自愿协议

自愿协议 (Voluntary Agreement，简称VA)

　　自愿协议(Voluntary Agreement-VA)是目前国际上应用最多的一种非强制性节能措施，它可以有效地弥补行政手段的不足。全球十余个主要发达国家，如美国、加拿大、英国、德国、法国、日本、澳大利亚、荷兰、挪威等都采用了这种政策措施来激励企业自觉节能。

　　自愿协议指的是整个工业部门或单个企业在自愿的基础上为提高能源效率与政府签订的一种协议。协议的内容在不同国家甚至同一国家的不同情况下也是不同的。但—般都包括两个方面：

　　1)整个工业部门或单个企业承诺在一定时间内达到某一节能目标；

　　2)政府给予工业部门或单个企业以某种激励。

　　自愿协议的主要思路是在政府的引导下更多地利用企业的积极性来促进节能。它是政府和工业部门在其各自利益的驱动下自愿签订的。也可以看作是在法律规定之外，企业“自愿”承担的节能环保义务。需要强调的一点是，自愿协议中的“自愿”并不是绝对的“自愿”。它所指的“自愿”是有条件的。

　　根据自愿协议参与者的参与程度和协商内容，可以把它大致分为两类。而实际实施的协议并非都属于这两类中的一种，也有可能是这两种类型的某种组合。

　　经磋商达成协议型自愿协议。经磋商达成的自愿协议是指工业界与政府部门就特定的目标达成的协议。谈判时双方有一个约束条件，即如果协议没有达成，政府将会实施某种带有惩罚性的政策措施。

　　公众自愿参与型自愿协议。在此类型的自愿协议中，政府部门规定了一系列需要企业完全满足的条件，企业根据自身条件选择是参加，还是不参加。

　　另外还有一种类型是单方面承诺的协议，指的是仅由工业部门制定的，没有任何政府机构参加的单方契约。此类型并不常见。

　　自愿协议能够在很短的时间内，被很多国家所采用，并且越来越受到政府和工业部门的欢迎，是因为自愿协议具有其他政策和措施所不能比拟的独特之处。

　　1．灵活性好

　　工业部门参与自愿协议的动机通常是规避政府更严厉的政策法规。相对于政策法规的“硬”约束。工业部门更愿意选择“自愿”对政府承诺节能减排义务。也就是说，企业承诺达到一定的节能目标后，政府会给企业提供较宽松的环境，企业可以自主、灵活地选择节能项目和技术以实现目标。企业的自主性大大加强。

　　自愿协议的灵活性还体现在各国可以根据本国及每个行业的具体情况，灵活的选择自愿协议的实施形式。包括协议内容，配套的支持政策等都有很大的决策空间。

　　2．适用性强

　　自愿协议的灵活性决定了其应用范围广，形式多样，适用性强的特点。各国在引入自愿协议时，都可以在借鉴它国经验的基础上，结合本国特点研究出适用于本国的自愿协议。

　　3．低成本

　　与制定法律法规相比，政府通过自愿协议可以用更低的费用更快地实现国家的节能和环保目标。而政策法规的贯彻实施也远比实施自愿协议的成本大得多。经测算，发达国家通过自愿协议实现每吨碳减排的成本约50美元，比采用其他措施，如单纯的补贴政策节约成本90美元／吨碳减排。

　　4．兼顾节能与环保

　　在90年代，国际上对于减排二氧化碳的磋商还没有明确的意见时，许多欧洲国家就采用了自愿协议的方式，作为减排二氧化碳的国家政策。目前，欧美的节能自愿协议就是结合到减排温室气体自愿协议中的。

　　5．有利于发展政府与工业部门的关系

　　通过自愿协议，政府与工业部门实现了双赢，它们之间的合作关系不断加深，相互信任不断增强，在公众和市场中树立了良好的信誉和形象。从而为今后实现更大的发展目标奠定了基础。

　　关于自愿协议，很多国家都有不少成功经验。这里向大家详细介绍一下国外自愿协议的签订、实施过程及其取得的成绩，以利于大家更好地理解自愿协议。

　　1992年，荷兰政府与工业部门签订的自愿协议名为“能效长期协议(LTA)”。在“能效长期协议”中，工业(或服务业、商业)部门承诺在 1989～2000年期间将能效捉高20％。覆盖荷兰工业能耗90％的31个行业上千家公司加入了“能效长期协议”。到2000年实际提高能效22． 3％。超额完成了既定目标。

　　荷兰自愿协议签订过程

　　荷兰的自愿协议是由政府、工业部门(公司)、和独立第三方签订的。独立的第三方通常是研究机构或政府指定的代理机构，它帮助协调政府和公司之间的关系并提供与自愿协议相关的技术支持。

　　在荷兰的自愿协议中，荷兰经济事务部代表政府，行业协会代表工业部门(公司)，荷兰能效与环境公司(NOVEM)为独立第三方。

　　在签订“能效长期协议”前，第三方必须评估协议中目标制定的可行性，并调查有意向的签约者，以核实他们加入协议的诚意。在此基础上，按下列步骤签订协议：①第三方与工业部门对公司进行能效潜力的初步评估；②工业协会编写提高能效的意向书，提交给荷兰经济事务部；③第三方提出经济上可行的节能措施和项目；④经工业协会、经济事务部和第三方共同确认后，签订自愿协议。

　　荷兰自愿协议各方义务

　　在协议执行过程中，签约三方各承担其义务和责任。政府经济事务部提供政策(税收)支持、财政支持、能源审计支持等；工业协会编写提高能效意向书，制定达到节能目标的全面计划等；第三方负责提供技术支持、监测评估等。

　　协议的终止

　　如果公司不能提供节能计划利年度评审报告，又提供不出具有法律效力的理由，该公司将被排除在长期协议之外。当整个行业无法实现协议的目标，又不能作出合理的解释时，该行业的长期协议就全面终止。这就意味着这些公司要被现行标准和条例所制约，并被终止享受实施协议期间的优惠政策。

　　取得的成绩

　　荷兰的“能效长期协议”，其履行情况良好。到1996年底能效的提高已经达到了12．5％。到2000年，能效的提高完全符合预期目标，没有一个合同被终止，在可比条件下二氧化碳的排放大幅度下降，节能效益已达6亿多美元。目前，荷兰政府已经与大中型工业企业签订了新一轮(2002～2012年)的自愿协议名为“基准自愿协议”。

　　自1975年，加拿大工业界自发地开展了“工业节能活动(CIPEC)”，有近700家公司参与。政府逐渐认识到：强制性政策法案并不比市场变化对工业界提高能效影响大，随之加大了“工业节能活动”倡导鼓励政策措施的推行力度，但公司参加自愿协议仍有许多障碍。1990-1992年间，由于全球变暖问题日益加重，耗能工业行业要求新的政策，“工业节能活动”作了大的改革：政府提出了“绿色计划”、“可替代与高效能源计划”，在自然资源部之外设立了国家级秘书处，加强政府与行业间的合作。该活动促进了工业结构的改变，疏通和建立了工业界与政府的合作渠道，使整个工业界可以自愿地参与制定能效和减排目标，确保了工业节能活动的自愿性。有21个行业工作组、31个工业协会和组织的约3000家公司加入了“工业节能活动”。自1990年以来，加拿人GDP增长了17．2％，而能源消费仪增长了10％，工业界年均提高能效0．9％。

　　美国政府开展了能源之星，气候智星，绿色照明，废物能，电机挑战等许多由公司或公众自愿参加的节能环保项目。联邦一级的长期自愿协议就有40多个。以1994年实行的“气候智星项目”为例，联邦政府提出并组织这一项目，一方面是为了应对气候变化的环境压力，另一方面是从商业战略的高度出发，促进美国各公司在全球范围内占据重要战略位置，共有500多个公司参加了这一项目，其能耗占全部工业能源消费的13％，其中既有通用汽车公司这样的大公司，也有一些员工不足50人的小公司。到1998年底第一次总结表彰时，该项目取得了良好的环保、节能及经济上的效益，初步达到了项目的四个目标：

　　鼓励通过系统的，有效的方法，提高能效，直接减少温室气体排放；

　　通过清洁生产，带来经济效益和生产力的提高，提升对节能与环保的认识和管理水平；

　　允许公司选择自己认为最合理的技术方案，促进技术创新；

　　发展有成效的，灵活的政府与工业部门的伙伴关系。

　　项目中各公司尽管投了一点资，但都产生了巨大的效益，并在最初几年就收回了投资。此外，世界多个国家如澳大利亚、丹麦、法国、荷兰、德国、日本、挪威也开展了卓有成效的节能自愿协议活动。

　　纵观世界各国政府能源管理的发展历程，大体都经过了强制性政策，非强制性政策，自愿协议(强制性政策+非强制性政策)三个阶段。各国的自愿协议名称不同、组织各异，但其本质都是由政府倡导，工业行业(企业)自愿做出在节约能源、提高能效、减排温室气体，改善环境方面的承诺，并与政府签订协议，在实现过程中由第三方进行评估审计，并将评估经过公之于众，这样不仅实现了节能环保目标，而且使行业(企业)提升了生产、管理、技术水平，降低了成本，增加了效益，更在公众中、国际上树立了良好的信誉和形象。

　　1999至2001年，我国正处在向市场经济过渡阶段，亟待探索推进节能的新政策新模式，而此时，自愿协议政策在欧美等发达国家已经实践了十年，其效果已受到了国际节能界的广泛关注与肯定。因此，在原国家经贸委资源司的领导和支持下，在美国能源基金会“中国可持续能源项目”的资助和美国劳伦斯伯克利实验室的技术支持下，中国节能协会从1999年10月开始对中国的节能法规基础体系进行了研究。2000年3月，在清理了中国节能法规和收集整理国外能效政策的基础上，开始探索如何结合国外的成功经验，立足我国国情，将自愿协议这一政策模式引入中国，并将山东省钢铁行业的两家大企业济南钢铁集团总公司和莱芜钢铁集团有限公司选为自愿协议政策试点企业。

　　到2002年底，试点项目的试点框架设计，包括自愿协议的相关方法，如中国自愿协议合同样本，企业节能潜力评估办法，行业(企业)节能目标设定方法，自愿协议的监督和实施管理办法等的研究已基本完成。

　　2003年4月，济南钢铁集团总公司，莱芜钢铁集团有限公司与山东省经贸委签订了自愿协议。两家企业承诺三年内节能100万吨标煤，比企业原定的目标多节能14．3万吨标煤。至此中国的自愿协议进入到试点实施阶段。

　　试点成效

　　试点实施一年后，2004年6月召开了试点中期评估会，会上，国家发改委环资司刘显法副司长强凋：“山东省节能自愿协议项目取得了初步成功，积累了中国节能自愿协议的丰富和宝贵的经验，为进一步完善和推广这项工作，在冶金行业乃至全国开展自愿协议奠定了基础。”两家企业的主要节能指标都达到了自愿协议中设定的目标，共节能22．4万吨标准煤，减排二氧化硫4022吨，二氧化碳12．4万吨，实现节能效益1．22亿元。

　　试点的初步成功，一方面证明了节能自愿协议在中国是可行的，另一方面也反映出自愿协议由试点到推广还有一段路要走，还需要解决一系列相关问题，如指标体系问题，指标认定问题，政府政策问题等。因此，应进一步对试点进行完善、总结和升华，充分探讨自愿协议的多种形式，加快研究与节能自愿协议相配套的政策措施，如信息发布、财政和税收优惠等，尽快制定出《中国节能自愿协议实施办法》，争取尽早在全国推广自愿协议。

　　试点存在的主要问题

　　在充分肯定试点成效的同时，我们应清醒地认识到试点仍存在着一些问题。

　　1．激励政策问题。在试点项目中，对两家企业采取了挂牌、免予能源审计、国债贴息优先考虑等激励政策。这些政策用在试点中很有效，但若要推广自愿协议，仅有这些政策是不够的，应研究出更有力度的激励政策。自愿协议与排污费相结合、与EMC相结合等都是研究的方向。

　　2．指标体系问题。试点项目中，设定了13项指标，而企业有些指标达到了，有的没达到，无法界定企业整体节能目标是否达成。因此在今后的自愿协议项目中，指标的设定宜简不宜繁。

　　3．自愿协议效果的评价问题。在试点过程中，如何评价由自愿协议带来的节能效果，即如何能将实施节能自愿协议产生的节能量或节能效益从企业的整体节能效益中分离出来，做一个较准确的测定或估算还是一个较大的难题。解决这一难题，一方面需要我们研究如何在企业逐步建立起科学、合理的自愿协议指标的数据库、自愿协议相关报告体系、自愿协议的监督管理体系，另一方面要加强国际交流与合作，引进先进的评估方法。

　　4．探讨自愿协议的多种形式。山东试点项目中，是政府和企业两个参与方。今后还应探索有第三方参与，或企业单方面发起等多种形式的自愿协议。

　　5．自愿协议的规范化问题。自愿协议虽然形式多样，但还是有一些基本的构成要件，如果这些要件不具备就不能称之为自愿协议。因此有必要编写一个系统地具有指南性质的手册，保证自愿协议的规范实施。

　　6．应大力开展节能自愿协议的宣传推广工作，以提高全社会对节能自愿协议的认识。

　　2．推广自愿协议的最新进展

　　在山东试点的带动下，青岛市已有15家企业与市经委签订了节能自愿协议。中国钢铁工业协会也针对在钢铁行业深入开展能源自愿协议的可能性进行了研究。世界自然基金会的“企业自愿减排活动”、全球环境基金与农业部合作的“中国乡镇企业节能与温室气体减排项目”等，也都在从不同侧面研究和开展自愿协议。

　　目前，在政府的积极推动和各方的努力配合下，中国节能自愿协议的发展越来越快：2004年底，国家发改委在制定的《节能中长期专项规划》中将“节能自愿协议”列为政府拟推行的节能新机制之—；去年6月，国家发改委／UNDP共同启动的“中国终端能效项目”也把在钢铁、化工、水泥行业开展自愿协议试点作为一项重要内容予以实施；同时，各省市也积极准备试行自愿协议。

　　总的来说，自愿协议可以使企业的社会责任感和核心竞争力得到提升。有利于政企分开，有利于政府和企业在新形势下找准各自的位置。自愿协议可以为企业实现能源和环境目标提供更大的能动性和灵活性，提高企业节能环保的自觉性。它是政府和企业之间沟通的桥梁，它比传统的行政管理手段更能适应建设社会主义市场经济的要求，且成本较低。

　　从长远来看，自愿协议将既是政府在转变职能条件下进行能源管理和重点用能单位、千家企业管理的有效方式，也是企业推进节能管理和节能技术进步的方法，还是落实科学发展，促进高耗能行业发展的方式。