落后产能

　　落后产能可以从两个方面加以考察：

　　一方面是根据生产的技术水平进行判断。所谓落后产能，就是指技术水平低于行业平均水平的生产设备、生产工艺等生产能力。

　　另一方面是从生产能力造成的后果进行判断。如果生产设备、生产工艺的污染物排放、能耗、水耗等技术指标高于行业平均水平，则该生产能力就是落后产能。从这个角度来说，产能落后与否是个技术判断问题，而在具体实践中，落后产能是指技术水平(包括设备、工艺等)达不到国家法律法规、产业政策所规定标准的生产能力。

　　在讨论落后产能时有人经常将其与过剩产能相混淆。与落后产能是个技术判断不同，产能过剩是个市场判断，超过市场需求(实际产出)一定程度的产能是过剩产能。但是市场的需求是不断发生波动的，因此对于产能过剩与否进行准确的判断非常困难。例如，在本次国际金融危机前，我国绝大多数工业行业产销两旺，产品销售率处于很高的水平；但是在金融危机爆发后，我国工业各行业的需求急剧下降，生产能力普遍超过市场需求，企业普遍开工不足。落后产能与过剩产能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市场经济条件下，过剩的产能一般包括落后产能；而落后产能的淘汰、退出能够改变市场的供求关系，减轻产能过剩的程度。

　　1.市场机制是发达国家淘汰落后产能的主要手段

　　总体上看，发达国家没有太多专门针对落后产能的政策。但这并不是说发达国家不存在落后产能，而是落后产能问题表现得并不严重。其落后产能不突出的原因，一是由于发达国家的整体技术水平本身就处于世界前列，引领着产业技术发展的方向，因此发达国家相对落后的生产能力在世界范围内来看往往也并不落后；二是发达国家的市场经济体制比较完善，能够及时将不具有竞争力的落后生产能力淘汰出局。以美国为代表的发达国家实行的是政府干预程度低、经济活动自由度比较大的自由市场经济模式。这些国家的市场经济比较发达、制度比较完善，存在较少的价格扭曲，能源成本、环境成本、社会成本能够充分反映到企业的生产成本中，因此落后产能就基本等同于成本高或质量差，技术水平落后的企业缺乏竞争力，在市场竞争中自然难以生存。

　　2.以日本为代表的发达国家对落后产能进行主动干预

　　日本是较多采取政府干预手段的发达国家和市场经济国家。在发挥市场作用的同时，日本政府积极采取措施推进落后产能的退出，以更快地实现产业结构调整和升级的目标。“过剩设备”及与之相关的落后产能问题是20世纪60—70年代特别是萧条时期日本产业政策的重点，具体做法包括：1)设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备。2)制定准入标准。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业产能的门槛是年产乙烯能力达到10万吨，此后根据30万吨以上的大规模成套设备已经成为时代潮流的这一变化，很快又将该指标提高到30万吨。3)淘汰落后设备。1964年“纤维新法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的“废旧更新”原则，1967年的“特纤法”将废弃“过剩设备”、设备现代化以及企业规模适当化作为三项基本内容。1978年《特定萧条产业安定临时措施法》对平电炉钢材制造业、炼铝业、合成纤维制造业、船舶制造业、化学肥料、棉化纤纺织业、瓦楞纸板制造业等萧条产业实施调整，共同处理过剩设备废弃、长期封存与停用、转让，其目的在于通过该法的实施使指定的工业部门停产或报废设备。4)政府补偿。在解决萧条行业产能过剩问题的过程中，日本政府采取政府收购来报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，对“过剩部分”由政府出资收购报废；日本政府设立特定萧条产业信用基金，对那些按计划淘汰落后设备的企业提供优惠利率贷款；采用特别折旧制度、即允许企业把一部分利润作为固定资产折旧摊入成本以降低税收负担；对淘汰设备造成的失业人员给予救济。虽然对产业发展有较多的直接干预，但是日本政府也认识到应当主要通过市场手段解决产能过剩与落后产能问题。日本官方发布的《七十年代展望》就指出，应严格抑制过分的政策干预与产业的过度保护，产业政策的应用应限定在市场失败的领域。

　　3.节能减排是近年来发达国家落后产能政策关注的焦点

　　为了应对全球变暖和减少对化石能源的消耗，发达国家高度重视工业领域能源效率的提高和减少温室气体的排放。能效提高的过程也就是高能耗、高排放的落后产能改造或退出的过程。发达国家提高工业领域能效的政策采取了强制与激励相结合的做法。其政策措施主要包括：管制和标准、财政政策、协议和目标等。其中：1管制和标准是提高能效的强制性政策，规定了相关产品、设备、系统如电动机、锅炉等的最低能效强制性标准。美国1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年开始实施自愿性节能认证能源之星，美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星”认证产品；欧盟也为广泛的产品建立了最低能源效率和环境标准。由于市场本身不能实现最有效率产品的销售，因此只有采用标准这一强制性措施才能确保至少效率最低的产品从市场上消失，管制和标准也因此成为世界各国提高能效的首选工具。2财政政策，包括强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立的投资银行放贷标准，这些税收优惠政策有利于激励企业实现对最低标准的超越。美国《2005年能源法案》对安装特定节能技术实施20亿美元税收激励；日本对使用列入目录的111 种节能设备实行特别折旧和税收减免优惠，减免的税收约占设备购置成本的7%；法国对工业领域能源效率技术投资第一年实施加速折旧制度，并少征商业税，对节能进行投资的公司在节能设备使用和租赁中的盈利免税。为了鼓励企业改善能效水平、降低温室气体排放，气候变化税、碳基金、排放交易计划等政策也被越来越多地采用。此外，为达到特定能效目标的节能自愿协议也广泛地应用于工业领域。

　　一是发挥市场作用，在淘汰落后产能的过程中一定要充分发挥市场配置资源的基础性作用，调整和理顺资源性产品价格形成机制，强化税收杠杆作用，努力营造有利于落后产能退出的市场环境。

　　二是坚持依法行政。充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、安全生产、产品质量、职业健康等方面的法律法规和技术标准，依法淘汰落后产能。

　　三是落实目标责任。分解淘汰落后产能的目标任务，明确国务院有关部门、地方各级人民政府和企业的责任，加强指导、督促和检查，确保工作落到实处。

　　四是优化政策环境。强化政策约束和政策激励，统筹淘汰落后产能与产业升级、经济发展、社会稳定的关系，建立健全促进落后产能退出的政策体系。

　　五是加强协调配合。建立主管部门牵头、相关部门各负其责、密切配合、联合行动的工作机制，加强组织领导和协调配合，形成工作合力。在加强协调配合方面，工业信息化部与国家发改委、国家能源局在确保完成任务中将通力合作，加强互相配合，这方面也请许司长谈谈相应的情况。

　　(一)市场竞争不完全对落后产能的保护

　　在转轨经济中，企业落后产能被保护的原因，归根到底在于市场竞争不完全。市场竞争不完全具体表现为外部性、行政垄断、政府补贴、要素价格扭曲等。

　　政府通过行政的方法在某行业或某地区造成落后企业的垄断地位，使生产质差价高产品的落后企业在市场经济中能够获得生存甚至不断发展的机会。行政性垄断，可以表现在供给方面，即政府在某地区、某行业只允许一家或数家企业有生产的权利，而其他企业则不得进入该地区、该行业进行生产；也可以表现在需求方面，即政府不允许其他企业在该地区、该行业销售产品；当然还可以同时表现在供给和需求两个方面。

　　在不存在行政垄断的场合，产品市场的竞争性很强，落后企业也不得不接受竞争性的产品价格，但是，落后企业也有可能得到保护而不被淘汰，这就是产品的外部性起作用。产出的外部性是指企业利用信息不对称按照竞争性的市场价格销售其质量低于行业平均水平的产品。如果这种利用产品的外部性牟利的方式能够被企业持续地使用，那么，落后企业就不会被淘汰。

　　利用产出的外部性牟利，在法律上称为商业欺诈。若被发现，就要承担法律责任，即承担外部性的成本。这种情况迫使以利润最大化为目标的企业进行生产方式的选择：是选择生产方式

　　(1)——通过提高产出效率牟利，还是选择生产方式

　　(2)——利用产出的外部性牟利

　　显然，企业会对两种生产方式进行成本一收益比较。如果生产方式(1)潜在的收益较高、潜在的成本较低，而生产方式(2)潜在的收益较低、潜在的成本较高，那么，企业就会更多地选择生产方式(1)，或者，更多的企业会选择生产方式(1)，通过提高产出效率牟利。在这种情况下，由于利用外部性牟利的生产方式不合乎理性，原先利用外部性牟利的落后企业就会被淘汰。如果情况相反，利用外部性牟利的潜在利润较大，那么，企业就会更多地利用以及会有更多的企业利用产出的外部性牟利。这样，就会出现反常的情况：利用外部性牟利的落后企业不会被淘汰，反而会在激烈的市场竞争中得到生存和发展。

　　这两种生产方式潜在利润的高低取决于市场经济秩序的健全与否。如果市场经济秩序不健全，那么，利用外部性牟利的行为——商业欺诈被发现并承担法律责任(如被罚款)的概率就非常小，这样，利用外部性牟利的潜在利润就非常大，进一步的结果就是：落后企业利用不健全的市场经济秩序得以生存和发展，换言之，不健全的市场经济秩序成为落后企业赖以生存的“保护伞”。

　　在我国，市场经济秩序健全与否，和政府职能转变的进程密切相关。就经济发展的需要来说，我国政府职能转变相对滞后。

　　第一，我国在计划经济时期形成的一整套利用行政机制管理生产、管理经济的方法具有惯性，在放弃计划经济、转向市场经济之后，仍然会有顽强的表现。

　　第二，市场经济秩序的健全，对需求方面的整体都是有利的；对供给方面的影响则不确定，需要区分不同的情况：对先进企业有利，对落后企业不利。如果地方政府更偏好供给的状况，而且认为健全市场经济秩序对供给的整体可能会有不利的影响，那么，地方政府在转变政府职能、健全市场经济秩序上的激励必定较弱。第三，转变政府职能是有成本的，包括学习(健全市场经济秩序的知识)的成本和维持(健全市场经济秩序)的成本。如果维持一个健全的市场经济秩序的工作量给定，那么，在地方政府转变政府职能激励较弱的情况下，转变政府职能的学习成本和维持成本必然增大，以致要受到地方政府所掌握的有限资源(人、财、物)的制约。

　　政府对企业的补贴分两种情况：一种是对亏损企业的补贴，一种是对政府偏好(如高新技术)企业的补贴。政府对亏损企业的财政补贴，使高成本的生产仍然有利可图，从而使本来有可能被淘汰的落后企业得以苟延残喘。在这里，落后企业被保护非常清楚。对政府偏好(如高新技术)企业的补贴，好像是鼓励先进企业，而不是保护落后企业。其实，从经济学的眼光看，所谓“高新技术”并不主要表现在自然科学方面，而是更多地表现在熊彼特意义的创新上。从这个观点出发，就可以知道：高新技术并不主要表现为行业区别，比如，电子、通讯业是高技术，纺织、服装业是低技术；而是在本质上表现为市场评价的高低，市场评价(产品售价)高的，即为高技术，市场评价(产品售价)低的，即为低技术。这样，问题可以看得很清楚：政府对获利的高技术企业进行补贴，不仅不必要，而且不公平；政府对不能获利的所谓“高技术”企业进行补贴，实质仍然是保护落后企业。

　　投入的外部性是指企业通过生产获益的(部分)成本由非生产参与者承担。这主要是指企业生产对环境的污染。在企业生产污染环境而不承担责任的情况下，企业生产的社会成本大于私人成本，而企业按私人成本对产品定价。如果该价格不高于按社会成本定价的产品市场价格，那么，该企业就能够在市场中得以生存和发展。因此，在不承担治污费用的情况下，由于企业的产品价格不高于含治污费用的竞争性的市场价格，即便是落后企业也不会被淘汰。由此可见，企业生产造成环境污染而不承担责任，不是单纯的环境被污染的问题，而是关于是保护落后生产技术还是保护先进生产技术的重大经济(效率)问题。和产出的外部性一样，限制投入的外部性的激励不可能由市场经济自身产生，只能依赖于政府对市场经济秩序的管理。在我国，这同时也就是转变政府职能问题。前面已经说过，这里不再重复。

　　要素价格扭曲是指要素价格低于要素对生产的贡献。以劳动成本为例。如果劳动要素的流动性和组织性较低，那么，雇用相同质量的劳动要素，企业只需要支付较少的费用。在这种情况下，生产技术水平较低的企业在其他要素投入方面的成本虽然高于行业平均水平，但是，由于劳动要素的低成本有可能在很大程度上抵消其他要素的高成本，企业仍然能够按照竞争性的市场价格销售产品。这样，生产技术水平较低的企业借助于低劳动成本仍然能得以生存。低劳动成本虽然使我国企业在全球化的市场竞争中获得了很强的竞争力，但同时对生产技术落后的企业也起到保护的作用，并弱化了改变、提升落后生产技术的激励。

　　(二)地方政府成为落后企业的保护因素的财政学解释

　　根据以上论述可知：技术落后的企业在市场经济中不被淘汰，源于市场竞争的不完全性，而市场竞争的不完全性和政府(特别是地方政府)在市场经济中履行的职能有很大关系。政府制造行政垄断、补贴亏损企业、容忍企业在投入和产出方面的外部性，在客观上造成了市场竞争的不完全性，从而在客观上产生了保护落后企业的效果。从经济理性主义假设出发思考问题，自然会想到：地方政府保护落后企业肯定存在经济上实实在在的原因，即由“经济利益驱使”。那么，这种特殊的利益究竟是什么?经济学研究的任务正是要把这种特殊的经济利益揭示出来。只有把这种特殊的经济利益揭示出来，才有可能通过经济利益的某种调整改变现状。

　　假设中央政府通过产业政策对各行业的生产从技术上一一规定了准入标准。符合标准的企业为技术先进的企业，允许其从事生产活动；不符合标准的企业为技术落后的企业，不允许其从事生产活动。

　　地方政府保护落后企业有两种情况：第一种情况是企业在投产时就达不到中央政府的准人标准，属技术落后的企业，但在地方政府的允许下从一开始就从事低技术的生产，由此得到地方政府的保护。第二种情况是企业在投产时达到中央政府的准入标准，属技术先进的企业，不过随着时间的推移，技术水平未能及时提高，无法达到中央政府新颁布的准人标准，但在地方政府的允许下继续从事已经变成落后技术的生产，由此得到地方政府的保护。在这两种情况下，地亢政府保护落后企业行为的利益驱动大体一致，可以合起来考察。

　　地方政府的招商引资政策往往可以使企业按极低的代价使用土地资源。如果低技术的企业得此优惠，那么，即使在生产中对土地资源的使用极其浪费，成本也不会因此而大幅提高。不仅如此，低技术企业对其他资源的低效率使用，也会由于使用土地资源的“低价”或“无价”而使总成本的增加保持在仍然能够接受竞争性产品价格的范围内。这样，低技术企业得以在市场经济中生存。

　　这种类型的低技术企业虽然达不到中央政府的准入标准，但由于可以给地方政府带来很大的好处而往往得到地方政府的保护。地方政府允许这种类型的低技术企业投产的主要收益(激励)包括：第一，地方生产的扩大、地方就业的增加以及与此相联系的地方财政收入的增加；第二，减少了监管企业技术状况的管理成本。其主要成本是地方政府允许低技术企业投产，违背了中央政府的产业政策，被中央政府发现就会受到惩罚。

　　从理论上看，只要收益大于成本，地方政府就会允许落后企业投产。如果中央政府发现地方政府违规的概率很小，或者，虽然发现的概率很大但惩罚的力度很小，那么，地方政府保护这类低成本、低技术的落后企业几乎“有百利而无一害”!以上我们着重从财政收支的角度探讨了地方政府客观上成为落后企业保护因素的经济根源。

　　但是，值得特别注意的是，我们不能简单地把它戴上地方政府政绩观的“帽子”，因为地方政府的财政目标和诸如生产、就业等直接有关“民生”的目标是密切相关的。换言之，地方政府在客观上成为落后企业的保护因素，其背后存在着极强的激励。这种激励，虽然包含了财政因素，却又绝不仅仅限于财政因素，因此绝不是轻易能够撼动的。

　　(一)通过行政方法淘汰落后企业的基本情况

　　20世纪90年代末，中央政府要求纺织业大规模淘汰落后产能，这被称为“压锭”。这大概是淘汰落后产能政策“初试身手”。1998—1999年，我国纺织业共压缩淘汰906万锭，占全国棉纺总生产能力的1/4。当时政策规定每压1万锭，财政补贴300万元。

　　进入21世纪以来，钢铁、水泥、电解铝、汽车快速发展以致出现产能过剩。淘汰落后产能是政府推进产能过剩行业结构调整的重要措施之一。2005年出台的《钢铁产业发展政策》对钢铁工业装备水平和技术经济指标等准入条件做了规定：高炉有效容积要大于1000立方米，转炉公称容量要大于120吨。2006年发改委等八部委发布的《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》指出，在2004年末形成的4.2亿吨钢产能中，落后的300立方米及以下的小高炉能力约1亿吨，20吨及以下的小转炉和小电炉能力5500万吨，分别占总能力的27%和13.1%。在淘汰落后生产能力方面，要求：2007年前重点淘汰200立方米及以下高炉、20吨及以下转炉和电炉的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高炉等其他落后能力。

　　(二)中央政府选择强制淘汰政策的经济根源

　　从2006年发布的《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》看，中央政府下决心淘汰落后产能所关注的利益是：第一，克服产能过剩的矛盾；第二，减轻资源和环境的压力；第三，限制行业恶性竞争；第四，提高产业集中度。

　　不难看出，我国政府干预经济的方式以及希望通过这种方式解决的问题，和我们在一般经济学教科书中看到的政府在市场经济中“应该”起的作用有很大不同。不过，本文无意在实际的政策和“应该”的政策的差异上“花费笔墨”，而是试图从经济理性主义假设出发，研究中央政府之所以要实行淘汰落后产能的政策在经济上的原因，换言之，需要考察中央政府执行该项政策的经济利益，从经济学的角度认识并理解中央政府的该项政策。

　　中央政府执行该项政策的收益包括：第一，减少了对环境的污染，从而减少了与此相应的财政支出。第二，提高了对资源的使用效率。第三，有利于市场供求平衡。第四，有利于产业升级。中央政府执行该项政策的成本包括：第一，产量、就业减少以及相应的财政收入减少。第二，丧失了被淘汰产能的未来收益。第三，对失业的补贴增加从而财政支出增加。第四，行政管理(制定标准、甄别企业、贯彻落实、检查督促、惩罚奖励、修改标准、调整政策)成本增加从而财政支出增加。第五，限制了企业微观决策的选择空间，从而降低了资源配置效率。

　　如果仅从财政收支的角度看，很显然，执行该政策的成本远大于收益。由此可见，中央政府出台该政策，绝不是着眼于财政收支的改善，而是另有所图，比如说转变增长方式。因此，在中央政府看来，虽然该政策会导致财政收支恶化，但由此换取了增长方式的转变，好处大于坏处。这反映了中央政府强制淘汰落后产能政策在经济上的依据。

　　(三)强制淘汰落后产能政策的执行成本

　　虽然直接强制政策比间接诱导政策更具现实性，而且中央政府选择前者(如前述)确有经济上的依据，但该政策仍然存在极大的成本问题，就是说，该政策在执行中会遇到极大的困难：

　　第一，强制淘汰落后产能的政策以制定各种生产标准(比如能耗标准)为基础。符合标准的，允许继续生产；不符合标准的，强制“下马”。如果技术相对停滞，那么，制定的生产技术标准也相对固定，运用这样的标准判断企业的生产技术是“先进”还是“落后”，就比较准确。如果技术发展迅速，标准的发展赶不上技术的发展，那么，制定出来的标准反而可能成为落后产能的“保护神”。另一方面，如果生产的门类较少，那么，制定生产技术的标准至少在技术上是可行的；而如果生产的门类错综复杂，那么，要对各行各业制定标准以区别生产技术的“先进”或“落后”，在技术(信息的收集、整理)上便缺乏可行性。

　　第二，既然地方政府可以从对落后企业的保护中获得利益，那么，对于中央政府淘汰落后产能的政策，无论是(设想的)间接诱导政策，还是(实际执行的)直接强制政策，既得的经济利益都会使地方政府产生抵制中央政府强制淘汰政策的激励。由于中央政府和地方政府之间的信息极不对称，抵制激励会导致多种多样消极贯彻中央政府政策的行为。

　　第三，在一些人看来，淘汰落后产能是落实科学发展观、转变增长方式的重要举措。其含义是：通过淘汰落后产能，降低对资源和环境的压力，促进产业升级，从而实现由粗放到集约的增长方式的转变。但是，按照本文的观点，该政策完整的机制实际上是“保护落后产能一强制淘汰落后产能”，该政策要强制淘汰的是先前被保护的落后产能。可见，它本身就是一种特殊的包含很大浪费的增长方式，它实际上并没有真正实现由粗放到集约的增长方式的转变，反而是一种应该被转变的增长方式。

　　(一)淘汰落后产能的市场竞争机制

　　考虑一个竞争性很强的产品市场，企业是产品价格的接受者，企业之间的竞争主要表现在产品质量上。落后企业在产品市场上的表现是：产品质量达不到行业的平均水平。如果生产者、购买者之间的信息较为对称，那么，落后企业就会因为本企业生产的产品质量较差、不能通过“惊险的跳跃”而被市场淘汰。

　　假设落后企业生产的产品质量也能够达到行业的平均水平。在这种情况下，企业的落后主要表现在成本方面。由于x非效率等原因，企业生产出具有行业平均质量的产品的成本较高，不得不提高产品的卖价。如果生产者、购买者之间的信息较为对称，那么，落后企业就会因为本企业生产的产品卖价较高、不能通过“惊险的跳跃”而被市场淘汰。

　　考虑一个竞争性很强的要素市场。例如劳动市场，竞争性很强的表现之一是劳动的组织程度较高，在劳动的雇用上，劳资双方形成竞争性的关系，由此决定了竞争性的工资。在按照低于竞争性要素价格购入要素进行生产的其他途径不存在的情况下，如果企业的生产效率较低，那么，企业就会因为难以承受竞争性的要素价格而使生产难以为继。这样，低效率的企业便被市场淘汰出局。可见，健全的市场竞争自身具有淘汰企业落后产能的作用，即恩格斯所说的市场经济自发形成的无情清除失败者的“强制性法令”。

　　(二)中央政府不选择间接诱导政策的原因

　　现在我们换一个观察的角度，即比较实际执行的政策和可能执行的政策。就淘汰落后产能而言，除了当前我们实际执行的强制淘汰政策，也许还存在其他更好的政策。

　　从上述执行强制淘汰政策的收益可以看出，在各项收益中，只有减少对环境的污染，是和经济学教科书对政府在市场经济中的经济职能的规范研究相符的；而其余各项，如提高对资源的使用效率、有利于市场供求平衡、有利于产业升级，按照经济学“本本”的论述，基本上是由亚当·斯密的“看不见的手”或者恩格斯的“强制性法令”支配的。

　　由此出发，我们可以设想：在淘汰落后产能方面，政府也有可能执行一项与当前政策完全不同的另外一种政策。该政策包括：第一，通过“庇古税”等方法制止企业生产对环境的污染。与当前强制淘汰政策不同的是：落后企业如果内化此费用仍然有利可图，则允许继续生产。第二，健全市场经济秩序，使亚当·斯密的“看不见的手”或者恩格斯的“强制性法令”最大限度地发挥作用，从而迫使广大企业不得不通过提高对资源的使用效率而牟利，在市场竞争中实现产业升级。在这里，和强制淘汰政策不同的是，企业的落后产能是在市场竞争中被淘汰的，落后产能被淘汰的唯一原因是维持这样的生产对企业而言已无利可图。

　　上述行政机制的核心是政府强制企业淘汰落后产能，我们把它称为“直接强制政策”。“直接”是指政府直接干预企业微观决策，“强制”是指企业被迫接受政府偏好。现在我们设想的政策则大为不同，可以称为“间接诱导政策”。“间接”是指政府通过健全市场经济秩序间接地影响企业微观决策；“诱导”是指企业在生产什么、生产多少、如何生产方面有自主选择的权利，是继续生产，还是“淘汰落后产能”，均服从利润最大化的考虑，但由于市场经济秩序是比较健全的，企业利润最大化的考虑被诱导到和社会福利最大化的目标在很大程度上趋于一致的方向。

　　如果我们拿实际执行的直接强制政策和设想的可能执行的间接诱导政策进行比较，那么，很显然，间接诱导政策优于直接强制政策。既然如此，从经济理性主义假设考虑，为什么政府选择前者而不是后者呢?政府为什么不去选择更好的制度呢?制度经济学异常清醒而又冷冰冰地提示如下：制度是有成本的!考虑到制度经济学这一原理，我国政府选择直接强制政策而不选择间接诱导政策的行为就变得完全可以理解：如果考虑到制度成本，在这里，就是执行间接诱导政策的成本，那么，直接强制政策的净收益要大于间接诱导政策的净收益，换言之，在政府看来，直接强制政策要优于间接诱导政策。因此，很清楚，政府并不是不了解间接诱导政策的优越性，而是迫于制度成本的巨大压力，不得不做出次优的选择，即选择直接强制政策。这样，我们就找到了政府选择直接强制政策在经济上的依据。

　　接下来的问题是：我们在这里所谈的制度成本，或者更加确切地说，执行间接诱导政策的成本，究竟是什么?为什么它如此之大以致中央政府不能接受?制度经济学告诉我们：制度成本包括制度制定成本和制度运行成本。支出制度的制定成本导致文本制度的产生，支出制度的运行成本导致发挥实际作用的制度的产生。显然，后者更为重要。对新兴制度而言，制度运行成本的重要方面是对原先制度产生的利益进行补贴。如果我们把原先制度产生的利益称为(对新制度的)抵制成本，那么，在这里，执行间接诱导政策的抵制成本在很大程度上就是上述地方政府保护落后企业的利益。因此，根据本文的观点，中央政府之所以不是选择更优的间接诱导政策，而是选择次优的直接强制政策，在经济上的原因之一就是中央政府对于地方政府保护落后企业的利益无法给予十足的补偿。

　　除了抵制成本，制度运行成本还包括执行间接诱导政策的激励成本。总的说来，抵制成本——地方政府的原有利益——事实上不可能通过中央政府对地方政府大规模的转移支付实现十足的补偿，它在很大程度上只能通过地方政府在执行新政策的过程中自行补偿。即使这样的补偿是十足的，由于这里涉及到抛弃旧的政策、实行新的政策，地方政府为此投入的人、财、物势必增加。特别是其中的人，为什么愿意投入更多的脑力、体力得到和以前相同的收益呢?这就是激励成本的意思。如果对新政策的补偿不是十足的，那么，激励成本将更大。这个激励成本的问题怎样解决?从原则上看，似乎只能通过另外一套制度的设计来产生实行该政策(制度)的激励。

　　总之，由于包括抵制成本和激励成本在内的制度运行成本在短时期内较难解决，中央政府不得不放弃间接诱导政策而实行强制淘汰落后产能的政策。