激励结构，强化对政府组织的监督机制。(2)交易成本理论。它是新制度经济学及产权理论的核心。在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会变得异常高昂。因此，政府强化在建立产权制度、确立相关的法律秩序的作用，通过合理的制度安排和制度创新，可以有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率。总之，新制度经济学肯定了公共管理活动的主观能动性，特别是对于制度供给的作用。

　　公共部门的各项活动，从公共部门参与社会资源的配置、公共政策的制定实施到公共部门的发展战略、组织结构演变、公共行政的效率，以致公共部门的财务、人力资源管理等等，无一不需要以经济学理论作为指导。经济学以自利、理性的“经济人”预设为逻辑起点，将公共管理活动置于资源稀缺的硬约束之下，促使其务必讲求经济效益。新制度经济学各流派的发展，则在某种意义上直接促进了政府重塑等当代公共管理改革的实践。由此以经济学作为理论基础，不但拓展了公共管理的研究范畴，也使其研究视角得以深化，进而使公共管理学的理论基础远比传统的公共行政学更为深厚。

　　公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。以下列举一些学者认为的有关两者的共同点与区别：

　　仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

　　但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：

　　第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

　　第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

　　第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。

　　这里认为中国公共管理学的发展应该充分考虑以下3个方面所蕴含的发展方向。

　　(1)确立公共管理学特有的问题意识。现代社会科学在任何一个国家的发展。都不能离开其对这个国家发展所能够提供的实际贡献。这也就是说，我们固然能够把公共管理学发展的最新成就引入国内，但是，如果这些最新学术成果不能转化为认识、研究和创新中国公共管理的学术资源，那么这些最新成果，不管引入多少，都构不成中国公共管理学的发展。要形成这种转化，关键的是要确立公共管理学特有的问题意识。这种意识的确立。基于两个方面： 一是对公共管理学研究内容的科学把握，明确公共管理学的核心问题取向；二是对中国公共管理实践的全面观察和科学透视。在这2方面中，第1个方面更为基础，因为，它决定认识和把握中国公共管理实践的视角与视野。

　　我们不停地讨论公共管理学的学科边界。其真实的意义和价值，实际上不在于为这个学科正名、划界和定位，而在于回答这个学科的核心问题是什么。只有回答了这个问题，一切问题才能迎刃而解。在这个问题上，我们不能追求绝对，只能追求相对，抓住核心问题就可以了。认为，公共管理学的核心问题应该围绕着公共资源的组织、管理与配置展开，具体涉及4个方面问题：即公共资源的增长、公共资源的配置、公共资源的危机以及公共机构的管理。

　　(2)确立中国公共管理的规范性价值体系。达尔在1947年的论文中，委婉地表达了这样的想法，公共行政学要走向科学化，必须与规范性价值的影响划一个界限。所以，他认为建立公共行政科学，首先必须清楚地确定规范性价值在其中的地位。这多少带有行为主义取向的论断。时过境迁，在今天的中国，我们应该承认达尔提出的问题的价值，但是，对这个问题的态度应该有所不同。作为一门科学学科，在研究具体问题的时候。可以考虑如何处置规范性价值与研究的科学性关系的问题，但是，这不等于这门学科不必承担提供规范性价值体系的使命。道理很简单，中国的公共管理在许多方面还不是现代的公共管理，而要推进公共管理的现代化，其首要前提就是实现制度的理性化和管理者的理性化。

　　现实公共管理如果是建筑在非理性的基础上，那么任何的努力都不可能使其实现科学化。现实的公共管理缺乏走向科学化的可能，研究现实公共管理的公共管理学要走向科学化也就必然无从谈起。1955年，德怀特·沃尔多在回答什么是公共行政学这个问题时， 高度强调了行政的理性基础。他说：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”“我们可以将管理定义为：在一个行政系统中试图获得理性合作的行动”。“公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。”行政的特性，决定了行政的活动或者说公共管理的活动，必须有强有力的规范性价值体系支撑。这种价值体系必须解决2个基本问题：一是公共管理中制度的理性基础和价值取向是什么；二是公共管理中管理者的价值追求与行为规范是什么。中国公共管理的发展现实表明，其发展面临的问题，不是规范性价值的过剩，恰恰相反，是规范性价值相当短缺。所以，如果中国公共管理学不能为中国公共管理实践承担起提供规范性价值的使命，其在理论创立和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。在这其中，比较研究和经验考察都是确定规范性价值的学术基础。

　　(3)形成理论与实践能够相互转化的研究能力。公共管理学，既是一门理论科学，同时也是一门应用科学，其内在的活力在于理论抽象与经验指导能够自由转化，即一般的原理能够转化为指导具体行动的原则；而经验的考察能够抽象为一般的原理与规则。实现这种转换的关键在于研究本身的科学化， 而科学化的基础在于超越简单的意识形态之争。关注于公共管理的规律本身，在增进公共利益这个大原则下，研究公共管理过程中的价值、组织、制度、程序和技术。为此，中国的公共管理学不能停留在简单的理论阐发上，应该关注中国公共管理现实中的理论问题、实践问题和技术问题，从而把学科发展中的理论研究与公共管理实践中的理论研究结合起来，把价值设定与经验验证结合起来，把经验试验与模式归纳结合起来，把理论供给与制度供给、政策供给和技术供给结合起来。理论的源头来自经验事实的抽象，理论只有能够为经验提供智慧和方法，才是有价值的。有了这样的研究能力，中国公共管理学就能获得蓬勃的发展。