公共组织

　　根据组织的目标对组织的分类，可以分为公共组织和非公共组织。

　　公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。

　　公共组织应包括政府与非营利组织。

　　在社会生活中，有一些组织的目的是为了更好地服务于个人或私人利益，其行为不会直接地或显而易见地影响其他组织或个人，如经济组织；但有一些组织其目的是服务于社会公众，其行为对其他组织或个人都会产生直接的影响，这类组织就是我们所称谓的公共组织。

　　组织，就是人们依照一定的目的、任务和形式组建起来的社会群体。组织具有以下特征：

　　(1)组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；

　　(2)组织有某种特定的目标；

　　(3)组织有一定的结构和活动方式；

　　(4)组织有其内在的价值观；

　　(5)组织是一个开放系统，随社会环境的变化而有机发展。

　　现代社会的组织类型十分繁杂，人们可以按照不同的标准，对组织进行不同的分类。如根据组织的目标不同，可以把组织分为公益组织、工商组织、服务组织和互益组织；根据主要功能的不同，把组织分为政治组织、经济组织、军事组织、文化组织和社会组织；按照人为设定还是自发形成可以把组织分为正式组织和非正式组织；根据权力配置的方式不同，把组织划分为集权型组织和分权型组织；根据管理事项及复杂程度的不同，把组织分为综合性组织和专门性组织。

　　依据当代中国社会的现状，公共组织大致可以分为政府组织、政党、事业部门、公共企业和第三部门组织。

　　(1)政府组织。它在公共组织体系中处于核心地位。政府的定义通常有广义和狭义之分。广义的政府组织包括一个国家的立法机关、司法机关和行政机关。狭义的政府组织是指一个国家的中央行政机关和地方行政机关。

　　(2)政党组织。是指一定阶级、阶层或集团的积极分子为维护和实现本阶级、阶层或集团的利益而结合起来采取共同行动的政治组织。

　　(3)事业单位。是一种具有中国特色的形成于计划经济体制下的社会公共组织，类似于国外的公共服务机构。

　　(4)公共企业。即是政府通过直接投资或股权控制而形成的，以实现公共利益为首要经营目标的相对独立的经营实体。

　　(5)第三部门。即是指非政府性的，以自愿服务社会公共利益为目标的社会组织。其主要特征是具有正式组织、非政府或民间性、非营利性、自愿性和自治性。

　　一个组织系统由若干单位或部门所组成，在纵向上形成具有若干层次的隶属关系，在横向上同层次的单位或部门之间形成协作关系。组织结构是指组织系统中工作单位或部门与管理层次的划分，以及它们联结的方式。

　　公共组织结构一般包括以下的内容：

　　（1）根据组织目标，设计相适应的机构。把为实现公共管理目标必须进行的各项业务活动，根据其内在的联系及工作量进行分类组合，设计出各种基本职务和组织机构。

　　（2）概括任务，明确对应的岗位和责任权利。规定各种职务、各个组织机构的责、权、利及其与上下左右的关系，并用组织系统图和责任制度、职责条例，工作守则等形式加以说明。

　　（3）根据岗位，选择合适的人员。选拔和调配合适的人员担任相应的职务，并授予执行职务所必需的权力，使每个人都能充分发挥作用。并对组织系统内的职工进行教育、培训和智力开发，使他们的知识不断更新，更有效地完成自己所承担的工作。

　　（4）通过信息和沟通，把整个组织构成统一、高效的有机体。主要通过职权关系和信息系统，把各个组织机构联成一个严密而又有活力的整体。

　　公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：

　　（一） 公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。

　　社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定范围内的所有社会成员利益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的构成在价值上具有多元综合性，具体体现为公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序、公正、民主等。这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活基础。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。

　　（二）公共组织是不以营利为目的。

　　公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，公共组织有时也会采用收费的办法。但是，这种收费绝不以营利为目的。公共组织的活动经费来源于三个方面：一是公共财政开支；二是有偿服务收入（按产品和劳务费的成本收取的费用）；三是通过社会的赞助、资助、捐助、彩票等筹措的资金。

　　（三）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。

　　公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；从功能上看，公共权力为公共利益服务。公共权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。当然，公共权力的使用更强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。

　　（四）公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督

　　公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。

　　公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。目前许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关注和对公共组织活动的严密监督，使公共组织不损害全体民众的利益，积极地为全体民众谋求福利，真正做到以民意为依归。社会中的每一位公民都有权合法享有这种服务和提出意见、建议，并进行监督。同时，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。

　　（五）公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性

　　公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。公共组织作为行使公共权力的主体必然代表着统治阶级的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意义。因此，公共组织实现目标的过程，如果忽略了政治因素，则不容易理解其运作内涵。公共组织不可避免地要面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。公共组织的活动由于具有强制性和权威性，凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权，任何一个被管理者都必须无条件地接受和服从，若有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分。

　　（六）公共组织的目标不易计量及责任的多元化

　　公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像私营组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、分歧、不易量化，民众的期望亦很多，要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道义责任在内的所有公共责任。

　　公共组织是按照一定法律法规严格建立起来的正式组织，公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的构成要素主要包括以下方面：

　　 一． 组织目标。是指组织成员进行某项活动所需达到的预期结果。目标是组织的基本要素之一。组织都是为了实现某个目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向，关系到组织管理活动的效果。公共组织目标是公共组织存在的基础。组织目标从不同的角度可有不同的分类，公共组织中的职能目标从时间上看，有长远目标、中期目标和短期目标；从空间结构上看有总目标和分目标。这些目标构成了公共组织中的“目标网络”。

　　二．组织人员。组织人员是公共组织的一个基本构成要素，也是公共组织的主体。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成。公共组织的人员是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。公共人员的素质和智能结构，是公共组织的一个重要要素。管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。

　　三．物质因素。任何组织的运行，都无法离开物质因素的支持。物质因素包括公共组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、用品、经费等。

　　四．职能范围。职能范围是根据组织目标对公共组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了公共组织行使职权的活动和作用范围。职能范围是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。公共组织的职能范围从其性质的角度可划分为政治职能和管理职能；从管理角度可划分为计划、组织、协调、控制和监督等职能。

　　五．机构设置。机构设置是根据组织目标、职能范围在公共组织内部按单位进行分工的结果。公共组织都要通过一定的机构体现出来，公共组织的机构设置必须是设置科学、合理的公共组织，才能使公共组织真正成为公共活动的载体。

　　六．职位设置。职位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，即将组织目标、工作任务、权力职责具体落实到个人身上。职位是公共组织运行最基本的要素之一，只有有了职位设置，才能使权力的流动成为可能。实行科学的职位分类，是减少公共组织内部矛盾的有效途径。

　　七．权责体系。职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位有密切关系。职责是指完成任务所应承担的责任。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范，它通过权力和职责的划分，保障公共组织各组成部分有序运行。

　　八．规章制度。规章制度是指以书面文件等形式明确组织目标、职能任务、权责关系、活动方式等进行严格规范。从总体上讲，从公共组织机构设置、权力划分到公共组织成员的行为规范等，都要有法可依。就公共组织内部而言，也必须有一套规章制度，以确保公共组织的正常运行和公共权力的正确行使。

　　九．技术和信息。公共组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”；信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也正是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品和服务的性质与生命周期。新技术可以促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力。

　　公共组织结构仅为管理系统的运作提供依托的框架，框架要发挥作用和作用如何，必须还得运行起来，才能最终将公共组织的意志体现出来，从而高效地实现组织的最终目标。这个过程实际上就是公共组织结构中各部门、各岗位权责关系的具体体现，亦即权力体系如何运作的问题。

　　一、权力类型

　　(一)直线权力

　　直线权力，是指上级指挥工作的权力，表现为上下级之间的命令权力关系。它的另一层含义，是指对于达到组织目标具有直接的贡献，负有直接的职责的权力。通常是指所在单位的一把手或正职。

　　(二)参谋权力。

　　参谋权力是指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力，旨在协助直线权力有效地完成组织目标。参谋人员主要有个人参谋和专业参谋两类：

　　1、个人参谋。

　　指直线人员的个人助理，其职责是专门向直线人员提供意见，并协助直线人员完成工作。个人参谋又分个人参谋助理和个人直线助理。

　　2、专业参谋。

　　指那些在组织内向直线部门或其他参谋部门提供专业性建议和服务的人员。专业参谋可以拥有特定的职能权力。

　　(三)直线权力与参谋权力之间的关系

　　两者的关系是：“参谋建议，直线命令”，即直线人员掌握的是命令和指挥的职权，而参谋人员则是协助和顾问的职权。参谋人员的建议只有被直线人员采纳后，做出决定并向下发布指示时才有效。只有这样，才能确保既可充分发挥参谋的智囊作用，又维护了命令统一性原则。

　　二、公共组织过程

　　公共组织的过程就是通过权力体系将高层意志从上而下不断贯彻的过程。此过程实际上通过公共组织结构中的各职位的权责关系予以落实。因而一个组织过程是否高效，首先关键的因素在于每个职位权力的设计是否有效，也即正确职权是组织过程有效运作的必要条件。

　　必须指出的是，公共组织权力的行使作用方向并不是单一自上而下的。它同时也表现为自下而上，即下级人员也可以向上级人员施加权力影响，这就是权力行使的“双向性”。

　　由于权力具有双向性质，因此有时在权力行使过程中，不可避免地出现“反权力”，即旨在削弱权力影响的反作用力。一般认为，权力运行路途越长，中间环节越多，所遭遇的反向权力就越多。因此，在实施权力过程中，必须正视“反权力”的阻碍及破坏作用，可以通过恰当的说服动员、利益交换、施用权威等手段，将其负面作用降到最低。

　　三、公共组织行为

　　公共组织行为实际上是组织内部各单个组成部门(人员)行为的总和体现。但这种总和并不是各种行为的简单算术叠加，而是个体行为互相影响产生的最终合力的具体体现。

　　影响一个公共组织个体行为进而影响整个组织行为的因素有：

　　(1)组织目标。任何组织都有目标。组织目标是指组织作为一个整体所必须达到的目标。组织目标产生于成员个人目标，但又不是个人目标的简单相加。这样，组织目标与成员个人目标之间就存在一定差别。通常，组织目标与个人目标结合越紧密，差异越小，组织凝聚力越强，合力越强；反之，组织目标与个人目标差异越大，凝聚力越弱，合力越弱。

　　(2)组织规范。组织规范是指组织中形成的每个成员自觉遵守的行为标准和准则。组织规范大多是不成文的或约定俗成的非正式的行为准则，这种准则对成员具有较强的约束力，能调节成员的行为。一般来说，组织规范对成员的有效约束力越强，组织凝聚力越强，合力越强；反之，组织规范对成员的约束力越弱或缺乏规范，组织凝聚力越弱，合力越弱。

　　(3)组织规模。组织规模是指组织中成员的数量。组织太大或太小都会影响组织的凝聚力。如果组织太大，组成组织的人数太多，则会因众口难调而很难形成适合所有人的组织目标，一部分人的愿望难以实现；组织太大，可能出现意见分歧，甚至矛盾冲突；组织太大，会导致组织成员之间交往不充分而形成小集团，这些都会影响组织凝聚力。如果组织太小，则可能使组织合力太小，解决不了成员的困难，达不到成员的愿望，导致组织凝聚力弱。所以，组织规模要适中。

　　(4)组织压力。组织压力是指由于组织规范形成而对其成员的行为产生的一种约束力。组织压力不是一种强制性的压力，是由于组织成员担心行为偏离规范或与其他成员行为不一致而产生的一种无形的压力。组织压力也应适中。如果组织压力太大，使成员长期违背个人意愿，个人目标和愿望得不到实现，则组织凝聚力减弱，合力也减弱；如果组织压力太小，组织给成员的约束力太小，组织规范很难规范和调节成员的行为，组织本身就显得很松散，缺乏凝聚力，所形成的合力也弱。

　　(5)组织领导者。组织领导者一经形成，组织的活动都由他拍板定夺，指挥实施。组织的凝聚力在很大程度上取决于组织的领导者，如组织领导者的能力、威望、公平程度、对成员的关心爱护程度都会影响到组织的凝聚力。有一个威望高、能让所有人信服、能妥善处理和协调组织关系、具有很强的解决问题能力的组织领导者，组织就会有巨大的凝聚力，从而形成强大的组织合力。

　　(6)组织成员之间的共性。加入组织的每一个成员都带有各自的爱好、兴趣、需要、利益和价值观等，如果在这些方面组织中所有成员都相似或相近，组织就很容易形成共同的爱好、兴趣、需要、利益和价值观。所以，组织成员之间的共性越多，组织凝聚力就越强，所形成的合力就越强；反之，组织成员间的共性越少，组织凝聚力就越小，所形成的合力就越弱。

　　公共组织文化的具体界定可以有广义和狭义之分。广义上的公共组织文化是指公共组织的意识形态以及与之相适应的公共组织制度和公共组织机构。狭义上的公共组织文化是指公共组织形态，即在公共组织实践活动的基础上形成的直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。公共组织文化包括精神。公共组织文化是公共组织的灵魂，是维系和推动组织存续发展的源源不竭之动力。网络时代对公共组织提出了严峻的挑战，因此必须变革公共组织，而变革公共组织就必须促进公共组织文化的创新。

　　简单来讲，组织变革就是一个组织试图有意识地或有目的地对组织自身或其他组织的现状施加影响或改造的过程。组织变革的目的不外乎有两个方面，一是提高组织的适应能力，将组织变革视为对付组织外部环境变化的途径；二是在于改变组织内部个人的态度、作风和行为，使之适应组织目前发展和长远发展的需求。

　　影响并约束公共组织变革的因素有很多，可以大致分为外部原因和内部原因。公共组织变革的内部原因包括：行政组织体积的扩张逐渐超出了社会必要的限度，使组织健康受到侵害、臃肿代替了精干、低能代替了高效，这是组织变革的必然动因。公共组织变革的外部原因有：一是社会形态的变迁，二是经济体制的变化，三是国际环境的重大变化，四是当代科学技术的发展，五是政治制度的变化。

　　当前，公共组织文化需要实现如下几个方面的转变：

　　首先，由集权型文化向分权型文化转变。为了克服政府决策的有限性，分权化的决策成为必然。网络时代信息共享程度日益拓展与深化，各种决策所需要的信息、知识已不再被政府垄断，参与式和协商式决策是势在必行的明智选择。

　　其次，由规则导向型和长官意志导向型向成果导向型、学习创新型和民主导向型文化转变。知识经济与网络时代联袂而来，公共组织要应对这样的时代挑战，就必须成为学习型组织。特别是政府组织要成为知识密集型治理和学习型治理的主导力量，不断学习先进的管理理念、知识密集的管理技术和管理方式，坚持不懈地力行终身学习、全员学习、全过程学习和管理组织各层面的学习，从而形成公共组织的学习创新型文化。

　　第三，由供给型文化向服务型文化转变。公共组织必须确立和坚守服务导向，必须明确，最根本的是服务，而不仅是供给。第四，组织管理文化由等级控制型转向扁平化网络式的互动合作型。

　　研究表明，公共组织的发展将呈现以下趋势：

　　(1)功能的分化与重合。因而，随着公共组织生态环境日益复杂化的变化趋势，功能分工将是公共组织继续发展的方向。

　　(2)结构的扁平化。

　　(3)机构和人员的灵活化。

　　(4)工作方式的弹性化。信息技术的发展，为工作人员的工作方式多元化提供了技术支持。

　　(5)工作单元的团队化。

　　(6)组织系统的开放化。以更好的影响和控制环境。

　　(7)管理取向的人性化。以人的价值实现管理的基本目标。

　　(8)管理机制的市场化。公共组织未来的发展趋势将是市场机制的逐步引入，从总体上减少管理的社会成本。

　　(9)组织的虚拟化。信息技术的发展，使得公共组织可以借助网络来完成许多服务。