公共决策

公共决策(public decision making)

　　公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，贯穿于整个公共管理过程的始终。对公共决策的研究与探讨，对于加快我国公共决策科学化、民主化和法制化的进程，提高制定公共决策的质量，有效实现公共管理目标是非常必要的。

　　正是由于决策科学的理论和技术为人们解决选择过程中的复杂性问题提供了一个重要手段，而社会公共活动中相互作用的因素越来越多，存在的不确定性因素越来越大。因此，人们在解决社会活动中的复杂性问题时越来越依赖决策科学。

　　宏观层次的决策是关系国家的科学管理，如政体、法制的演变和设计；研究各级政府、议会、司法、监督机构的设置、制衡运行、反馈、纠偏、防腐；同时采用计算机网络系统与专家决策支持系统，风险评估否决系统建立起电子政府，设立政府各级官员、司法执行人员的资格标准与检查方法。

　　中间层次的决策是关于地方政府和非营利组织的科学管理决策。地方政府的决策活动与国家的科学管理活动相关，它是一种在规模上小一些的类似的国家管理。同样，它也存在着对公共决策的巨大需要；而对非营利组织的科学管理决策来说，一般是与公共物品相关的，它不以获取功利为目的，属于公共决策的一部分。

　　微观层次的决策是关于每一个家庭和个人的决策，因为其个人选择因素，它不能作为一种公共决策来研究。但是，由于家庭已经不是单纯的传宗接代的社会细胞，即使是传宗接代的家庭活动也与社会发生着十分密切的联系。加之家庭和个人也是公共问题的载体。因此，客观存在也成为公共决策加以分析的一个因素。

　　公共决策是一个复杂的社会工程。一项全面而合理的公共决策至少应当同时具备下述五个要素，否则就不是完整的公共决策，或者不可能产生准确且切实可行的决策。

　　(一)决策主体

　　依据法定程序授予而拥有公共决策权的公共决策者为决策主体。公共决策主体与其它社会活动主体相区别的一个重要方面，即它具有国家赋予的行政权，是以国家权力为后盾的。因此，公共决策的主体只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人。主要是指中央和地方各级国家行政机关及其行政人员。由于现代社会的规模越来越大，公共决策的面越来越广，因此，公共决策的主体呈现出多元性和多层次性。所以，公共决策的主体范围也会越来越广。

　　(二)决策客体

　　指中央和地方各级国家行政机关为履行其职能，依法处理的国家事务、社会事务和经济事务。中央和地方各级国家行政机关要履行其职能，就必须对这些事务进行处理，行使行政权。公共决策客体通常由两部分构成。一部分是由中央国家行政机关进行决策的决策对象。另一部分是由地方各级国家行政机关进行决策的决策对象。就中央国家行政机关而言，它是从整体上对全国性的行政工作进行决策，确定大政方针。这种决策具有全局性和战略意义，必须高瞻远瞩，全盘考虑。其公共决策对象包括：国民经济和社会发展计划、国家预算、经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育，民政、公安、司法行政和监察等；就地方各级国家行政机关而言，它主要是根据中央国家行政机关制定的战略决策、法规命令，对本行政区域内的国家各国事务进行领导和管理，作出公共决策。

　　(三)行政信息

　　行政信息指反映整个行政管理活动的各种资料、情报、数据、指令，密码、符号、文字，语言、汛号等的总称。行政信息是公共决策的基础，二者有着密不可分的联系。决策必须从信息中来，信息也只能到决策中去。决策的过程实质上是信息的输入、转换和输出的过程，信息的准确全面程度与决策的科学化程度成正比关系。行政信息必须经过加工处理，对各种信息进行技术处理和论证分析，从中得出科学的论断或假设，作为科学决策的依据。为此，行政信息的加工处理必须遵循及时性、全面性、真实性、准确性、适用性以及经济性原则。

　　(四)决策方法

　　决策在本质上是一个复杂的思维过程，公共决策方法的科学化首先是思维方式的科学化。因此，对于公共决策来说，，如何掌握好科学的思维方法是进行科学决策的前提。由于现代公共决策对象日益复杂化且处在动态之中，所以，就必须在遵从公共决策规律的基础上，正确运用以下科学的思维方式。第一，整体性思维方式。即把决策对象看成一个整体，立足整体，从整体出发，统筹全局，从整体与部分、整体与环境的相互作用过程来认识整体和把握整体；第二，结构分析和研究方法。主要分析系统中各要素的相互联系，然后对各方面进行整体概括，确定各要素的最佳结合方式；第三，层次性思维方式。即着眼于决策对象系统多层次的等级结构，全面分析各层次的性质功能及其规律，从而确定不同层次的发展目标和对象。在运用科学思维方式进行决策时，要积极开拓，善于运用发散性思维，敢于打破常规，进行创造性决策。

　　(五)决策效果

　　任何决策都是为了实现一定的预期目的，任何决策也都会产生一定的好或坏、理想或不理想的效果，所以，效果是公共决策的要素之一。该要素引导决策的方向，并从一定意义上决定决策的方法，同时反映决策者的决策水平，检验决策方法的科学性、可行性、时效性和决策目的的合理性、现实性、社会性。对公共决策来说，因其公共性质所决定，追求良好的社会效果，是决策的出发点和评判标准。

　　1．根据决策主体决策方式的不同，可分为经验决策和科学决策。

　　经验决策就是指决策者依据和凭借个人的智慧、知识、经验所做出的决策。即决策者在决策的过程中，对决策对象的认识、对决策目标的断定等都是凭借个人的主观经验和逻辑思维能力来进行判定的，这种决策的优点在于，决策过程比较简单、迅速，往往能够做到当机立断，但它的缺点却是非常明显的，由于决策信息不够充分，无科学的分析与论证，所以，如果经验不足，就会导致决策的失误。不过，在某些特定的环境或条件下，经验决策是可以采用的，我们不能完全否认其作用，丰富的经验对决策制定是有一定的参考价值的。科学决策就是指决策者依据一定的科学方法或技术而进行的决策。即决策者在决策的过程中对决策对象的认识、对决策特点及规律的研究、对决策目标的选择、对决策方案的确定等，都是建立在充分的科学论证的基础上。科学决策的方法，有助于降低决策的失误率，保证决策的正确性，适应现代社会发展的需要和要求。但是采用科学决策的模式，需要有信息、体制、人员素质、技术设备等方面的条件支持，否则，就不可能做到真正的科学决策。

　　2．根据决策目标所涉及的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。

　　战略型决策就是指那些带有全局性的和方向性的重大决策。这种决策一般说来其影响比较深远，涉及的范围比较广泛，带有方向性、原则性和宏观性。这种决策一般由高层领导作出。如确定国家经济建设中的战略重点、宏观的经济政策、财政金融政策、税收政策、社会发展的长远规划等。战略型决策处理的问题较为复杂，它对社会和国家的发展影响较大。战术型决策是指那些局部性的、短期的和比较具体的决策。战术型决策是战略型决策的延续和具体化，它主要服务于战略目标的实现。如为贯彻战略发展方针中的某项工作而进行的一些具体安排等。战术型决策处理的问题一般比较简单、具体，大都采取定量分析的技术方式来处理，它是由基层组织结合本地的实际情况来制定。

　　3．根据决策内容的具体情况的不同，可分为程序性决策和非程序性决策。

　　程序性决策就是指那些常见的、定型的和重复性的决策。这种决策的内容较为确定，有一定的常规可循，一般属于日常的工作范围，因而也叫做例行性决策。非程序性决策就是指新出现的、非常见的和无常规可循的决策。这种决策往往具有开创性和革新性。非程序性决策在决策中虽然所占比例较少，但从其重要性来看，这种决策往往决定着一个组织的战略方向，对组织成败影响非常大。

　　4．依据决策所具有的条件的可靠程度的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。

　　确定型决策就是指决策的环境、条件确定，决策的后果也可以确定的一种决策。这种决策由于各种因素和条件都比较明确、确定，每一决策方案的结果也一目了然，所以，只要比较各个方案的好坏、优劣就可以了。风险型决策就是指决策的环境、条件可以确定，但不能完全控制，每一环境和条件下决策的后果虽然可以预测，有一定的把握，但仍需要冒一定风险的决策。如诸葛亮的《空城计》决策，就属于风险型决策。不确定型决策就是指决策的环境、条件等因素都不能确定，决策的后果也无法预测和确定的决策。这就如同赌博一样，不仅需要冒一定的风险，而且还靠决策者的运气。不确定型决策的难度大，风险也大，不确定的因素非常复杂，既有人为的因素，也有自然因素等，但这种决策所带来的效果也往往是出人意料的。

　　一、搜寻信息和新思想的方法

　　1．名义小组方法

　　名义小组方法可被运用于决策管理的全过程。名义小组最好是小规模的，以7～10名成员为宜，他们就座的位置应使他们能彼此看得见。首先必须向小组成员介绍有待解决的问题，并赋予其中某一成员具有领导调整小组行为的合法性。然后按以下步骤进行：(1)要求每个成员将自己的思想默写在一张卡片上，并且不准讨论。应以友好而坚决的方式制止那些想要在这一阶段谈话的人。默写阶段持续到所有成员都停笔时结束，或者到给定的截止时间结束，最好采用前一种。(2)名义小组的领导者向每一位成员征求意见并做好记录。这一阶段有助于使思想客观化，并允许每个成员有相同的时间提出自己的观点；同时也要进行记录，依次要求每个成员提出一个意见，领导者将其记录在卡片上，填满后将卡片贴到墙上。在征询下一位成员的思想之前，领导者要确认成员赞同此份记录。这一过程在成员中依次轮流进行，每人每次只能提出一个意见，同时做好记录使所有人都能看见，直到所有成员都穷尽其思想。(3)对每一个意见进行讨论。名义小组的领导者首先要求成员阐明其列出的意见，然后对每个意见的优缺点进行分析。此过程会产生大量的讨论，领导者应在卡片上做记录作为重要的详细说明。领导者要避免讨论集中在一个意见上，应当通过阐述并记录不同的观点从而指出每个意见的逻辑所在。接下来就是努力使大家达成一致，领导者将相似的思想结合在一起，以征得成员的同意。领导者必须避免争执，如果无法将两种观点结合形成一致，必须将这两种选择都放在一边。

　　(4)要求小组成员通过选择最重要的问题来达成共识，通常是通过投票选择最优方案。

　　2．名义小组互动方法

　　这是在名义小组方法上所做的进一步改进。其具体步骤如下：

　　(1)沉默思考列表；

　　(2)依次轮流记录；

　　(3)休息室游说；

　　(4)集体讨论；

　　(5)休息室游说；

　　(6)最初的优先顺序；

　　(7)休息室讨论；

　　(8)最后的优先顺序。

　　此程序主要是加入了3轮游说，此时需要一个特别的房间并摆上点心供会问休息使用。每次有30～45分钟的时间允许成员达成共识并互相游说。当发生冲突而特别需要成员间的和解时，这些步骤就显得极有价值。在另一天重复第3～8个步骤。像这样的暂停会议能自然地驱使人们达成共识并相互游说以求融合。小组领导者可以更直接地要求成员在暂停会议时达成共识、交流意见、挑战他人论点并进行讨价还价，成员可以询问他人的优先顺序和理由。3轮游说是必不可少的，只有这样，最后就优先顺序问题所进行的表决，才能代表特定小组有可能达成的共识水平。通常，第一轮游说辨识观点的多样性；第二轮游说成员开始接受或抛弃某些思想；第三轮游说之后，在重新理解的基础上形成判断。

　　3．霍皮族方法

　　这种方法是霍皮族印第安人为作出重大部落决策而设计的方法。该方法从核心决策小组(如部落元首)开始，展开公开的讨论，进而形成初步判断。核心决策小组周围围坐几圈部落成员，他们聆听讨论。最靠近元老的一圈由那些地位比元老们稍低的成员组成，如此类推，最外层是青少年。部落委员会讨论完后就移到最外层，其余的都向中心移动一圈。然后现在位于中心的小组成员就他们所听到的展开讨论，其余的人皆聆听他们的讨论。这个过程不断重复，直到部落委员会又重新回到中心的位置。然后部落委员会成员根据他们自己和其他人对所提问题的看法重新考虑其决定。这一过程对分散的组织实施战略管理大有裨益，因为其包括了组织结构中的许多不同团体和层级。'

　　4．德尔菲调查法

　　该方法先把情况列出来，然后向各位专家进行函询调查，并将各专家的意见加以综合整理后，在隐名的条件下寄回各专家再征求意见，再综合整理。如此循环往复，直至意见趋向集中。

　　5．提喻法

　　提喻法包括两种方式：一是把要解决的问题分成若干个局部问题，既便于分析问题和查清细节，又便于隐去决策问题整体可能带来的个人利害关系，使决策者更加客观、公正、科学；二是采取比喻的方法，不直接说出决策的问题本身，而只是用类似的问题做比喻，搜寻解决方案，这样有利于人们展开想像的翅膀，扩大思维的空间，产生创意的想法。

　　6．头脑风暴法这是由10多位专家坐在一起各抒己见，互相启发，使各种思想互相碰撞，激发灵感的火花。运用这种方法时应注意：在专家发表意见时，不可对其进行反驳，也不要作出结论和评价，以提供一个无拘无束的自由想像的环境和氛围。鼓励多想，方案越多越好，可以有意见的联合和修正。

　　二、确定优先决策的方法

　　简而言之，确定优先决策的方法就是从搜寻到的大量的信息和方案中需要排列出其重要性或优先次序。其具体方法有很多种，在此重点介绍一种方法，即配对比较法。配对比较法帮助决策者将决策进行两两比较，这样能精确地确定优先决策。将决策项目如议题或决策主题配对比较，使成员将注意力集中于两个“项目”之间的区别，可以减少信息加工的要求。假如某项决策涉及5个主题：(替代)方法、成本、基金、客户、公共意识，决策者首先要将这5项所有组合列出，一次两个；然后要求决策管理小组成员将每一对的两项进行比较，并标明哪一项更重要。

　　公共决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系，包括政府组织体系和非政府组织体系。

　　(一)公共决策信息子系统

　　信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。它是决断子系统的辅助机构，为政策制定提供资料。

　　信息子系统在政策制定系统及其运行中的职能或作用是：①收集信息，就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况；②加工处理信息，把收集来的信息进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳，抽取出精华资料，剔除多余的甚至是虚假的资料；③传递信息，就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速。

　　(二)公共决策参谋子系统

　　参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。

　　参谋子系统在公共决策系统及其运行中的职能或作用是：①协助决断子系统界定决策问题，确立决策目标。参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者界定决策问题，确立决策目标作参考。②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。在决策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。③对公共决策实施进行跟踪反馈分析。收集并分析决策实施中的问题，特别是决策实施过程中遇到障碍或偏离决策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时矫正，确保公共决策顺利实施。

　　(三)公共决策决断子系统

　　决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导政策制定全过程。决断子系统具有权威性和主导性特点。决断子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①界定决策问题。决策问题的界定是政策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为政策问题确定下来。②确立决策目标。决策目标是否科学、正确，对整个政策过程具有决定性的影响。决策目标的确立必须建立在对决策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。③设计决策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据决策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。④选择决策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

　　(四)公共决策监控子系统

　　监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对决策行为以及对决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。监控子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①防止决策者滥用决策权的可能；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。

　　公共决策程序一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测和决策方案的抉择等五个步骤。

　　(一)公共问题的界定

　　公共问题的分析、界定是决策的起点。公共问题就是指那些已经影响到人们正常生活的社会问题。由于实际状态与社会期望、理想之间存在差距，导致产生了各种各样的社会问题。当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛的注意和议论，这个社会问题本身也确实有解决的必要，并且也属于职权范围之内的事务时，决策者就会把它列入议事日程，作为公共问题进行研究处理。

　　(二)决策目标的确立

　　决策目标就是决策者通过采取某项行动方案所要达到的期望效果。合理的决策目标应满足的条件有：①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行。决策目标必须立足现实，量力而行，超越现实生产力水平的目标是脱离实际的，不可取的。③目标必须系统化。这是由公共问题的复杂性、多层性决定的，要求决策目标也要形成多层级性与之匹配。④决策目标必须灵活可调，目标是针对未来的，目标的实现有个过程，而且问题的发展又具有不确定性，一成不变的情景几乎是不存在的。

　　(三)决策方案的设计

　　方案设计就是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。

　　(四)决策效果的预测

　　决策是面向未来的，其实施过程是不可逆转的，所产生的效果既可能符合人们的主观愿望，也可能背离愿望。这就要求决策系统必须搞好预测，对未来的决策环境情景及对象的变化要有所把握。通过预测，帮助决策者认识和控制未来的不确定性，把对未来变化的无知减少到最低限度。

　　(五)决策方案的选择

　　方案选择就是对设计出来的各种备选方案进行评价、比较、权衡利弊，从中选出比较满意的方案。决策方案的选择有个标准问题，一般认为必须符合下列条件：决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益，实现决策目标所承担的风险尽可能小，方案要有可行性，方案实施后的副作用(即负面效果)尽可能少。选择决策方案是决策者的主要职责，为使方案合乎条件，决策者必须组织专家、学者进行可行性分析研究。

　　1．专制制度

　　权力掌握在个别人手中是专制政治，掌握在少数人手中是贵族或精英政治，掌握在多数人手中是民主政治。一个国家选择专政制度还是民主制度的政治制度，同选择复合制的联邦制还是单一制的中央集中制的国家结构一样，取决于该国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文化等多种因素，其中经济发展水平、社会结构是关键性的因素。专制制度意味着国家政策的决策权掌握在君主、政党领导人、社会精英等个人或极少数人手中，个别人借助自己的利益、偏好、经验、直觉等，制定和发布政策。广义的专制决策制度不仅包括君主专制，还包括军事独裁、法西斯制度、精英独裁等不同形式。在中华五千年的文明史上，君主专制长期盛行。其间，国王或皇帝虽然也设立一些辅佐性的权力机构，如秦汉的三公九卿、隋唐的三省六部、清朝的内阁大学士和军机处，虽然也有一些犯颜直谏的臣民，但这本质上不过是君主决策的辅助和咨询机制，最终的决策权掌握在君主或围绕君主的狭小的权力圈子之手。不可否认，在政策目标单一明确、政策环境稳定、决策者与目标群体之间形成了统一的利益关系等条件下，决策者如果聪明睿智，能够适应社会发展的需要，有可能做出正确的决策，如我国封建社会的文景、贞观、开元、康乾等时期即是如此。从国外看，英国从专制向民主的过渡过程中，没有成文的宪法；美国宪法是美国建国之初精英决策的产物；德国基本法和日本宪法都是在军事占领时期没有经过民主程序而制定出来的。然而，专制独裁、缺乏制约、致命自负的权力，不仅容易导致决策者和政府机构的贪污腐败，而且容易出现政治上的残暴昏庸，。中央政策上的任何一点失误，经过层层传达放大扩散，都可能演变为全国性、历史性的错误甚至悲剧。

　　2．民主制度

　　民主是一种所有公民参与决策、分配资源的制度，这意味着公共政策的决定权应当掌握在公民或公众手中，公众可以通过直接表决或代议制的宪政程序，按照一人一票、少数服从多数的民主规则，讨论和制定公共政策，并授权政府管理部门实施公共政策。在近现代社会，宪政前提下的民主制度被认为是制定和执行公共政策的合法、有效方式。正如韩国总统金大中所说：“文化并不必然决定我们的命运，而民主则是我们命中注定要得到的东西。”2007年党的十七大进一步提出：坚定不移地发展社会主义民主政治；人民民主是社会主义的生命。从历史上看，民主制度也具有不同的形式：有奴隶制或贵族民主制和现代民主制，现代民主制度分为资本主义民主制度和社会主义民主制度、直接民主制度和间接民主制度，资本主义民主制度分为君主立宪制、总统制等不同体制。直接民主意味着统治者与被统治者身份合一，由公民直接制定和实施公共政策，由全体公民投票表决的“全民公决”是直接民主的基本手段。

　　政治家动机

　　新古典经济学的一个基本假定是，厂商和消费者都是追求自身利益最大化的理性经济人。对自身利益最大化的追求，。构成个人从事经济活动的内在动力。那么，政治市场上政治家的活动目标是什么呢?他们真的是为了使社会利益或公共利益最大化吗?实际上，在公共选择理论看来，政治家的行为动机并不如此单纯。首先，公共选择理论认为．现实中很难对社会利益下定义。更何况，社会每一个成员不可能对所有事情都持有相同观点，相反，不同个人或不同集团之间的利益更多时候是相互矛盾的。

　　那么，政治家在公共决策过程中抱有何种动机呢?早在1957年，唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的经济理论》一书中就对这一问题进行了讨论。他认为，政治家或政党也是理性的经济人，他和消费者、一生产者具有同样的行为动机，即民主政治中的政治家或政党与经济中追求利润的企业家是类似的。为了达到个人目标，他们制定能使其获得最多选票的政策，正如企业家生产能获得最大利润的产品一样。唐斯的观点实际上说明，政治家或政党活动的动机是为了使政治支持最大化，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最大化。

　　为了实现选票最大化，政党必须在许多方面和不确定性作斗争。一个政党不能确定特定的政策选择将如何影响政治支持率。因为他事先不仅很难确定哪些集团、哪些个人从他的纲领和政策中获益，而且也很难了解其他党的纲领和政策有多大的政治支持率。基于上述认识，唐斯认为，政治家或政党在政策决策中一般遵循多数票原则，即政党会选择能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。不仅如此，为获得更多选票，政治家或政党会推行这些政策达到这样一点，在这一点，从这琉政策中获益者的选漂的边际收益等于从这项政策中遭受损害者的选票的边际损失。

　　选民动机

　　在民主国家中，政府是公众选出的，公众赋予政府一定的执行公共职能的权力。既然政府是公众选出的，表明选民的行为对公共决策会产生较大影响。那么，选民行为在公共决策过程中会呈现何种特征呢?

　　在经济市场中，人们通过对所需要的产品进行“货币投票”来表达他的偏好；在公共部门或政治领域中，人们通过进行“民主投票”来表示他对公共产品的偏好，如选举国会议员和总统。无论是经济市场还是政治市场，只要是市场，就一定充满竞争。而对个人而言，无论作为消费者还是投票者，无论是在经济市场上还是在政治市场，公共选择理论认为，其行为动机和目标都是一致的，都是为了追求个人利益最大化，即都作为理性的经济人在进行经济活动或政治活动。

　　基于理性的经济人假定，公共选择理论考察了作为选民的个人为什么要去投票，选民的投票行为受哪些因素制约，以及选民的行为对政府的财政收支活动有何影响。在唐斯看来，选民是理性的，他参与投票的目的是为了通过参与政治获得预期效用最大化。唐斯的这个观点后来被称为“理性投票人假说”。根据这个假说，决定选民是否去投票的因素主要有下列几种：

　　一是自己亲自投票的重要性。一般来说，既然投票结果直接关乎自己的利益和损失：所以选民为了维护自己的利益选择投票是理性的。但对单个选民来说，自己的一票到底会对投票结果产生多大的影响却很难把握，也就是说投票的收益存在较大的不确定性，但投票本身的成本是存在的，因为选民首先要到投票站，同时为了投票，选民还要收集有关投票的相关信息。这些都需要成本和时间。所以作为一个理性人，他叉往往会产生搭便车投票心理。

　　二是对政策所带来的效用预期。在选举过程中，政治家总会提出自己的政策主张，选民会对政治家的政策给自己带来的效用大小进行预期，他往往对能给他带来最大预期效用的政治家及其政策投赞成票。

　　三是投票成本。投票成本是指选民参与投票所耗费的费用，如收集有关候选人的施政纲领和政策主张等方面的信息所耗费的时间、精力和费用支出等。

　　四是投票的长期收益。民主制度要靠广大选民的积极参与来维持，选民通过行使民主权利，进行公共选择，享受民主利益以获得长期利益。

　　从上述四个影响因素看，逛民参不参与投票的心理往往是复杂而又矛盾的，更何况在许多时候，政治家提出的政策主张是笼统而又框架性的。上述情况使得选民对具体的财政收支往往产生-定的倾向性认识。这种倾向性认识在财政收入方面的表现为，选民总倾向于少纳税，反对增加税收。在财政支出方面的表现就是，希望政府能够免费提供更多的产品或服务。虽然财政支出最终还是来自于选民所纳税收，但由于选民纳税和财政支出在财政活动中是分割的，即对具体韵选民。纳税多少与公共产品的收益大小并不是_．一对应的。在这种情况下，选民总是一方面希望政府规模越小越好，这样就可以将更多的钱留在自己口袋里。但另一方面，选民又竭力主张扩大与自己切身和益有比较密切关系的公共项目规模。

　　公共决策是公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的起点，公共管理始终是围绕公共决策的制定、修改、实施进行的。一个具体的决策目标实现了，相应的管理过程就终结了。

　　(一)公共决策是公共管理的首要环节

　　从一个孤立的管理过程来看，公共管理过程可分为决策和决策实施以及效果评估等环节。决策是实施行为的确定。公共组织通过制定决策实施方案，把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标。确定详细的、可操作的行动步骤，合理配置人力、财力、物力，把决策目标落到实处；决策目标实现以及效果评估之后，管理活动即告完结。可以说，没有公共决策就没有公共管理。

　　(二)公共决策是公共管理履行各项职能的依据

　　公共管理有决策、计划、组织、协调和控制等各项基本职能。决策，就是在公共管理过程中所做出的决定；计划，就是对如何实现决策目标和任务做出安排，制定系统有序的行为步骤；组织，就是为实现决策目标而对一些机构和人员的重新组合，或成立新的管理机构；协调，就是改善和调整各个执行机构、人员和各项活动之间的关系，使各自之间分工合作，密切配合，减少相互之间的重复、矛盾和摩擦。控制，就是监督检查，对公共管理活动中的各种行为加以控制，使管理活动沿着预定的方向推进；而所有的这些公共管理的各项职能都以公共决策为基础，没有公共决策，就没有公共管理各项职能的履行。

　　(三)公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终

　　公共决策既是公共管理的首要环节，同时它又贯穿于整个管理过程的始终。公共管理的其他环节都包含有决策的活动。各项管理职能的履行也有各自的决策。计划过程中，要对目标和任务做出周密、详细的决策，做出计划；计划制定后要实施执行，也要组织力量，还要进行指挥工作，对此当然也要有决策。还有，在实施决策方案过程中，如有问题还要及时进行再决策予以解决。实际上公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程，“管理就是决策”。

　　(一)公共决策民主化

　　决策民主化是我国发展社会主义民主政治的重要内容，它是指在决策过程中要保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见、建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。

　　1.把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围

　　一个决策活动，不是单纯的抉择行为，而是由信息情报活动、决策方案设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成的完整过程。在信息情报活动和设计活动过程中，决策者当然发挥着重要的协调和指导作用，但这两个活动环节具有鲜明的专业性，是一个由具有各种专门知识的专家运用他们的智慧，科学地发现问题、分析问题、提出方案的活动过程，也是一个不断地探索和追求真理的过程。这两个环节的实质性工作是决策者不能替代的。决策者在此的职责是营造一个宽松的环境，形成平等、民主、协商的气氛，鼓励人人畅所欲言。因此，决策者一是要发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系，二是要依靠集体决策。决策的复杂性、系统性特点使个别决策者无法周密、全面地考虑各个方面、各个层次的所有情况，其方案也不可能总是有效而可行的，更不可能是最佳的。个人决策成功的可能性在现代社会已大大缩小。必须依靠集体决策，坚持一切重大问题经过集体讨论，民主协商，集体论证，集体做出决定，群策群力来增强决策的可行性、正确性。

　　2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用

　　政策研究专家、学者是政策方案设计的主要力量，是决策者智慧的延伸。加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在更高层次上民主化的体现，也是实现决策科学化的重要保证。我国县以上各级党政机关、立法机关及其有关部门基本上已建立了研究室或调研室或研究中心等各种类型的政策研究和咨询机构，但目前有相当多的政研机构面临着一个比较突出的问题是参谋的职能不能很好地实现，对决策的咨询作用发挥得不够充分。

　　3、提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化

　　政治生活透明就是政务公开、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共决策就失去社会公众的监督，决策也就必然成为个别人、少数人的关门定案，使决策由社会群体行为蜕变为个人行为。公共决策作为一种对社会价值作权威分配的手段，在人民当家作主的现代社会，必须充分地反映和实现各阶层人民的利益要求。在根本利益一致的基础上，人民群众中不同民族、阶层、团体又有不同的具体利益。公共决策应处理好各种具体利益要求和利益关系。只有在政务公开，政治民主的条件下，才能使决策者意识到权力与责任的对等，将决策纳入科学的、社会的系统，避免自身价值偏好、利益倾向的影响，力求决策目标的民主化。

　　(二)公共决策科学化

　　科学化的决策是指在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。实现决策科学化的要求是建立完善的决策系统，提高决策参与人员素质，按照科学的决策原则进行决策。

　　1，建立健全公共决策系统

　　现代化的公共决策系统是由以决断子系统为核心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，一要合理设置各子系统。二要充实参谋咨询机构和信息工作机构。

　　2，遵循科学的决策原则

　　决策原则是决策过程中一些固有的运行规律的概括和反映，是决策科学化的一个重要条件。它主要包括如下五项原则：一是信息原则。二是预测原则。三是程序原则。四是可行性原则。五是民主集中制原则。

　　3，提高决策参与者的素质

　　决策人员素质的高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。首先，要加强决策者集体的班子建设.其次，要提高参谋咨询人员的业务素质。再次，要提高信息人员素质。

　　(三)公共决策法制化

　　决策法制化是指以国家的宪法和法律、法规为依据，本着体现人民意志，反映决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要方面，也是实现决策科学化和民主化的重要保证。

　　1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则

　　决策规则，即关于制定规则的规则，也就是各个决策主体的决策权限和决策范围。完善决策规则的目的是防止越权决策行为的出现和决策之间的矛盾与冲突。这里，我们主要讨论如何理顺属于同级政权机关的中国共产党组织、人民代表大会与政府这三个决策主体之间的关系。理顺这三者决策权限、范围的原则是：既要保证党组织对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，以及保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。

　　2.决策程序法制化

　　决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。它的目的是防止少数决策者草率行事，滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。我们认为，应加以规范的程序有：一是调查程序。二是方案设计程序。三是可行性论证程序。四是社会交流程序。五是政策合法化程序。

　　3.充分发挥决策监控子系统的作用

　　在我国当前法制建设尚不健全的情况下，决策监控作用十分重要。可以考虑从以下两个方面强化监控作用：一是发挥内、外两大监控体系的作用。二是依法保护监控子系统成员的权利，既保护他们言论、批评、监督政务的权利，也要保护他们不要因为监督政务而受到打击、报复。

• 帅学明,现代公共管理学[M].华南理工大学出版社,2004