公共权力

　　所谓权力,是为了维护和获取某种利益，特定主体将他的意志强加于人或机构，影响他们的态度和行为，使之服从的能力。权力具有四个主要特征:权力的强制性, 即运用权力可以影响他人的行为，迫使人和机构做或不做某事；权力的不对等性，即权力行使者和权力服从者之间关系的不对等；权力的利益性，权力的行使是为了获取或维护某种利益；权力的社会性，权力存在于人与人之间的相互关系中，单独的个人无所谓权力。

　　随着社会的发展和人类文明的进步，到了近代，特别是二战以后，除了国家政府服务于公共利益，还有许多非政府组织在教育、文化、卫生等领域为公共利益服务。因此，公共权力不再是只授予政府，而是由社会公众赋予众多公共组织组成的管理主体，并由这个管理主体以社会整体的名义行使着管理社会的职能

　　从上述分析我们可以看出，所谓公共权力，是在公共管理活动中，由政府和其它公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。它是公共管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。它是由社会共同需要产生的,目的在于维护公共利益和维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。

　　1．公共权力的所有者是全体社会成员，不是某个人和某部分人。尽管在国家的形式下，公共权力为统治者占有行使，具有强制性，但是，从根本上说，公共权力产生于全体成员的共同自愿服从的意愿。

　　2．公共权力的主体以国家政府机构为主，同时还包括非政府公共组织。

　　3．公共权力的客体是有关全社会的公共事务。

　　4．公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公众利益。

　　5．公共权力的所有者和行使者是分离的——少数人和机构代表公共权力的所有者全体社会成员行使公共权力，管理公共事务。

　　6．公共权力是社会的基本权力，公共权力来源于社会成员，存在于社会关系中，作用于社会，维持一定社会基本秩序，它是政治权力、经济权力、文化权力的综合，对社会政治、经济、文化都产生关键的影响。

　　7．公共权力具有政治性。阶级产生以后， 公共权力就被打上了阶级的烙印。在阶级社会里，公共权力被统治者运用不仅为维护社会秩序，也为部分群体——统治者的特殊利益服务。

　　在公共管理过程中，公共权力按一定的程序运行,对公共事业产生作用，实现增进公共利益的目标。公共权力的运行主要包括公共权力产生、公共权力分配、公共权力作用和公共权力的监控四个环节。

　　1．公共权力的产生

　　公共权力的源泉是全体成员的自愿服从的意愿，公共权力的所有者是全体社会成员。全体社会成员通过民主选举和制定宪法、法律的方式，公共权力的所有者将权力授予公共管理组织和公共管理员。公共权力的产生包括三个重要环节：第一是公共权力要通过特定的合法程序得到社会大众的认可，表示自愿的服从意愿。第二，通过法律的形式对公共权力规范，建立公共权力的权威强制性。如宪法的制定。第三，在现代民主制度下，公民通过选举制度将公共权力授予推选的代表。

　　2．公共权力的分配

　　公共权力的产生必然伴随着增进社会公众的利益的责任。为了实现社会各种公众利益，依据各公共组织管理的事务和责任，公共权力在公共组织间和内部进行分配，界定权力的范围和大小。

　　公共权力的分配包含两个层次，即公共权力的初次分配和公共权力的再分配。公共权力的初次分配是指公共权力在各公共组织间的分配，公共权力的再次分配是指获得公共权力的公共组织在其组织内部进行权力的再分配。

　　3．公共权力的作用

　　公共权力的作用，是公共组织以公共权力的强制力管理公共事务行为的效应。公共权力运行的目的和核心就是公共权力的作用，实现公共权力的意志。公共权力作用的结果，既可能是增进了社会公共利益，也可能是损害了社会公共利益。如果是前者，则增进公众对公共事务的满意度，社会成员自愿服从公共权力的意愿得以增强，公共权力的权威性和强制力得以维护，产生公共权力的正效应。

　　4．公共权力的监控

　　因为公共权力的所有者和行使者是分离的，而且公共权力具有凌驾于所有者之上的强制力，因此，有必要监控公共权力整个运行过程，保证监控公共权力产生是民主的、公共权力分配是合理的和公共权力作用是正效应的，确保公共权力实现的意志是服务全体成员，维护、增进全体公众成员的利益。

　　1．公共权力的异化

　　在公共权力的运行过程中，权力的产生、权力的分配以及权力的作用有违公众意愿的，权力的使用背离公共权力所有者的目标——服务全体成员和维护、增进全体公众成员的利益，损害了公众利益，这就是所谓公共权力的异化。

　　2．对公共权力的制约

　　公共权力的异化是世界各国公共管理普遍性的问题。人格的诱因和制度上的因素，导致的“公共悖论”和“权力腐败”，都损害了公众的共同利益，引发公众对公共管理组织和政府不满，动摇了公共权力合法性的基础。所以，在公共权力的运行过程中，一方面要促进公共权力充分发挥其功能，为社会高效率、高效益地提供产品和服务，增进全体成员的利益，另一方面要设法制约公共权力的运行，保证公共权力严格地在法定范围内运行，防止其越轨为非损害公众利益。为了做到这点，不同的国家的机制是不同的，其效果也有很大的差异。

　　（1）以权力制约权力。它是指公共权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央和上级的权力分别高于地方和下级。

　　（2）以权利制约权力。就是以公民权利制约公共权力，公民成为制约公共组织的力量，从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用，限制、阻遏公共权力的滥用。以权利制约权力是一种民主性质的制约机制，是以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有在一个民主社会中才能实现。

　　（3）以市场经济的竞争机制对公共权力的制约。正如前面所述，公共组织提供的社会产品和服务的垄断性和非赢利性，缺乏竞争，缺乏激励，造成公共权力的低效率，进而损害公众利益。而市场经济法则与公共权力的法则有着巨大的差别。市场经济的制度作为一种客观产生的制度，以平等竞争的机制自发调节着人们的经济行为，以效率作为其首要价值目标。