特殊利益集团

特殊利益集团(Special Interest Groups)

　　特殊利益集团，是指利用不合理的体制和政策、利用垄断地位获取不合理的，甚至非法的利益的集团。

　　从现代社会分层来分析,特殊利益集团包括政治上具有操控国家某种权力的行业与组织、经济上控制国家经济命脉或影响国家经济资源配置的组织结构或社会集团、社会生活中发挥重大影响而又常常超越法律与道德规范约束的特殊组织。根据其运行机理,大致分为六类:

　　1.权力市场化的特权官僚集团。

　　它是指个别掌握了公共权力的政府职能部门(特别是行业主管部门),甚至地方政府蜕化成某种与国家和人民利益背道而驰的“自利性组织”。它们本身具有组织制度、资源与权力上的天然优势,同时又是政策的决策者,对政策的议题、议程和决策起着决定作用,甚至在多数情况下还是政治过程的垄断者。因此,这类利益集团对中国政策的制定、执行、反馈等各个阶段,政策的价值取向等方面的影响最大。

　　2.垄断重要资源和市场的国有垄断企业集团。

　　一方面,它们主要通过影响政府主管部门或监管部门而形成有利于自己的政策,极力排斥行业竞争与民营经济介入,维护其垄断地位和垄断利益;另一方面,当它们成为政策目标时,就极力采取选择性服从,即支持对自己有利的政策, 抵制甚至暗中改变不利于自己的政策。

　　3.公共资源市场化的准政府型的特殊利益集团。

　　它们是某些处于权力与资本之间的机关团体、事业单位。如医院、学校,以及某些与公共事业联系紧密的服务性部门。“体制内人员、体制外收入,事业化管理、企业化运作”是其核心特征。它们凭借掌控着的大量公共资源,将公共资源市场化。在获取了“市场权力”之后,将公共产品商品化甚至资本化,将公共资源变为利益集团的特殊利益。如教育领域的产业化呼吁和尝试、医疗机构从创收指标到全面市场化就是典型的代表。

　　4.享有超“国民待遇”的境外和涉外利益集团。

　　如各国在华商会以及中国外商投资企业协会。它们“通过强力公关、利益输送、与国内利益集团结成共同体、与一些地方政府形成共生、与跨国垄断资本结成联盟、借助母国强大政治后盾等形式,影响中国的重大决策和立法,以政治促进商业利益。”

　　5.向权力寻求特殊保护和优惠的大型民营企业集团。

　　民营企业界的上层已进入特殊利益集团,它们或通过显形与合法途径,争当人大代表或政协委员,利用人大与政协这两大政治舞台,来声张、谋取其利益;或私下聘请相关专家学者担任独立董事,为其摇旗呐喊;或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策。

　　6.与权力有着密切关系或直接是官商同盟的暴利行业集团。

　　比如房地产企业集团、采矿企业集团和靠股市、期货等获取暴利的利益集团。这些集团既有国有企业也有私营企业,但是无论是什么样的企业离开权力的保护就难以获得暴利,因而在很多地方形成了官商一体化的利益集团。比如在以房地产为中心的特殊利益链条中,特殊利益获得者是某些地方政府和政府部门、房地产商、相关的官员、中介机构、经济学家、传媒人等。与垄断行业相比,暴利行业的利益集团在数量上更多,在形态上更隐蔽,在影响政策的方式上合法与非法并存。

　　另外还包括以暴力(包括精神上的)或暴力威胁为核心的特殊利益集团。如黑社会性质组织、恐怖组织及其它反社会的极端组织。他们通过拥有的特殊社会资源、社会权力或者勾结政府官员来获取利益。

　　综合起来看，中国“特殊利益集团”的产生有其深厚的土壤和国家政策支持。

　　建国后，中国政府为了保障关系国计民生的一些设施和项目的迅速发展，通过政策支持，扶植了一批国有垄断企业。金融、能源、邮电、运输、烟草、基础建设等领域的国有垄断企业就是在这个时期发展起来的。在中国计划经济体制下，这些国有垄断企业对人民群众生活的改善、国家经济的迅速恢复、发展以及国家综合国力的增强起到了良好的保障作用。在当时举国实行平均主义分配的背景下，这些垄断行业对国家和社会的作用与其它行业一样，未能彰显其部门利益、集团利益和个人利益，并没有明显的利益集团的特点。改革开放后，随着中国社会主义市场经济的发展，这些垄断企业凭借自身的身份、地位优势、可资利用的各种资源，在为国家、社会作出了较大贡献的同时，自身也获得了较大的发展，自身利益得到极大满足。不少垄断行业利用社会正在转型、体制和制度尚未完善之机，通过 “钱权交易”等非法途径，进行权力寻租和腐败活动，谋取不正当利益。特别是最近几年，中国垄断行业“颇受公众的不满，因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利”。

　　在上个世纪九十年代后，在实行国有企业产权制度改革过程中，很多人打着改革的幌子，化公为私，国有资产无偿地被企业经营者以股份制形式占有，造就了一大批一夜暴富的“民营企业家”。他们“空手套白狼”，霸占了国有资源，成为日益壮大的“特殊利益集团”。国外有学者观察指出：“自1978年以来，(中国)出现了特殊利益团体的大爆炸”。 同时，随着中国改革开放的深入，还产生了一批新的“特殊利益集团”。逐步做大做强的证券交易市场中的证监委、各上市公司、证券公司、基金和机构大户组成的利益集团，就是显著的案例。

　　“特殊利益集团”作为一个庞大的利益集合体，其特点主要表现在以下几方面。

　　1、依附于权力。

　　中国的垄断行业大多是国有企业，官办色彩较浓，自主性较弱。其人事权、财产权和资金使用权很多时候都由政府主导，以政府支配为主。因此，以垄断行业为代表的“特殊利益集团”不可避免的与政府有千丝万缕的关系，他们为了获得更多资源和利益，总是通过各种手段甚至非法手段保持与政府官员的良好关系。新生的“特殊利益集团”，包括证券市场、房地产开发商、高速公路集团、非法煤炭主等，也因为要钻政策和法律的漏洞，甚至进行非法经营，需要与腐败官员进行 “权钱交易”。可以说， “特殊利益集团”大多是权力与资本的结合。

　　2、高度垄断资源。

　　不少“特殊利益集团”垄断了一个行业，掌握了该行业几乎所有资源，几乎可以左右市场价格，导致市场经济规律失去作用，百姓没有话语权。众所周知，中国的石油资源就是由建国以后国家扶持的两大石油公司中石化和中海油控制的。

　　3、严格的排他性。

　　为了自己的利益，“特殊利益集团”成员们抱成一团，结成稳定的联盟排斥其它群体和个人分享其利益。他们的活动和分配是绝对排他的，在大肆掠夺社会资源，损害公众利益的同时，还通过国家立法、极高的准入门槛、严厉的资源控制等手段，排斥、限制社会其他群体和个人分享本应该属于国家和公众共享的成果与福利。

　　4、极端狭隘性。

　　“特殊利益集团”过分强调自身利益、部门利益和集团利益，在人事调配、资源分配、改革发展成果分享和国家政策优惠等方面表现出极端自私性和狭隘性。为了达到目的，不惜牺牲国家、社会和公众利益，不惜破坏公平正义。

　　5、畸形高收入。

　　“特殊利益集团”高度垄断了资源，并实行严格的排他性分配，导致整个行业出现畸形分配、畸形收入。“最近几年，中国的电力、交通、电信、能源等垄断行业颇受公众的不满，因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。”“ 因此，在中国，一名高速公路的普通收费员月收入竟达8000。

　　今天的“特殊利益集团”是在特殊背景下所产生的一种畸形集团。在运作、活动过程中，“特殊利益集团”显示了鲜明的特点。

　　1、广泛介入立法过程。

　　“特殊利益集团”为了维护、巩固自己的利益，特别重视在立法环节进行活动，通过各种活动影响与己有关的法律的出台、实施。中国《反垄断法》迟迟难以出台，“特殊利益集团”的阻碍就是一个重要原因。 同时，“特殊利益集团”的活动相当广泛，常常还会通过立法在巩固自身利益的同时，在更广阔的范围里扩大各种利益。《邮政法》的出台就是明证。

　　2、影响政府人事决策和资源分配。

　　“特殊利益集团”为了巩固乃至获得更集团利益，在人事决策和资源分配的时候大肆活动，尽可能施加影响，达到自身目的。他们在政府部门中寻找代理人，通过各种手段，大肆行贿受贿，进行权钱交易，把许多领导干部拉下水，使腐败问题越来越严重。同时，一些要害性垄断企业本身就具有浓厚的官方背景，政府很多时候成为其利益代言人。这就导致本应超越各利益集团之上扮演仲裁角色的政府，直接卷入了矛盾中，变成矛盾冲突的一方，甚至成为矛盾的焦点，直接承担政治压力和风险。而其他的阶层特别是那些弱势群体，由于没有组织保障，没有表达群体利益诉求的合理渠道和机会，狠容易激发对国家、政府和社会的不满。长此以往，将严重激化社会矛盾，破坏社会稳定。

　　3、寻求学界代言人。

　　“特殊利益集团”在一些行业形成垄断结盟后，为了获得舆论支持特别是合法性支持，不但在政治领域寻找代理人，还把触角伸向学术领域，力图强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，在理论上巩固其非法利益，确定其长期获得既得利益的话语支持。《瞭望》周刊披露，一些民营企业主“私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊(即所谓黑嘴) ” 近年来，一些学界的所谓知名人士常常发表维护某一集团利益的言论和文章，其实质就是为“特殊利益集团”服务，扮演了“特殊利益集团”代言人的角色。

　　4、影响大众传播媒介。

　　在当今信息化时代，“特殊利益集团”可以通过传播媒介向大众传送特定信息，争取大众舆论同情与支持，同时也可以引起决策者对某些容易忽视问题的重视。可以说，大众传播媒介已经成为“特殊利益集团”向决策者传达利益诉求的重要渠道。他们在寻求政界、学界代言人的强力支持后，大多会积极在传媒界网罗代言人，通过传媒的作用掩饰视听，在形成特殊利益集团、腐败官员、腐败学者的腐败金三角后，通过传媒的渲染，巩固其非法所得利益，更助长了其腐败气焰。

　　“特殊利益集团”活动，也相应的产生了严重危害。

　　1、腐蚀国家干部，败坏政府形象。

　　美国前总统卡特曾经将“利益”视为对“民主制度适当的功能的一个最大的威胁” .他说：“如今，人们越来越怀疑政府处理问题的能力。我们越来越多地为单一问题集团和特殊利益组织所吸引，去保证一些其他事情……这是美国政治生活中的干扰因素。它趋于歪曲、曲解我们的目的，因为国家利益并不总是所有单一的或特殊的利益的总和。” 同样，作为国家发展的一颗毒瘤的“特殊利益集团”，通常会进行钱权交易等违法活动，催生集体腐败或组织性腐败。这个集团甚至还会通过控制某些地方官员以谋取本集团的非法利益。他们一定要从党和政府机构中寻找代理人，并已达到了目的。这必然在很大程度上带来政治腐败，使政府决策向势力强大的“特殊利益集团” 倾斜，并使政治过程发生阻塞。政府被特殊利益集团所俘虏。“在权力资本化中，甚至已经产生大量的寻租利益集团，该集团肆无忌惮地掠夺社会财富，加速两极分化，败坏社会风气，甚至左右地方政治乃至中国政局的发展，出卖地方政府利益乃至整个中国利益”。 这些既得利益集团，已经成为阻碍中国体制改革进一步深入的制度性“瓶颈”。厦门远华走私集团、湛江海关走私集团等非法组织之所以能够长期从事走私贩卖活动，主要就在于走私集团与当地一些党政部门负责人、执法机关人员被拉下马来，结成了牢固的“利益同盟”。

　　2、阻碍国民经济健康发展。

　　具有官方背景、拥有传统资源势力的“特殊利益集团”，常常利用自己的地位，截留国家下放的权力，并运用这种特殊地位，来获取经济资源和其他各种利益，从而形成自主性的“地方割据”、“行业割据”和“企业割据”等， 阻碍国民经济健康发展，甚至使地方经济甚至国民经济发展畸形。

　　3、拉大行业收入差距，破坏社会公平稳定。

　　据统计，20世纪70年代末以来，中国居民的收入差距在不长的时间内拉得非常之大，“1978年，工资水平最高行业的职工年人均与最低行业的职工年人均工资之比为1.81倍。1987年降至1.58倍，1992年为1.86倍，1994年为2.38倍，2000年增至 2.63倍。” 另据国家统计局公布的数据，“1978年全国的基尼系数为0.16，1990年达到0.343，尔后继续攀升，2001年超过0.4的国际警戒线，为 0.459，2002年达到0.465”。 这种收入差距的背后，显然是不同的阶层与利益集团在谋求自己利益中表现的权力的极度不平衡，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。这无形中进一步加剧了社会分配不公，导致经济秩序和社会秩序的混乱，严重制约经济和社会和可持续发展。最可怕的后果是，一旦有风吹草动，就可能酿成突发事件。

　　4、扰乱正常经济秩序，损害人民生活。

　　“特殊利益集团”为了狭隘的小集团利益，不惜牺牲国家利益，破坏人民群众的正常生活，甚至严重损害普通百姓的正常利益。2005年，大陆石油垄断巨头为赚取国内外市场的巨额差价利润，在大幅增加成品油出口的同时，又大幅减少成品油进口，不仅不履行自己稳定国内市场的职责，反而为了自己的狭隘利益严重损害公众利益，导致广东等地持续两个多月“油荒”，许多加油站无油可加，民众的生产生活受到严重影响。 “特殊利益集团”尽管获得了惊人的“特殊利益”，却是建立在牺牲老百姓正常生活的基础之上的，因而民愤极大。

　　当前，举国上下正在全力为构建社会主义和谐社会而努力。然而，“特殊利益集团”以“利益”为中心和目的，为了集团利益，极尽所能侵占公共资源，不但渗透到经济、政治领域，还渗透到社会其它各个领域。其结果就是破坏了公平正义、毒化了社会风气。如果任其衍生和发展，最终将会破坏社会和谐，阻碍社会主义和谐社会的建设。

　　在中国，其实早在1988年的中共十三届二中全会就提出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。” 斯蒂格利茨不久前在北京发表评论，建议“中国要把利益集团对经济的影响限制在最小程度”。一些西方国家在这方面已为中国提供了一定的借鉴。

　　“特殊利益集团”的存在是客观事实，关键是采取措施以抑制和防范“特殊利益集团”的衍生，多管齐下，积极而有预见性地对其进行规范化管理，从根本上铲除其滋生的土壤。

　　1、着力于从法制角度规范“特殊利益集团”的管理，防范其影响国家立法、政府决策和人事布局。

　　首先，真正实现依法治国，国家基本法律应该尊重公民间、组织间、组织集团间和阶级阶层间权利的平等性，杜绝特权者的产生。为此，“国家必须切断特殊利益集团试图勾联政治、经济与社会利益的通道，让特殊利益集团获取特殊利益的空间收缩到最小的程度”。 为此，对于涉及到关乎群众利益的事情，可以更多地利用网路、报纸等传媒、听证会等手段，进行报道，为民众畅通利益诉求管道。这样，也可以保证政府部门和决策人能够了解到真实的情况，为做出公正决策提供保证。

　　其次，在选人用人方面，需要充分扩大选拔人才的民主性透明性和公平性。一方面需要充分挖掘现行政治体制下中国民主政治的体制内资源，将宪法和法律法规赋予公民和党员的各项政治权利真正落实到实处。同时，首先在局部地区试点，逐步扩大直选地方党政干部的范围，建立一套规范化、程序化、定量的民意表达机制，在更大范围内和更高层次上，让政府官员的选举和选拔接受人民群众的监督，降低乃至杜绝“特殊利益集团”的影响，以此来畅通和拓宽人民群众利益诉求管道，使人民群众的利益诉求在人事领域得到充分体现，从而在根本上杜绝“特殊利益集团”对人事布局的影响。

　　2、切实转变政府职能，努力实现决策科学化、民主化。

　　“防范‘特殊利益集团’衍生的关键之一是政府要努力实现科学决策、民主决策，使制定出的公共政策与公共利益保持高度一致。” 因此，需要切实转变政府职能，建立有限政府、责任政府和法治政府，让政府担当“仲裁者”“服务者”“监管者”角色，防止其成为“特殊利益集团”的代言人。政府把市场该管的事彻底交给市场，把维护公平正义、公共服务建设、促进就业、维护物价稳定、搞好法制建设以及关注社会弱势群体等作为自身的主要职能。政府主要通过制度和民主程序来协调利益关系、调控利益矛盾，让各利益主体在同一平台博弈的基础上达成共识。

　　3、建立有效完善的利益表达、协调、分配机制，平衡协调社会各界利益。

　　随着我国市场经济的不断发展，市场经济的主体不断分化，不同利益主体之间为了各自利益需要经常进行博弈。如果缺少公正有效的利益表达机制，不管是“特殊利益集团”还是其它利益群体、个人，为了实现自身利益，都会采取非正式的手段进行利益诉求。其结果是以“特殊利益集团”为代表的强势群体一般都能够通过各种非法方式实现自身利益，而弱势群体和普通民众哪怕采取集体的公开的行动方式，面对“特殊利益集团”的强势等原因，其利益很难得到真正实现。因此，要真正让各利益主体的利益得到充分表达和体现，必须建立一套完善有效的利益表达、协调和分配机制。通过这样一套制度，在保持现有的利益诉求管道畅通的同时，应该尽力拓展新的更加有效的利益表达和诉求管道，从而实现社会利益诉求的多元化。经过不同利益主体的多次博弈，最后达成一致。

　　4、打破行业、部门垄断，鼓励公平竞争，铲除滋生“特殊利益集团”的土壤。

　　垄断损害了消费者的利益和社会公平，降低了效率，影响了技术进步。因此，有必要加快垄断行业的改革，铲除滋生“特殊利益集团”的土壤。首先，应该依法禁止和防止恶性垄断。通过立法和完善相关法律，对垄断行业的竞争方式、交易关系和市场行为进行规范，将垄断行业的监管纳入法制化的轨道，这是防止国有垄断行业及由此衍生的“特殊利益集团”危害公共利益的重要保障。其次，建立现代企业制度。加快国有垄断行业的公司制改革，实现政企分开、政资分开，推进其不断实现管理的科学化、规范化和民主化，增强其自我发展、壮大的能力。再次，建立严谨有效的监管制度。通过实行严格的审计制度和听证制度，对垄断行业的财务开支进行有效监督。为了保证监督制度的有效实施，需要建立一个独立的不受垄断行业约束的监督机构，使之对垄断行业进行的各种经营管理活动进行有效监督。最后，逐步取消体制限制和人为限制，建立竞争机制。通过鼓励社会资本进入垄断行业，特别是进入那些条件基本成熟、打破垄断后对国计民生影响不大的行业。目前，可以允许甚至鼓励社会资本进入盈利性垄断行业，促进有效竞争。

　　(一)以政府转型为契机,实现公共权力运行和谐

　　公共权力运行和谐主要包含三个核心原则:即在权力归属方面体现权力属民的原则,在权力配置方面实行分权制衡原则,在权力行使方面遵循法治原则。

　　1.重塑政府的公共性伦理理念,提升政府的整合能力。

　　公共性是政府的根本属性,其价值取向是社会的公共利益。它主要包括服务性、公正性、制衡性、有限性等伦理理念。特殊利益集团形成的一个重要原因是政府公共权力的越位或缺位导致公共利益受到损害,引发政府的“公共性”危机。解决问题的办法首先是让权力职能回归,让利益走向市场,让政府担当“仲裁者”、“服务者”、“监管者”的角色,保持政府的自主性,防止其成为任何局部狭隘利益的代言人。政府要从发展经济的主体,转变成维持社会正义、保障社会和谐的主体;其次,对特殊利益集团的规制,政府既是主体也可能是客体,这要求政府除了应该保持“公共性”外,还应该“还权于民”,开放决策,扩大社会参与。对于涉及政府及其部门利益的决策,决策权力不应该交给政府甚至某个部门,应该让独立的第三方设计方案,吸收专家、人大和政协代表,以及各行各业人士的意见。特别是能够不交给部委起草的法律,都应该交给人大,或者一个与本部门利益没有关系的部门机构去起草;再次,为了防止地方政府被特殊利益集团所“俘获”,还要提高政府特别是地方政府的整合能力,包括精英整合能力、经济整合能力和利益整合能力。

　　2.建立有效的权力制衡机制。

　　既然公共权力的“私有化”是特殊利益集团赖以生存的基础,那么铲除基础最有效的办法就是对公共权力的分化和约束。借鉴其他国家的经验,我们应该从体制到行为,从宏观到微观,从实体到程序进行一系列有针对性的制度设计和规范调控。具体体现在:第一,实行有限行政,实现公共行政权与国有产权的分离,从体制上控制政府的自利性;第二,制约行政立法权,防止政府不当获利行为合法化;第三,强化行政程序法,控制政府的自由裁量权;第四,健全以人大为主的行政法制监督,纠正政府的不当龙太江:《西方国家利益集团规制思路及其对中国的借鉴》,载《************天津市委党校学报》,2008年第1期。获利活动,并让其承担相应的责任。另外,在推行政府转型时,还应该对“准政府”——— 社会团体、事业单位进行相应的改革,防止新的特殊利益集团的产生。

　　(二)拓展社会自治领域、实行多元化的利益集团发展战略,实现利益博弈均衡

　　规范的利益集团是民主制度化的孵化器,政府与社会的连通器,消解利益矛盾的缓冲器。消解特殊利益集团“特殊”地位的重要手段是使具有不同利益要求的社会成员都能够在法律和制度的框架内组织起来,避免少数“有组织的特殊利益集团”与多数“无组织”的弱势群体间的博弈。如何解决这一问题呢?我们应从三个方面着手:

　　第一,正视和培育合法利益集团。政府首先应该努力解决目前困扰中国利益集团产生和发展的“组织保障困境、制度安排困境、体制容纳困境、法律规范困境和价值认同困境”,⑦提升利益集团的利益聚集、表达和博弈能力。其次是扶持足以与特殊利益集团抗衡的公共利益集团,它在整体上更能体现多元化的声音,能够击败看上去更为强势的对手;

　　第二,对特殊利益集团应实行抑制和规范的策略。规制的核心是剥夺特殊权利、特殊地位,缚住这些利益集团的攫取之手,限制利益集团的特权,将其由“贵族”降为“平民”。规范特殊利益集团的行为,重新建立商业游戏规则;

　　第三,搭建有效的利益集团制度化参与平台。面对多元化的利益集团,政府的主要任务是提供制度平台,提供开放的合法利益表达渠道,建立公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制,真正实现利益集团博弈轨迹的规范化和法制化。

　　(三)以产权明晰为支点,以法治为杠杆,铲除滋生“特殊利益集团”的土壤

　　特殊利益集团产生的主要原因是资本权力和公共权力缺乏有效约束,因而以法治来约束特殊利益集团是必然选择。然而,法治约束只能使侵权行为得到遏制,只有实现真正的公平竞争才能铲除“特殊利益集团”得以产生的土壤。为此,

　　(1)明晰产权,建立完善的公平竞争机制。首先,良好的产权制度既能控制特殊利益者为所欲为,为经济自由提供土壤,又能引导人们以企业家精神获得利润。因此,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,将所有权和收益权、处置权有机统一起来,以维护公有财产权,保护私有财产权。其次,政府通过市场准入政策和产业组织政策,搭建好利益平等竞争的平台,严厉打击商业贿赂,营造公平竞争的市场环境,促进经济上的自由竞争,打破特殊利益集团的垄断地位;

　　(2)完善利益冲突相关法律,切断特殊利益集团试图勾联政治、经济与社会利益的通道,压缩其获取特殊利益的空间。这就需要制定限制行政权力沟通经济权力的现代行政法、限制经济权力依附行政权力的现代民商法以及有效约束特殊利益集团广泛侵蚀社会各个领域的社会组织法,努力做到用法律制度管人,用法律制度管事,用法律制度管资本,用法律制度管权力。