公共资源

公共资源(common resource)

　　公共资源是指那些没有明确所有者，人人都可以自由获得、免费利用的资源，如海洋、湖泊、草场等。

　　(一)自然资源的特点

　　自然资源是指一切可作为生产投入的未经人类劳动加工而自然存在的物质及其可利用的条件。许多自然资源属于公共物品或准公共物品，其主要包括：水资源、土地资源、森林资源、海洋资源、气候资源、矿产资源，以及其他各种动植物资源等。自然资源具有如下特点。

　　第一，资源的系统性。自然资源虽然种类繁多，但在生物圈中却是一个互相联系、相互影响、相互依存、相互制约的整体，构成了一个完整的生态系统。每一种资源的开发与变迁，都会对相关资源产生影响，系统的每一部分遭到破坏，都会影响整个系统的生态平衡。如人类对森林资源的过度砍伐，不仅导致了森林资源数量的短缺，同时还破坏了与此相关的生态系统，导致水土流失加剧，生物多样化锐减。

　　第二，资源分布的不均衡性与有限性。受地球本身几十亿年的物理和化学变化的影响，自然资源在全球各地的分布是极不均衡的，即不同地区之间在自然资源的数量和质量方面存在明显的差异。同时，绝大部分资源都不是取之不尽、用之不竭的，资源的稀缺性既体现在不可再生资源的存量逐渐减少方面，又体现在可再生资源的再生能力下降方面。特别是矿产资源，用一点少一点，其他如土地、淡水、森林资源等，虽然有可再生能力，但这种能力也是有限的，如果超限度地利用，也会导致资源的枯竭。

　　第三，资源的有价性。自然界的各种资源是人类经济活动的重要资本，在今天它被大量投入到经济活动之中，没有这些因素的支持，人类连基本的生存问题也解决不了，更不用说从事其他经济活动了。自然资源并非是人们可以随意取用的无价物品，它是有价的，资源的有限性、稀缺性和效用性决定了它的价值。以往人们对此缺乏认识，只是按照人的需要对自然界一味索取，资源的无序开采和浪费使用非常严重，导致各种资源危机的发生。

　　在以上的特点中，自然资源的有限性和稀缺性尤其应该引起人们的高度关注，自然资源短缺问题主要是就人类发展对资源总需求的无限膨胀与地球所能提供的资源总量在逐渐萎缩而言的，从而形成了资源的供给与需求之间的深刻矛盾。地球养育了人类，人类不断地从地球吸取营养，并且长期以来习惯地将其看成是一个取之不尽、用之不竭的宝库。但是何曾想到，资源的大规模开发利用和消耗已经形成了资源危机，这些资源危机有些是现实已发生了的，有些是潜在的。资源危机主要表现为土地资源的减少、水资源的日益紧张、森林面积的不断减少、矿产资源极为贫乏等方面。

　　1．土地资源日渐减少土地是人类生命的哺育者，人口的急剧膨胀，给土地造成的压力越来越大，到20世纪90年代，全世界人均占有耕地降低到0．28公顷，其中发展中国家仅为0．2公顷。从土地资源的状况来看，目前最为严重的问题是可耕地数量急剧减少，土壤退化十分严重，土壤肥力下降，土地沙漠化有扩大趋势，土地污染加剧。

　　2．淡水资源十分紧缺水是地球上所有生命的源泉，尽管水资源属于可再生资源，但在今天，水资源危机已经实际地发生了，这主要是由于随着人口的增加，农业和工业的用水量急剧增加。受地理环境因素的影响，再加上人为浪费等因素的影响，导致了对淡水资源的需求量越来越大，使得淡水资源的短缺日益加剧。现在，世界上的淡水总量正在减少，许多国家出现了缺水问题，与此同时淡水资源污染问题也很严重。

　　3．森林资源不断减少森林是人类的卫士，是整个地球的清洁工，在它的保护下，整个地球才得以绿意盎然，生机勃勃。它具有调节空气，涵养水源，防风固沙，稳定自然界生态平衡和美化环境等独特的调控作用。从森林的覆盖情况看，森林覆盖率正急剧地降低，在人类社会发展的初期，地球上约有2／3的陆地被森林所覆盖，面积达62亿公顷，而到了20世纪中期，已下降到约40亿公顷，现在只有28亿公顷，且目前由于不断的破坏和使用，导致森林面积仍在不断减少。

　　4．矿产资源极为贫乏。据资料统计，目前人类生产和生活中所需要的95％以上的能源、80％以上的工业原材料和70％以上的农业生产资料，都是由矿产资源所提供的。随着生产技术的不断进步，生产效率极大提高，人类对矿产资源的消耗空前加速，由此导致矿产资源的储量迅速减少，少数资源濒于枯竭。以石油为例，20世纪70年代全世界就已出现石油危机，虽然今天人们在努力寻找其他替代品，但石油危机并没有得到根本缓解。可以预见的是，在今后相当长的时间里，以石油为主体的能源结构仍然不会发生根本变化，资源枯竭几乎成为不可避免的态势。

　　(二)公共社会资源的特点

　　公共社会资源是指除自然资源以外，用于公共服务的资源，如图书馆、学校、医院、城市道路、城市公园、路灯、桥梁等，这些公共设施和公共物品是人类长期生活积累创造的为公众所共有的财产，它能为人类的生存和发展创造必要的条件，是关系社会公共利益、关系人民群众生活质量、关系国民经济和社会可持续发展的资源。公共社会资源具有如下明显的特征。

　　一是公共性。社会资源属非专有的资源，它属于国家和全体公民，社会资源的使用权应该属于公众，其应服务于社会公众的利益。所以，任何漠视社会资源的公益性，垄断或独占社会资源的行为都是对社会公众利益的侵害。

　　二是外部性，也称外部效果。社会资源具有整体性，公共社会资源一旦遭到破坏时，将影响到公共资源的整体价值，对其他使用者来说都会产生负面影响。例如，工厂排放的污水污染了江河，使渔业受到损失，对于受害者而言，这是一种负的效果。

　　三是非排他性，即受益的可分性。社会资源不同于私人资源，社会资源在使用上具有非排他性，即集体中每个人对其都有使用权。公共社会资源在一定区域和一定时间内对其所有成员来说都可以共同使用，不能因为某些人使用而不允许其他人使用。为了减少其使用上的冲突，提高公共社会资源的使用效果，大家就必须共同遵守一定的规则。这种规则是在充分听取所有成员的意见或代表一定范围内利益群体意见的基础上制定的。

　　四是稀缺性。公共资源的稀缺性导致了社会上的个人或利益集团竞相追逐对公共资源的支配权，因为一旦拥有了这种资源的所有权或使用权，就意味着获得了某种带有垄断性特征的利益。所以政府必须保证公共资源的合理、公平分配。

　　五是社会性。公共社会资源的效益是经济、社会和生态三者效益的综合体，评价公共社会资源价值不仅要偏重于其经济价值，更重要的是要偏重于其社会价值，即其追求经济价值的背后，也应当追求包括生态价值、环境价值在内的社会价值。而公共资源的最大社会价值，就是维护公共利益，增进公共福利，让所有社会公共服务资源，不受人们地位、种族、富裕程度和城乡差别的限制，均可平等享受，能够让更多的社会成员享有公共资源，并得到公平公正的公共服务。

　　公共资源具有三方面的属性，即自然属性、经济属性和法律属性。基于不同的属性，公共资源的分类方式存在差异，公共资源管理的出发点和着力点也不同，管理机制与管理目标必然大相径庭，因此深入认识公共资源的各种属性就成为必要。

　　(1)公共资源的自然属性

　　按照在自然界的存在状态及人类开发利用的直接目的，可以将全部自然资源划分为空间资源、物质资源、能量资源三类。自然资源的存在状态只有这三种；人类开发利用自然资源的直接目的，也确实只有利用空间、取得物质和取得能量这三个。空间资源：同人类生存和进行活动的地球外层各个层圈(岩石圈、水圈、大气圈、大气层外空间)对应，空间资源主要包括以下四类：一是土地，陆地表面及地上下空间是种植业、牧业、林业的发展空间，也是陆上交通运输、其他绝大部分产业的发展空间和人类生活的场所；二是水体，以海洋为主的水体是渔业和航运业的发展空间；三是大气层，它既是航空业的发展空间，又是所有人类的生存空间；四是太空(大气层外空间)，这是航天业的发展空间，也是属于全球人类的共有资源。物质资源：以空间资源为载体。在当前技术经济条件下，人类能够利用的物质资源主要存在于土地和水体，可进一步划分为非生物资源和生物资源，前者包括水、矿产(地热除外)、土壤等，后者则包括森林、牧草、水生动植物、其他野生动植物、生物物种。能量资源：以运动着的自然物质为载体，主要包括以下三类：一是太阳能如光、热能；二是转化太阳能如水能、风能、潮汐能；三是地球内能如地热。

　　(2)公共资源的经济属性

　　根据资源在社会生产特别是物质生产中的不同作用及其消耗补偿特点，经济学中对公共资源的基本划分是将其分为可再生资源和不可再生资源。可再生资源是可以用自然力保持或增加蕴藏量的自然资源，在合理使用的前提下可以自我生产。例如鱼、森林等，只要不过量捕捞，河、湖、海洋中的鱼类能一代代繁殖下去；只要合理砍伐，森林也能够不断修复、生长。不可再生资源又称可耗竭资源，是指不能运用自然力增加蕴藏量的自然资源，它的初始禀赋是固定的，并且不具备自我繁殖能力，某一时点的任何使用，都会减少以后时点的可供使用的资源。不可再生资源根据其能否回收性又可分可回收的不可再生资源(如金属)和不可回收的不可再生资源(如煤、石油、天然气等能源资源)。

　　但在现实中，许多公共资源往往是可再生资源与不可再生资源的混合。譬如，土地就是最典型的两者的混合体。土地本身是可再生的，在任何情况下，地面积都不可能因生产或生活活动而消耗或减少，只是在局部范围内，有可能出现不同类型空间土地资源的互相转化。如修建水库，使陆地转化为水体；水资源枯竭、填海造地、围湖造田可以使水体转化为陆地，等等。但是，土地上层的土壤或耕作层是不可再生的，虽然它不会在生产利用中发生数量上的消耗，却可能因环境破坏(包括自然灾害和人为破坏)而流失或毁损。而一旦发生流失或毁损，在人类生产活动的时间尺度内，不可能通过自然过程恢复。基于公共资源的经济属性，在公共管理过程中，可以针对不同资源的经济属性区别资源占用的经济补偿方式。可再生资源消耗后能够即时补偿，适宜采用租赁方式，即根据使用的数量对公共资源的部分权利(如使用权、承包经营权等)确定租金，而不必干涉承租人占用资源后实现的生产经营规模。为了有效保护可再生资源，公共资源的租赁时间宜长不宜短，因为租赁时间过短，承租人极有可能产生短视行为，在短时间内不顾资源的修复生长而疯狂掠取资源，致使资源在很长一段时问内难以修复。譬如，我国的林权证一般有效期为50年，特殊情况还可以延长，这样能够有效避免使用人的短视行为，有利于林业资源的保护。不可再生资源则适宜采用补偿方式，即不仅要根据占用资源数量的多少，还要根据消耗资源的多少来确定租金。当资源消耗不易计量时，可以用产量或产品销售收入代表资源消耗。例如，占用耕地补偿制度就是国家实行的一项保护耕地的法律制度，它是指非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的一项重要法律措施。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

　　(3)公共资源的法律属性

　　公共资源的法律属性体现在其财产权利关系上，利用物权法原理，研究公共资源的产权关系，建立明晰的资源产权制度，有利于公共资源的保护和管理。首先，关于公共资源的所有权归属问题。无论是空间资源、能源资源，还是物质资源中的非生物资源，完全是自然的产物，在政治上又涉及国家主权，理论上应当属于全社会公有。当然，在法律上，国外存在土地私有制，中国的土地也有农村集体所有制，但是严格说来，公共资源所有者享有的并非完整的所有权，同其他类型的财产所有权比较起来，所有者权能的行使要受到国家法律的更多限制，因此，毋宁说是一种“永久占有使用权”。对于物质资源中的生物资源而言，马克思在《资本论》中指出，动物和植物通常被看做自然的产物，实际上它们不仅可能是上年度劳动的产品，而且它们现在的形式也是经过许多世代、在人的控制下、借助人的劳动不断发生变化的产物。因此，生物资源可能是自然的产物，也可能是人类生产活动的产品，准确地说，它们应当是自然过程和社会生产过程相统一的产物，故其所有权设置应当是多种权利的集合，我国《森林法》关于林木所有权的规定，就体现了这一原则。作为生活载体的空间资源是自然的产物，依附于其上的生物资源是人类生产活动的产品，政府中的公共资源管理职能和产业管理职能也许就应当在这里划分和衔接。

　　其次，公共资源本质上属于公共物品。根据效用上是否具有可分割性、消费上是否具有竞争性和受益上是否具有排他性等特性，物品可以分为公共物品和私人物品两类。公共物品是指能满足效用的不可分割性(即效用为整个社会成员所共享，而不能将它分割为若干部分，分别归属于某些个人独享)、消费的非竞争性与受益的非排他性三个条件中任何一个(或一个以上)的物品。公共资源一般能够满足其中的部分条件，在一定程度上体现公共物品的特性。根据这些特性，可以将公共资源的部分权益从所有权中剥离出来，如公共资源的使用权、承包经营权等与所有权相分离，并进入资源产权市场进行交易。