结构性减税

结构性减税(Structural Tax Reduction)

　　结构性减税是指在总体税负适当降低的情况下，对税制内部实施结构性调整。对于总体税负的降幅，结构性减税的空间应该与当前的“扩内需，保增长”的宏观调控目标联系起来考虑。

　　结构性减税是一种“有增有减，结构性调整”的税制改革方案。既区别于全面的，大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。

　　“减”：考虑空间压力 　　 　　结构性减税是指在总体税负适当降低的情况下，对税制内部实施结构性调整。对于总体税负的降幅，结构性减税的空间应该与当前的“扩内需，保增长”的宏观调控目标联系起来考虑。

　　目前，我国政府已经推出了一系列税费减免政策，包括继续执行提高个人所得税工薪所得减除费用标准，暂免征收个人储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税；较大幅度地提高了部分产品的出口退税，取消和降低了部分产品的出口关税；降低证券交易印花税税率，并且改为单边征收；降低住房交易环节契税、印花税以及营业税等方面的税收减免政策。

　　这些结构性税收减免政策今年还将继续实施。根据温家宝总理在政府工作报告，今年将实施全面实施增值税转型，落实已出台的中小企业、房地产和证券交易相关税收优惠以及出口退税等方面政策，加上取消和停征100项行政事业性收费，预计可减轻企业和居民负担约5000亿元。应该说，这个数额是相当可观的。

　　一系列减税措施对财政收入的影响显而易见，再加上经济增速放缓、企业效益下降等因素影响，从2008年下半年开始，财政收入增速不断下滑。同时，财政支出却面临着快速增长的压力，增支也成为本次积极财政政策的一个重要举措，国务院出台了扩大内需的十条措施，计划两年投资4万亿元。因此，结构性减税必须要考虑到财政收支平衡的压力。

　　实施积极的财政政策，财政收支差额的扩大再所难免，因此需要增发国债进行弥补，如此才能保证支出增长。这在当前应对国际金融危机，促进经济平稳较快发展的形势下还是很有必要的。预计2009年全国财政预算赤字将达到9500亿元，中央财政国债余额限额为62708亿元。虽然目前财政赤字占 GDP的比重预计将控制在3％之内，属于国际警戒线之内，但必须意识到巨额的财政赤字无疑会加剧财政风险。

　　因此，当前实行结构性减税应注意其空间压力，把握好“度”。同时，注重运用组合工具发挥调控作用，才能取得良好的政策效果。 　　 　　“增”：完善绿色税制

　　推行本次结构性减税的另一个重要的使命是改革和优化税制。结构性减税并不排斥结构性增税，应立足于优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变，推进税制结构的调整和完善。

　　当前是提高我国税制绿色化程度，完善税制的绝好时机。近年来，我国生态环境形势依然十分严峻，税收手段已经在理论和实践方面被证明是应对环境污染的最有效的经济手段之一，为发达国家广为采用。同国外相对完善的环境税收制度相比，我国现有税制绿色化程度不高，资源税等同环境密切相关的税种存在着征收标准不高等问题。

　　最重要的是，缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种——环境税。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源, 弱化了税收的环境保护作用。完善资源税、研究开征环境税，对建设生态文明、完善税制、深化税制改革具有重要意义。

　　由于环境税的开征以及资源税的调整可能引发部分产品价格的提高，一直以来社会各界对其出台的时机持谨慎态度。而当前则是研究开征环境税的绝好时机。一方面，调整资源税，环境税作为结构性增税与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控效果。另一方面，国家统计局最新信息显示，2009年2月份，CPI(居民消费价格)同比下降1.6%，PPI(工业品出厂价格)同比下降4.5%。CPI、PPI近年来罕见的双双告负局面将会给环境税和资源税调整腾出一部分空间。改革的思路如下：

　　第一，抓紧改革资源税。基本思路是在资源有偿开采、使用的前提下，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护。

　　第二，研究开征环境税。今后可以考虑开征独立的环境税，将废水、废气、固体废物等具有征收对象稳定、征收比较容易的特点等污染物，由现在的收费改为征税形式。对于开征环境税可能产生的影响，可采用实行税收优惠、逐步提高税率和实施预先告知企业的开征预告制度等，缓解环境税对社会经济的影响。

　　第三，完善消费税制度，发挥其寓禁于征的作用可以考虑扩大消费税征税范围，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围。同时，可以考虑提高对烟草消费税征收标准，达到控烟的目的。

　　从宏观经济层面看，结构性减税重在调结构、促投资和保出口。

　　调结构

　　一是调整税收收入结构。增值税转型改革后，从长远看，享受该政策的企业在新购入设备的折旧期内会增加其企业所得税。这是因为原来执行的生产型增值税，企业新购设备的进项税额虽然不能抵扣，但可以进入固定资产的原值计提折旧，减少折旧期间应纳的企业所得税。实行消费型增值税后，企业新购设备的进项税额虽然可以抵扣销项税额，却无法再计入折旧额，会增加购入设备折旧期内的企业所得税。因此，增值税转型虽然减少了固定资产购买当期的增值税额，但增加了固定资产折旧期内的企业所得税，有利于改变目前我国税收收入结构中流转税占比过大的局面，进一步优化税收收入结构。

　　二是调整成品油价格结构。此次成品油价税费改革一次性取消公路养护费等六项道路交通收费，规范了地方政府部门收费行为，逐步取消了政府还贷的二级公路收费，暂不取消一级路和高速路的收费，体现出渐行渐看的改革思路。汽油、柴油等成品油消费税实行从量定额计征，有利于促进节能减排，优化经济结构，形成“多用多缴，少用少缴”的公平调节机制。由于其征收方式不受市场价格波动的影响，还有利于形成稳定的消费税税源，避免国际油价大幅上涨对消费者造成过重的负担。通过成品油价格形成机制改革，国内成品油价格实现与国际市场原油价格有控制的间接接轨，也有利于成品油价格形成机制的进一步完善。

　　促投资

　　与生产型增值税不同，消费型增值税允许抵扣固定资产投资所产生的进项税额。增值税转型改革作为实行结构性减税的一项重要内容，改变了试点时“增量抵扣”的方案，允许一次性全额抵扣，降低了企业的投资成本，有利于刺激企业投资，尤其是促进缴纳增值税的装备制造业、电力、采矿、化工等行业的投资力度。

　　保出口

　　2008年下半年以来，我国较大幅度地提高了部分产品的出口退税，取消和降低了部分产品的出口关税，这一系列政策调整与当时宏观调控政策转向有密切关系，目的是为了保出口。

　　近几年来，出口退税政策日益成为政府宏观调控的重要工具。2006年至今，政府已先后15次调整出口退税率，这不仅增加了税务部门的征管成本，也增加了纳税人的遵从成本。出口退税的频繁调整与出口退税制度建立的初衷是相违背的。出口退税是被世贸组织认可的没有争议的贸易促进措施。其主要作用是避免国际间重复征税，中性的增值税也决定了出口退税的中性本质。虽然调整出口退税可以在短期内起到刺激或抑制出口的效果，却往往以牺牲效率为代价。我国出口退税制度频繁调整的主要原因，一是没有意识到稳定出口退税政策的重要性，将出口退税政策作为相机抉择调节经济发展的宏观政策工具；二是出口退税制度立法层次较低，政府有关部门即可对退税制度进行调整。税率调整频繁带来的另一个后果是目前出口退税率达到七档，而1994年税改时设定的退税率只有三档。过多档次的退税率，导致企业间流转税负差异较大，也给设租、寻租行为提供了较大空间。

　　如果要抑制特定货物出口，可搭配相机抉择的出口关税政策。关税政策比较适合作为选择性政策工具，一是符合国际惯例，各国关税一般都有多档税率；二是关税税率调整空间大，税率调整更具灵活性，而出口退税率调整区间限于 0～17%；三是关税征收简单，不存在分担机制、欠退税等问题，关税税率调整较少带来额外的征收成本和遵从成本。

　　结构性减税主要针对企业而不是个人

　　长期以来我国经济增长过度依赖投资和出口，忽视消费特别是居民消费。通过减税增加居民可支配收入进而刺激消费是转变经济发展方式、调节投资与消费的重要举措。目前已推出减税政策的国家大部分把重点放在个人所得税上，如美国2008年2月率先推出了总额达1680亿美元的减税计划，其中用于个人退税的约 1200亿美元。韩国2008年9月推出总额约190亿美元的减税计划，其中减征个人所得税预计为53.1亿美元。

　　从我国目前已出台的政策看，结构性减税更多的是关注促投资和保出口，主要是针对企业而不是个人。其原因主要是因为目前我国个人所得税占国家税收收入的比例较小，只有7%左右。

　　在此次减税中，个人所得税的调整力度是偏小的。个人所得税总共有十一个税目，其中只有工资、薪金所得和利息、股息、红利所得两个税目的所得税政策在 2008年3月有所调整，今年并没有出台新的政策。实际上，我国个人所得税仍有很大的调整空间。首先，我国个人所得税最高税率为45%，与主要经济体相比，是相当高的。如美国联邦个人所得税最高税率为35%，英国个人所得税最高税率为40%.目前，因为香港个人所得税的最高税率只有17%，我国不少外资企业或中外合资企业的高级管理人员选择在内地工作，香港付薪。其次，现行工资、薪金所得税目适用九级超额累进税率，税率档次明显偏多，级距过小，造成中等收入的纳税人税负增长过快。现行的个体工商户和个人独资企业、合伙企业适用的五级超额累进税率也存在类似的问题。再次，虽然我国工资、薪金所得税的税前扣除标准已从800元提高到2000元，但劳务报酬、稿酬类所得的税前扣除标准仍然维持在1994年税改时的水平，不利于独立提供劳务的劳动者，也不利于鼓励个人灵活就业。

　　结构性减税可以降低企业成本

　　增值税转型的另一直接后果是企业减少了固定资产基数，从而减少了生产单位产品应负担的固定资产折旧额，降低了单位产品的生产成本，这一方面有利于减轻对通胀的预期，另一方面也有利于出口型产品提高国际竞争力。

　　结构性减税对全年税收收入有一定影响

　　据财政部门测算，2009年仅允许企业抵扣新购入设备所含的增值税这一减税举措，减少当年增值税收入约1200亿元。此外，落实已出台的中小企业、房地产和证券交易相关税收优惠及出口退税等方面政策，加上取消和停征100项行政事业性收费，可能减轻企业和居民负担约5000亿元。

　　结构性减税加大了中央财政转移支付的难度

　　道路交通收费原来是由地方政府负责征收，而成品油消费税是中央税，这也是原来制约道路交通收费改革的一个重要因素，成品油税费改革后会减少地方政府收入，增加中央政府的可支配财力。虽然此次改革规定对调整税额形成的税收收入一律专款专用，主要用于替代取消公路养路费等六项收费后的支出等，但在具体操作层面还是加大了中央财政转移支付的难度。

　　为应对全球金融危机、有效克服目前的困境，党中央、国务院及时果断调整宏观经济政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，采取有针对性的财税金融措施全力保持经济平稳较快发展。在税收政策上，多次调整出口退税率，先后出台了增值税转型改革、成品油价税费改革等多项结构性减税政策，这是自1994年分税制改革以来税改力度最大、税收政策调整最密集的一段时期。全面把握结构性减税的具体内容及其带来的发展机遇，具有非常重要的意义。 　　一、近期结构性减税政策的主要内容

　　实施增值税转型改革。为增强企业发展后劲与市场竞争力，党和国家已决定从2009年1月1日起全面实施增值税转型改革，在维持现行增值税税率不变的前提下，允许全国范围内的所有增值税一般纳税人抵扣其新购进(包括接受捐赠、实物投资)或者自制(包括改扩建、安装)固定资产所含的进项税额。

　　增值税转型改革的相关配套政策及措施。一是自2009年1月1日起，进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策停止执行。二是相应调整小规模纳税人标准及其征收率。将工业和商业小规模纳税人销售额标准分别从100万元和180万元降为50万元和80万元，也就意味着年应税销售额在50万元以上的工业企业或年应税销售额在80万元以上的商业企业都可认定为增值税一般纳税人。将小规模纳税人按工业和商业两类分别适用6%和4%的征收率，统一下调为3%，不再区分工业和商业设置两档征收率。三是将金属矿、非金属矿采选产品的增值税税率恢复到17%。金属矿采选产品，包括黑色和有色金属矿采选产品；非金属矿采选产品，包括除金属矿采选产品以外的非金属矿采选产品、煤炭和盐(食用盐仍适用13%的增值税税率)。四是调整再生资源增值税优惠政策。从 2009年1月1日起单位和个人销售再生资源(即废旧物资)，应当依照相关规定缴纳增值税；增值税一般纳税人购进再生资源，应当凭取得的增值税条例及其细则规定的扣税凭证抵扣进项税额。在2010年底以前，对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税实行先征后退的税收优惠政策，对纳税人 2009年销售再生资源实现的增值税，按70%的比例退回给纳税人；对其2010年销售再生资源实现的增值税，按50%的比例退回给纳税人，相关退税业务由财政部门按有关规定办理。五是调整资源综合利用增值税优惠政策。将现行分布在多个规范性文件里的资源综合利用产品增值税政策作了整合，将再生水、以废旧轮胎为原料生产的胶粉、翻新轮胎等11种产品新纳入资源综合利用产品，停止了采用立窑法工艺生产综合利用水泥产品的免征增值税政策，规范了认证程序，统一了产品标准和环保要求。六是推行机动车销售统一发票税控系统。自2009年1月1日起，增值税一般纳税人从事机动车(应征消费税的机动车和旧机动车除外) 零售业务必须使用税控系统开具机动车销售统一发票。

　　成品油消费税改革。自2009年1月1日起实施成品油税费改革。将无铅汽油的消费税单位税额由每升0.2元提高到每升1.0元，含铅汽油的消费税单位税额由每升0.28元提高到每升1.4元；柴油的消费税单位税额由每升0.1元提高到每升0.8元；石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额由每升 0.2元提高到每升1.0元；航空煤油和燃料油的消费税单位税额由每升0.1元提高到每升0.8元。航空煤油暂缓征收消费税。成品油消费税政策调整后，取消“六项收费”，减轻消费者负担。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。国税机关只负责税款征收。

　　小排量乘用车车购税调整政策。自2009年1月20日至2009年12月31日购置的1.6升及以下排量的乘用车，暂减按5%税率征收车辆购置税。减征车辆购置税的乘用车是指在设计和技术特性上主要用于载运乘客及其随身行李和(或)临时物品、含驾驶员座位在内最多不超过9个座位的汽车。

　　延长纳税申报期限。修订后的增值税、消费税《条例》根据税收征管实践，将纳税申报期限从10日延长至15日，其中增值税小规模纳税人最长可以一季度申报一次。

　　企业所得税政策调整。除自2008年1月1日起实施《新企业所得税法》及相关配套措施外，还明确了跨省和省内跨市州经营企业汇总缴纳企业所得税办法。一些原来执行汇总纳税政策的企业自2008年开始就地预缴企业所得税。

　　停征个人储蓄存款利息所得税。从2008年10月9日起，国家对储蓄存款利息个人所得税暂停征收，对1999年11月1日至2008年10月8日期间储蓄存款孳生的利息实行分段计息(2007年8月15日税率由20%调减至5%)。

　　进出口退税政策调整。一是先后6次调整出口退税率。从2008年以来，国家先后6次调整部分商品的出口退税率。总体来看，一方面为积极应对国际金融危机，促进外贸出口发展，陆续提高部分纺织、服装、机电、轻工、电子信息、钢铁、有色金属、石化等商品及其他劳动密集型产品的出口退税率；另一方面从 2008年8月1日起，取消了部分农药产品、部分涂料产品和部分电池产品的出口退税。出口退税率调整增减因素抵消后，对我省出口退税总额影响不大。二是镍、铜、铝恢复加工贸易政策。商务部和海关总署对加工贸易禁止类目录进行了调整，从2009年2月1日起恢复镍、铜、铝产品的加工贸易政策。按照现行出口退税政策规定，以进料加工贸易方式出口不退税产品要按简易办法计算征税。 　　二、落实结构性减税政策促发展

　　全面落实结构性减税政策，将大大减轻企业负担，鼓励企业进行技术更新改造，对产业结构调整、发展方式转变、促进经济平稳较快发展起到重要作用。税务部门要按照中央和国家税务总局、省委、省政府的决策部署，坚决落实结构性减税政策，支持全省经济平稳较快发展。

　　一是服务发展大局，确保经济增长。一系列减税政策相继出台，势必对全省国税收入产生影响。但无论组织收入有多大困难，无论落实税收优惠政策会带来多少减收，都不能因此而截留和变通税收政策，要不折不扣地做好税收减免工作，切实提高出口退税等审核审批效率，保证应退尽退、应抵尽抵。要服从服务于党和国家工作的大局、全省经济发展的大局，准确把握税制改革工作任务，强化各项措施，坚决贯彻落实好各项结构性减税政策，引导产业结构调整，为企业减负，支持全省特色优势产业做大做强，助推全省经济平稳较快发展。

　　二是强化工作措施，确保政策落实。按照中央加强和改善宏观调控、实行结构性减税的要求，深入相关企业进行调研、分析，优化纳税服务，提高征管水平，切实把降低增值税小规模纳税人征收率、车辆购置税减征、全面推行增值税转型改革等一系列减税措施落到实处。

　　三是坚持收入原则，加强税收征管。在政策落实中，既坚持依法治税原则，运用税收执法信息管理软件等多种手段规范干部执法行为，坚持减免税集体审批制度，不折不扣地落实以增值税转型为主的结构性减税政策，促进企业技术更新改造和产业结构调整，保持全省经济平稳较快发展，决不因收入形势严峻而影响税收优惠政策落实；又坚持组织收入原则，认真清理政策优惠已到期的企业，该缴的税款要立即组织入库，应收尽收，保持国税收入与经济发展相协调，为全省经济社会发展和民生改善提供财力保障。