行政单位绩效审计

　　行政单位绩效审计是一种对行政单位就相关政策的执行效果是否经济、高效的审计检查，分析行政单位有关运行活动在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象，以帮助其作出改善措施。

　　行政单位是国家行使行政职能的机构，主要从事管理国家事务的活动，其业务活动具有非物质生产性的特点，同时又在很大范围内和较长时间内产生影响。行政单位的绩效有其本身的特征，因此有必要采取相应的审计原则。

　　1．应采取多样性的审计原则。一般来说，行政单位绩效体现在三个方面：即行政单位工作的社会效益；行政单位的工作效率和管理效率；对行政单位的经费和预算外资金以及其他资源的使用效益。因此，对行政单位的绩效要从多方面来加以审查和评价。

　　2．应采取以宏观效益、间接效益、社会效益为主的审计原则。由于行政单位行使管理国家事务的权利，其绩效要体现党和国家的方针政策，其工作主要是为社会服务，因此，衡量其绩效就不能只看单位的微观效益，还要结合宏观效益，并以宏观效益为主。又因其绩效具有间接性(即通过其他个人、单位或社会来体现)和社会性，所以在绩效审计中，必须充分注意其间接效益和社会效益的审查。

　　3．应采取讲究经济效益的审计原则。行政单位经费的使用要贯彻勤俭节约，少花钱、多办事、把事办好的方针，在保证社会效益的前提下，尽可能提高经费和资源的使用效益。同时，随着市场经济的发展和大力发展第三产业方针的贯彻执行，行政单位也兴办了各种经济实体，因此，应对各种预算外资金的使用效益、内部承包单位的经济效益进行审查。

　　4．应采取工作效率和管理效率审查并重的原则。行政单位工作效率和管理效率的状况如何，既影响行政单位的形象，又影响行政单位经济效益的和社会效益的实现。通过审查，促进行政单位提高工作效率和管理效率。这正是行政单位绩效审计的内容特点之一。

　　(一)开展政府绩效审计是我国行政体制改革的需要

　　当前我国行政管理中，存在着突出的问题：机构臃肿，人浮于事，效率低下，浪费严重。对于这些问题的解决，开展政府绩效审计是一个很好的管理办法。政府审计机关开展绩效审计，致力于公共财产效益的提高和社会整体福利的改善，实现政府审计由纯粹监督机制向完善的公共财产激励约束机制的转变。加入WTO后，客观上要求进一步完善我国的民主和法制建设。随着法制的逐步完善，民主意识逐渐深入人心，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，对政府工作效能提出了更高的期望和要求。其中包括要求政府管理使用公共资源必须经济、合理、有效率，并能取得预期的效果。为此，只有开展绩效审计，建立完善有效的政府绩效审计制度，对政府部门的管理投资项目的经济性、效率性和效果性进行审查监督，并适当地进行审计公告，才能便于公众对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的了解与监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。更好地促进政府提高整体诚信水平和工作成效。

　　(二)开展政府绩效审计有利于提高政府的责任性，建立廉洁、勤政、高效的政府机构

　　我国是社会主义国家，一切权力属于人民，政府作为受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，在资源既定或越来越少的情况下，作为受托人的政府对人民负有不断提高配置、保护和利用效率和效果的公共责任。这种责任是否得以履行，需要通过政府绩效审计来判定。另外，政府在公共管理的过程中，形成了政府自身以及政府管理人员的利益，出现了政府白利性现象。对于政府的自利行为，开展政府绩效审计，以绩效为导向，矫正政府的自利行为，是一种切实有效的管理手段。在经济发展的过程中，由于某些不正常因素的诱惑，尤其是拜金主义的渗透，使得一些政府职能部门的官员把国家和人民赋予的管理权视为个人特权，使政府部门非但不能正常发挥、行使其职权，反而对社会上的腐败现象起着火上浇油的作用。实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本—效益，成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。而这些内容直接反映了政府机构设嚣是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风好转，维护社会稳定，巩固政权，这是无法用数字估算的重要作用。

　　(三)开展政府绩效审计有利于促进政府职能有效转变的需要

　　随着计划经济向市场经济的转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，客观要求政府转变职能，从直接控制或参与市场转换到宏观调控、社会管理和公共服务上来。为了促进我国政府职能顺应WTO的要求而进行有效转变，作为具有政府审计监督权的国家审计机关的审计职能也必须发生相应变化，它要求国家审计机关必须彻底改变过去那种只重视审计监督职能，以查处违法违纪为主，忽视全面发挥审计监督、鉴证、评价三大职能作用的全方位监督；事后监督、重复检查多，防范性、事前事中监控少的状况，必须采取包括绩效审计在内的一系列监督措施，促进政府职能的真正到位。通过开展绩效审计，一是查处并报告政府组织的行为、项目、活动中存在的重大的违法违规现象；二是查处并报告政府组织在管理方面存在的重大缺陷和可挖掘的重大潜力：三是对政府组织提出纠正错误、改善管理的建设性建议；四是评价、鉴证政府组织的管理绩效，从而促使政府部门真正实现勤政、高效、廉洁。

　　(四)开展政府绩效审计有利于提高公共财政支出绩效

　　随着市场经济体制的建立，我国政府的财政支出的主要导向应该是弥补市场的失效，并倾向于高绩效的行政活动。这就要求，政府在财政收入既定的前提下，对财政支出的绩效进行经常地持续性地检查和监督，加强财政支出控制，改善财政支出绩效。然而，我国财政支出存在一些问题：比如我国财政连续几年来都出现赤字，财政状况比较困难；我国目前财政支出的结构还很不合理，财政支出的绩效不高。许多政府部门事业单位还存在着重收入轻支出、重开源轻节流的理财观念，财政支出缺乏有力的控制，存在着大量的浪费现象；另外，目前我国对财政支出的效益性重视不够，扶贫基金拨付人情化，项目基金转移、截留、挤占、挪用、不按法定程序办事，以及损失浪费等问题比比皆是，重大建设项目规划短视等造成的经济和社会效益损失难以估计。在我国财力有限，对财政收入缺乏系统有力的监督机制，财政收支社会效益分析整体机制也尚未形成的情况下，迫切需要政府绩效审计充分发挥经济监督职能和管理职能，促进政府部门正确决策，有效履行职责，不断提高管理绩效，充分发挥财政对国民经济和社会发展的促进作用。

　　(五)维护自然资源和生态环境平衡的需要

　　在前工业经济时代，经济发展和社会进步主要依靠的是加大对自然资源的利用强度，但从人类发展的长远来看，资源匮乏、生态失衡都对人类社会生存和发展造成了威胁，使人们不得不重新审视现有的经济发展模式，从而使社会可持续发展的集约型增长方式成为必然。在国际潮流和我国国情共同影响下，我国政府制定了经济增长方式由粗放型向集约型转变的战略。这一战略要求重视科学技术和先进管理对经济发展和社会进步的贡献，要求政府审计作为一种推进资源平衡高效利用的机制，增强对财政收支及公共事业效益的审查和评价，并形成微观与宏观相结合的治理评价体系。

　　绩效审计评价标准是衡量判断行政单位绩效高低的尺度。我国由于行政单位数量众多、类型复杂、工作性质各不相同，所以长期以来一直未能形成统一的评价标准。这就给绩效审计的开展带来一定的困难。根据这一现状，结合现阶段审计工作的水平，我们设想绩效审计评价标准应当包括：

　　1．上级布置的工作任务和本单位制定的工作计划、目标。绩效审计首先必须检查各项目标、任务、计划的完成情况，并以此作为判明被审计单位是否超额完成了工作任务。

　　2．社会综合效益。行政单位各项工作所产生的各项社会综合效益虽然在计量、考核上难度较大，而且有些不是可以直接采用数量指标来进行考核的，但可以通过定性分析和比较来做出审计判断。促进提高社会效益是绩效审计的终结和归宿，因此必须重视和客观反映社会效益的提高程度，把社会效益高低作为审计评价的主要标准和内容。

　　3．本单位的经济效益和管理效率。行政单位自身经济效益和管理效率的高低，是绩效审计评价的重要内容。

　　当然，任何标准都是相对的，在具体标准的确定上，应视不同情况而定。例如可以将计划、任务作为标准，也可以将以前年度实际完成工作量和取得的业绩作为标准，还可以将同类型单位的平均水平作为标准，或者将本单位的历史先进水平作为标准等。

　　绩效审计评价指标体系是一系列相互联系、相互制约的综合指标和单项指标所构成的有机整体。绩效审计指标的设置和指标体系的建立，是一项复杂的系统工程。

　　由于长期忽视管理，有关部门没能对行政单位的工作和业绩建立起一套完整、严密、有效的评价、考核和检查制度。因此，现阶段我们必须着手研究建立一套特定的审计评价指标和指标体系。根据行政单位行政管理和经济活动的特点，借鉴企业经济效益审计评价指标和指标体系的设置经验，遵循科学性、可比性和实用性等原则，按照全面衡量和综合评价的要求，我们可以选择和设置一些比较恰当并易于为人们所接受的指标。一般来说可以分为两大类：第一类是各类行政单位通用的指标。如经费自给率、经费节余率、单位工作量费用率。

　　由于行政单位执行单位预算会计制度，在一般情况下不存在成本核算和资金周转等问题，因而审计中应着重分析其资金来源和支出结构；判断其投入和使用是否合理、节约和有效，如在经费收支数额中，预算内、外收支各占多少；在行政管理费用中，人员经费和公用经费的比重怎样，人均经费标准如何，是否与实际开支水平相差悬殊；在公用经费支出中，公务费、业务费、修缮费等支出各占多少，其中邮电费、会议费、差旅费、汽车费用分别占多少，结构是否合理，是否存在浪费；在事业费和专项经费使用中，是否按规定专款专用，使用效果好不好；在预算外资金收支中，预算数和执行数是否相符，收入和支出是否合法、合规，分配是否恰当等。上述内容，均须通过有关数字的计算、分析才能得到，因而可以作为指标来设置。

　　第二类是专用指标。它是根据各单位不同的业务活动和管理特点而设置的，主要用于考虑行政单位的管理效率和工作业绩，如公，检、法部门常用的立案率、破案率、结案率等指标。反映各部门、各单位管理效率和工作业绩的专用指标，在设置上有一定的困难，其难度在于社会效益的反映、考核上。有些效益是间接的、潜在的，很多情况下无法用具体的数字来统计，在管理上无法量标化。有的只能通过定性分析来判断，有的绝对数尚不能说明问题，必须通过相对数的比较才能加以客观分析。因而进行绩效审计前，审计人员必须做好相关指标的设置和选择工作，建立起符合该部门、该单位实际情况的审计评价指标体系，才能保证绩效审计顺利进行。

　　在指标的设置和指标体系的建立上，要注意两个问题：一是行政单位绩效审计与其他专业审计理论上有相通之处，因而在实际上可以相互借鉴，不可截然分开来。例如现有的一些财务指标，能够恰当地反映行政单位的财务活动，因而绩效审计同样可以采用。但是绩效审计有自己的特点和要求，不能照搬照套，必须根据自己工作的需要而有所取舍。二是要注意指标的分类。行政单位的经费按其用途可分为经常性费用和业务费两大类。经常性费用主要是为维持行政单位的正常运转，在管理上共性较多，因而可以采用一些通用指标来评价；而业务费则主要用于完成其特定的任务，差异较大，必须根据各单位的特定情况分别设置一些专用指标来进行评价。因此，在指标设置上必须做到“求同存异”，适当分类。

　　我国自1983年恢复政府审计制度伊始，就意识到了政府绩效审计的重要性，明确提出了开展绩效审计，并在开展绩效审计的同时，着手于理论建设，取得了很大成就。政府绩效审计随着经济效益理论与实践的发展而逐步发展、成熟起来。

　　首先，在理论上，我国政府绩效审计理论(即我国的绩效审计理论)研究正式始于1982年新《宪法》颁布和我国正式实行审计监督制度之初。我囡的绩效审计理论经过二十年的发展与实践，吸收了西方绩效审计理论的精华，借助相关学科理论方法，初步形成了绩效审计理论体系。但其研究领域狭小，结构和内容尚不完备，绩效审计尚未脱离财务审计而成为真正独立的学科，未能充分体现绩效审计的特点，特别是涉及社会、政治、经济和审计体制等深层问题的理论探讨，总的来说仍处于尝试探索阶段。

　　其次，在实务上，目前我国的政府审计从总体上看，仍处于传统的合法性和合规性审计(财务审计)阶段，并没有开展真正的绩效审计。我国财政并不是真正意义上的公共财政，还大量并存着以盈利为目的的国有资产财政。绩效审计正是在改革开放之后国有企业每况愈下的客观压力中提出和实施的。因此，可以说，绩效审计主要是为了国有资产财政部分的效益；而公共财政部分所开展的审计，仅限于会计纪录的真实、完整及财政收支的合理合法，与真正意义上的绩效审计相距甚远。1991年全国审计工作会议提出既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸，并做出适当的审计评价，推动经济效益的提高。但总的来看，我国政府绩效审计理论研究还很滞后，绩效审计实务的开展几近空白。财务审计仍是目前我国审计工作的主导方面，绩效审计仍处于试点阶段，我国近年来开展的绩效审计在范围上主要以单个企业为对象，以微观经济领域为主。在过程上，主要以事后审计为主，对经济决策及其执行的绩效审计较少；在重点上，重视经济活动的经济后果分析，对社会效益、管理控制和效益相关分析不足。

　　我国实施绩效审计仍面临很多问题，比如：审计机关独立性不足、绩效审计评价体系尚不完善、未建立相应的审汁责任追究制度、由于被审计单位内部控制制度不健全或不执行造成审计人员需要花费较多的时间进行详细审计等等。