新加坡中央公积金制度

新加坡中央公积金制度(Singapore Central Provident Fund)

　　新加坡中央公积金制度是一种独具特色的社会保障制度。作为一种社会福利制度，即所谓“退休基金社会主义”制度，实际上是一种强制性的长期储蓄。政府通过这一制度有效地调控消费基金，解决职工购买住房和退休后的养老问题。新加坡中央公积金制度建立于1955年，当时新加坡还是英国的殖民地，人民生活困苦，特别是居住条件很差，失去工作能力的人缺乏社会保障，为了逐步改变这种状况，同时又避免政府承担财政责任，于是立法建立了这种自助性的保障模式。1965年独立后，新加坡政府继承了这一制度模式，目的是为雇员退休后或不能继续工作时提供一定的经济保障。经过40多年的发展，新加坡公积金制度现已发展为向社会成员提供养老、医疗、储蓄等保障项目的社会保险制度，其覆盖范围也从公共和私人部门内的雇员扩大到自雇者。经过多年的实践，已被证明于国于民都是有利的，对调控国民经济起着重要的作用，提供了经济高速发展的资本;对新加坡的金融体系、对节制消费、抑制通货膨胀都有着巨大的影响力和明显的作用。

　　但是，中央公积金作为一种长期储蓄替代了社会福利的保障费用，它是不允许被随便动用的。这就有可能造成过度的储蓄必然导致需求的减缩。随着在公积金交纳率不断提高，公积金累积额急剧增加的情况下，人为的、强制的限制国内消费的扩大，就会造成经济衰退。而且，随着劳动力的老化，一次领取公积金结存总额的会员将越来越多，这些都是新加坡中央公积金制度潜伏的危机。随着经济社会发展，新的挑战不断出现，特别是在全球老龄化问题日益突显的今天，这种养老制度越来越跟不上新加坡老龄化的速度，这使得新加坡政府决定调整和改革公积金制度。

　　(一)中央公积金账户分类

　　 新加坡中央公积金法令1953年颁布，1955年开始实施，同时成立中央公积金局(Central Provident Fund Board，CPFB)专门负责公积金管理。最初的中央公积金制度只是一种为雇员提供退休保障的强制性储蓄计划，1965年新加坡独立之后，开始扩展中央公积金的功能。目前，中央公积金已经由以前的单一养老保障发展到了包括退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障在内的综合保障体系。

　　为满足不同需求，新加坡中央公积金分设了四个账户：普通账户(Ordinary Account)、专门账户(Special Account)、医疗储蓄账户(Medisave Account)和退休账户(Retirement Account)。普通账户和专门账户设立于20世纪70年代。普通账户的公积金可用于购置政府组合房屋(简称组屋，类似我国经济适用房)、人寿保险、子女教育支出、信托股票投资等；专门账户用于为公积金成员积累退休金，提供养老保障。医疗储蓄账户1984年建立，为公积金成员及其直系亲属支付住院、门诊医疗服务、缴纳疾病保险费等。退休账户于1987年引入，资金来源于专门账户，在成员年满55 周岁时建立，年满62 岁时开始支付养老金。

　　(二)中央公积金缴费率及资金规模

　　中央公积金缴费一部分来自于雇员，一部分来自于雇主。缴费按照不同比例计入各个账户。公积金缴费率与参加公积金计划成员的年龄相关，壮年多缴纳，逐步递减，退休前后大幅降低。2012年新加坡中央公积金缴费率如下表所示：

　　经过几十年发展，中央公积金计划已经覆盖了新加坡绝大多数人口。2011年底新加坡总人口527万，其中公民327万，永久居民54万，非居民人口146万，2011年底建立公积金账户的有337.6万人。

　　截至2012年6月底，新加坡中央公积金规模为2192.67亿新元，而2011年新加坡GDP为 3268亿新元，中央公积金是GDP的0.67倍。从各账户的规模来看，截至2012年6月底，普通账户累计结余888.84亿新元；专门账户累计结余507.48亿新元；医疗账户累计结余569.77亿新元。退休账户累计结余265.77亿新元。2002年以来，新加坡中央公积金计划的成员人数和基金结余状况如下表所示：

　　新加坡中央公积金由中央公积金局负责管理，独立于政府财政，上级管理部门为劳工部。公积金局实行董事会制，董事会成员均由劳工部部长在得到总理的同意后任命，任期一般不超过3年。现任董事会由主席、总经理和其他13名成员组成：包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和7名专家。与过去相比，现任董事会专家由4名增加到7名，体现了中央公积金更为重视专业人士的发展趋势。

　　从投资管理体制看，中央公积金投资主要分为三部分。第一部分投资于国内的住房、基础设施建设以及部分国外资产，由 新加坡政府投资管理公司 (GSIC)负责。第二部分是 中央公积金投资计划 (CPFIS)，该计划允许公积金成员将普通账户和专门账户中超过一定比例的公积金通过购买股票或共同基金的形式投资于资本市场。第三部分是 保险计划基金 ，新加坡中央公积金包含多个保险计划(包括住房保险、家属保险、大病医疗保险等)，保险计划基金的投资主要外包给资产管理公司，可投资于定期存款、可转让存款凭证、股票和债券等。

　　上述三方面的投资中，由中央公积金局通过新加坡政府投资管理公司管理的基金和由公积金成员自主投资的基金构成了新加坡中央公积金的主体。

　　(一)中央公积金局投资

　　由新加坡政府投资管理公司管理的资金是中央公积金最大的一个资产池，全部投资于非交易型政府债券。对于公积金成员而言，这部分资金可以获得记账利率。记账利率并不是中央公积金实际收益率，而是按照新加坡三家主要银行一年期存款利率的简单平均数与月末储蓄存款利率的简单平均数进行加权取得(两者的权重比为80% : 20%)，每季度修订一次。该记账利率不得低于中央公积金法案明确规定的2.5%的最低收益保证。

　　从历史来看，1955-1995年40年间，所有公积金账户的记账利率均为2.5%。从1995年7月起，考虑到各账户的功能不同，新加坡将专门账户与退休账户的记账利率提升为3.75%，1998年7月又修改为4% 。

　　2001年10月，为了更快积累医疗储蓄账户基金，新加坡将医疗储蓄账户的记账利率提高到4%，与专门账户、退休账户持平，并将三个账户合称为联合账户。从2008年起，联合账户记账利率的确定方式是在10年期政府债券过去12 个月的平均收益率的基础上加1%。同时，为确保成员的公积金获得保障，规定记账利率不得低于4%。

　　2009年起，新加坡允许中央公积金所有账户中的第一个6万新元资金的记账利率额外提高1%，其中普通账户中最多2万新元的记账利率可达到3.5%。

　　(二)公积金成员自主投资

　　1986年5月中央公积金引入核准投资计划，允许公积金成员最多可将20%的普通账户资金，由成员自主投资于股票(限于蓝筹股)、单位信托基金、黄金等。1993年10月，核准投资计划改名为基本投资计划，成员最高投资比例放宽到80%。1997年更名为成中央公积金投资计划(CPF Investment Scheme，CPFIS)。2001年，CPFIS分设普通账户投资计划(CPFIS-OA)和专门账户投资计划(CPFIS-SA)。　　

　　普通账户投资计划可选择的金融工具有三类 。 第一类为无投资限制，包括定期存款、新加坡政府债券、国库券、法定机构债券、新加坡政府担保债券、年金等。第二类为投资上限不超过35%的部分，包括股票、产业基金(不动产投资信托)、公司债券 。第 三类为投资上限不超过10%的部分，主要针对黄金等贵金属投资。截至2012年6月底，实际参加普通账户投资计划的成员为89.6万人，资金规模为230.72亿新元。其中，股票、产业基金为44.09亿新元；保险产品为145.7亿新元；单位信托为40.12亿新元；其他投资为0.81亿新元。

　　新加坡对中央公积金的投资限制主要体现在专门账户投资计划方面，其投资工具范围狭窄：不可投资于基金管理账户、股票、产业基金、公司债券、黄金、CPFIS 风险分类系统中标记为高风险类别的投资关联保险产品。截至2012年6月底，实际参加专门账户投资计划的成员为45.2万人，资金规模为63.58亿新元。其中，保险产品为51.58亿新元；单位信托为12.01亿新元。历年中央公积金投资计划的资产配置比例如下表所示：

　　截至2012年6月30日，普通账户和专门账户投资计划中，分别有571.97亿新元和154.25亿新元的资金并未进行自主投资，占到各自账户资金总规模的71.2%和70.8%。可见，大部分公积金实际上没有进行任何主动投资，这部分资金一般都由中央公积金局投资运作，公积金成员则获得无风险的记账利率。

　　(一)中央集中运作的制度模式

　　新加坡属于新兴发达国家，采取“国家资本主义”模式，强调政府在经济社会运行中的调控和主导作用。在新加坡中央公积金制度运行中同样中体现了政府集中管理的特点。首先是各社会保障项目都集中到中央公积金计划中来，由政府统一提供。不仅包括住房、养老、医疗等项目的制度设计，而且包括政府统一提供的产品和服务，如政府出资建设的组屋，经营的医疗机构等。其次表现在公积金的归集和管理上。新加坡中央公积金由雇主和雇员缴费，但是必须由中央公积金局作为政府代表，负责相关制度规则的制订，由中央公积金局下属的政府投资公司负责大部分资金的投资运营。

　　(二)储蓄型养老保障模式

　　养老保障制度运作模式一般有三种，现收现付制、自我储蓄制和部分积累制。美国的老年、遗属及残障保险计划是典型现收现付制。我国的职工基本养老保险则采取的是部分积累制。新加坡中央公积金计划则是储蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是参保者在就业期间，按照储蓄方式积累养老保险基金，以此作为退休后的经济来源。储蓄型养老保障模式下，基金存续跨度长，要实现基金保值增值，对外部经济环境和自身基金管理水平要求较高。新加坡中央公积金计划建立多年来，一方面由于外部的经济环境平稳，加之自身良好的管理运作能力，中央公积金不断发展壮大，在实现保值增值同时，促进了新加坡经济发展。

　　(三)市场化与专业性的投资管理模式

　　新加坡中央公积金大部分由新加坡政府投资公司负责具体投资运作。目前新加坡政府投资公司已跻身于全球最大的100家基金管理公司的行列，它秉持市场化的管理模式和专业化的投资理念，通过200多名投资专家在世界范围内进行资金投资，其中大部分资金投在北美，其次是欧洲和东亚国家。

　　此外，由公积金成员自主投资的部分，也是通过在资本市场选择相应的投资工具进行市场化的运营管理。而保险计划基金则更是外包给市场上资产管理公司进行专业化的投资管理，无一例外，均体现了市场化和专业性特点。

　　但是，中央公积金作为一种长期储蓄替代了社会福利的保障费用，它是不允许被随便动用的。这就有可能造成过度的储蓄必然导致需求的减缩。随着在公积金交纳率不断提高，公积金累积额急剧增加的情况下，人为的、强制的限制国内消费的扩大，就会造成经济衰退。而且，随着劳动力的老化，一次领取公积金结存总额的会员将越来越多，这些都是新加坡中央公积金制度潜伏的危机。随着经济社会发展，新的挑战不断出现，特别是在全球老龄化问题日益突显的今天，这种养老制度越来越跟不上新加坡老龄化的速度，这使得新加坡政府决定调整和改革公积金制度。

　　(一) 中央公积金制度的运行有利地推动了新加坡经济的持续发展，使国家经济高速增长所需资本有了重要来源。

　　中央公积金制度的建立使新加坡能长期保持较高的储蓄水平，80 年代，新加坡的储蓄总额平均占国民生产总值的41 % ，对1960 年- 1989 年的经济增长做出了重大贡献。国民储蓄是国内投资供给的直接源泉，因而其稳定性决定了投资供给的可靠性。在中央公积金制度下，完全积累制的社会养老保险基金结存额高，偿债周期长，稳定性强，有利于政府集中用于长期投资，从而社会资本积累的速度较快，规模水平较高，在社会总储蓄中，中央公积金结存的储蓄基金占1/ 3 左右，其中80 %用于购买政府的有价证券，并有少量投资于短期证券。由于养老储蓄基金具有较强的稳定性，新加坡政府通过中央公积金制度筹集的大量资金，成为推动经济高速发展稳定的资本供给来源。对新加坡1992 年- 2001 年中央公积金缴费额与国民总储蓄作线性回归分析，我们可以清晰地发现二者存在比较明显正向线性关系，即国民总储蓄随公积金缴费额增加而增加，公积金缴费额增加对国民总储蓄的增长有一定的推动作用。

　　正因如此，实行中央公积金制度，不仅使新加坡公民社会保障水平有了大幅度的提高，还为政府的建设提供了大量的资金，从而对新加坡国民经济的长期快速发展起到了积极的推动作用。从会员的最终利益着想，新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头都必须保持不能支用的最低存款额度。每个公民缴纳到公积金户头的资金，在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下，国家则可以用上述结余的资金80 % ，由公积金局全部购买政府建设债券，用于国家需要的投资和基础设施建设。据统计，1965 年至今，中央公积金中共有600 多亿新元用于社会保障，600 多亿新元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。

　　而经济增长对公民的回报就是使他们获得更高的薪金及随之而涨的公积金存款，其余额又成为政府发展经济所需资本的新的来源。在1987 年，公积金会员月平均收入分别为1176 新元(不含公积金缴费) 和1335 新元(含公积金缴费) ，会员平均余额为15458 新元。而到1999 年，会员月平均收入分别为2813 新元(不含公积金缴费) 和3151 新元(含公积金缴费) ，会员平均余额为31257新元。由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中，新加坡的经济和社会不断前进、迅速发展。

　　(二) 中央公积金制度的实施有利于实现国家经济有效调整，控制通货膨胀

　　从理论上讲，公积金制度是一种强制性储蓄，它在一定意义上影响消费进而约束经济发展，因此，要求政府通过公积金计划引导大众合理消费。政府把公积金用于住房组屋、保健消费，既解决了住房与养老这两大难题，又促进了消费并改变消费结构，进而形成新的经济增长点，促进经济全面发展。政府还把公积金制度作为调控经济的手段，经济景气时，政府提高缴费率，扩大住房消费，进而促进货币回笼，防止通货膨胀的发生或强化;经济萧条时，政府降低缴费率，降低企业成本，扩大投资，刺激生产与消费需求。新加中央公积金的缴费率是随着经济景气程度的不同而变化的。新加坡70 年代以前的公积金缴费率较稳定，80 年代中期后，每年的公积金交纳率逐步提高，从70年代初的占职工收入的8 % ，上升到占职工收入的25 %。即当新加坡经济较快增长、职工工资提高时，随之公积金交纳率也提高，个人所得的相当一部分增加的收入被强制储蓄起来，由此，社会购买力得到了有效的控制，个人消费比例从1960 年的89.4 %下降到了1983 年的47.3 %;1986 年-1987 年间由于经济的不景气，雇主的缴费率从25 %调低到10 %、12 %。新加坡政府就是通过公积金制度不断调整个人公积金的缴费率，从而节制个人消费，抑制了通货膨胀。多年来通货膨胀率一直保持在低水平，1970 年- 1980 年是5.1 % ，1980 年- 1983 年是3.8 % ，1990 年- 1991 年是3.4 % ，1997 年是2.0 % ，从而使经济稳定发展。

　　(三) 中央公积金制度实现了一定意义上的资源优化配置

　　该制度把资源的控制权从私人部门转向政府公共部门，在保证安全性、收益性的前提下对住宅、公共事业(巴士有限公司投资等) 、教育、基本建设进行投资，促进了基础产业和公共事业的发展，为中央公积金制度的正常运转、经济的长足发展打下了坚实的基础。同时，中央公积金制度的高储蓄给金融业带来较为充足的资金来源，在相当意义上发挥了金融对经济发展的支撑作用;公积金制度允许会员运用公积金存款购买股票、债券、信托基金和黄金，宽松的投资环境促进了金融市场的发展。

　　(一) 过度的公积金储蓄导致居民社会消费需求的缩减

　　新加坡的公积金储蓄已大大超过其能够在国内做再投资的限度，而政府又不允许国民动用这笔储蓄用于社会消费，结果就是过度储蓄而消费不足。当前世界经济不景气的情况下又不利于新加坡政府把国内无法投资的资本转移到国外，造成了资本的过剩，在公积金交纳率不断提高，公积金总额急剧增加的情况下(现已结余900 多亿新元) ，强制性地限制国内消费的扩大会影响经济的发展，成为目前新加坡衰退的主要原因之一。

　　(二) 公民的公积金结存数额差距较大，会员用公积金投资仍存在风险

　　有些会员结存公积金过多，有些则太少。如1982 年，结存公积金款超过3 万元的11 万名会员(占会员数的6.6 %) ，总共积累了65 亿新元(占结存总额的41.7 %) 。而结存不到500 新元的39万名会员(占会员总数的23.1 %) ，总共积累了7000 万元(占结存总额的0.5 %) 。这使众多的会员产生疑虑，公积金制度能否为每一个雇员提供公平有效的社会保障。新加坡30 年来几次修改中央公积金条文，除允许会员动用公积金购买政府组屋、私人住宅以及用于家庭医疗保险外，还鼓励会员购买政府或私营企业的各种股票、债券进行投资。可是这些种类的投资在提高收益可能性的同时，降低了安全性，不断上升的投资风险，必将会损害部分会员的利益。

　　(三) 过高的投保费率，阻碍多层次养老社会保险出台，迫使退休者只能享受到一种养老保险

　　实行养老社会保险的其他国家，或是由国家统筹保险费，或是由雇员、雇主、政府三方分摊保险费，而新加坡仅由雇员和雇方双方分担。这样高的投保比例，对雇员来说，如果工资水平低是不可想像的。因此，它是建立在雇员享有高工资的基础之上。对雇主来说，由于缴纳的公积金摊入成本计算，必然会加大产品成本，如果企业经营不善，劳动生产率提高不了多少，给企业竞争带来不利后果。此外，雇主会千方百计地应付强加给他们的高投人率;借故压低给予雇员的种种福利;寻找各种开除雇员的借口，以便从别的方面压低费用支出;借口储蓄性保险的缴纳比例过高，不同意举办企业保险等，这些可能风险对雇员的利益造成了一定的威胁。

　　(四) 缺乏社会互助共济的功能，投保者难以获得确定性保障

　　公积金制度只具有个人纵向收入再分配功能，缺乏横向收入分配的社会互助共济功能。因此该制度下年轻工人和低薪工人的生活、老年保障并不可靠。年轻工人若不幸意外丧失工作能力，往往由于工龄太短、(投保费) 缴纳公积金太少，此后的生活很难有保障。低薪工人也会遇到同样的问题，即退休后养老金收入低，难以保障正常生计。然而，社会成员互助共济恰恰是社会保险应当具有的重要功能之一。因此，从收入分配角度来看，中央公积金制度的作用仅等同于强制性居民的长期储蓄存款。正是这个问题，使该制度受到来自社会各界的众多非议。

　　(五) 对经济发展有意外的负作用

　　公积金制度不动用政府财政，让公民自我保障，其目的是稳定社会，以辅助促进经济发展，体现“效率优先”原则。但是，研究表明，1985 年开始的新加坡经济衰退的三个原因中，有两个同公积金制度有关。原因何在? 一方面，由于雇主缴纳的比例不断提高，使得国内厂商的生产成本和营业成本随之提高(因为雇主所缴纳的公积金算入产品成本内) ，企业盈利锐减。此外，在新加坡建筑业萧条的情况下，公积金的缴费率却不断提高，结存的巨额款项由中央公积金局投资于建屋发展局，造成商业楼宇、旅店和酒店的过度膨胀，这些也影响了新加坡经济的发展。