关税政策

关税政策(tariff policy)

　　关税政策是指一国为保护、促进其国民经济发展，保证国家关税收入，利用关税手段实现一定时期内的经济发展目标而规定的关税准则。

　　我国的关税政策主要包括两个部分：即税种税率的设置和国家鼓励外国投资的减免税政策及产业政策导向。

　　第一部分是以我国国民经济的发展水平,劳动生产率的高低程度以及国家的产业政策、税收政策为依据，对各种商品确定相应的适用税种、税目、税率、稽征办法及保障实施的相关的政策法规，比较典型的有《中华人民共和国进出口关税条例》、《中华人民共和国海关审定进出口完税价格办法》、《关税征管办法》等。

　　第二部分是国家对投资领域和投资方式的开放程度，以及相应鼓励外商投资的一系列优惠政策。如，国务院《关于调整进口设备税收政策的通知》、《国务院关于鼓励外商投资的规定》、《中华人民共和国海关对外商投资企业进出口货物监管和征免税办法》、《中华人民共和国海关关于对外加工装配业务的管理规定》、《中华人民共和国海关对进料加工进出口货物的管理办法》，及国家对保税区、高新技术开发区、经济技术开发区、科技工业园区的优惠政策等等。

　　关税政策的调整一般可分为两种方式：一是自主性的调整；二是具有外部约束的调整。

　　自主性的关税政策调整的局限性在于：关税政策调整的过程可能相对较长，没有外部压力的调整方式可能会因为国内各利益集团的影响而延缓政策目标的实现。具有外部约束的关税政策调整则不然，它强调一旦该国接受了某种协议，承诺要实行贸易自由化，那么该国的关税就必须按照所承诺的内容严格执行有关协议。我国入世以前的关税政策调整主要是以自主性为基本特征的，是建立在自身比较优势的基础上。1984年至2001年我国的关税水平从43%降到12.7%。加入WTO以后，我国关税政策的调整明显地表现出“非自主性”，也就是说，关税政策的制定必须符合WTO各项协议的要求。按照《中华人民共和国加入议定书》附件8—货物贸易减让表的规定，我国关税总水平2005年将降至约10%，在这种情况下，如何在抓住入世带来机遇的同时，避免由“非自主性”关税减让带来的冲击，就成为重要的课题。因此，在WTO框架下建立起有利于国内经济发展并且符合各项有关协议要求的关税政策是十分必要的。

　　传统理论将关税政策分为财政关税政策和保护关税政策。财政关税政策即以增加国家财政收入为主要目的的关税政策。从关税的经济效应上看，不论税率高低，凡征收关税都会同时产生财政收入效应和影响进出口的效应。世界各国的实践表明，经济越落后的国家，关税在政府收入中所占的比重越大，关税的财政特征越突出；相反，发达国家的关税收入在整个财政收入中所占的比重则低得多。

　　保护关税政策是以保护国内产业为目的而课征的关税。即根据本国产品的市场竞争力，对外国同类进口产品课以重税，使进口货物的成本高于本国同类产品的市场价格，从而达到保护本国产业的目的。应该看到，尽管保护关税政策可以短期内保护本国产业，但保护关税政策与比较优势理论相悖，阻碍了资源有效配置的实现。长期执行保护关税政策必然造成对国内一部分低效率企业的保护，从而阻碍产业结构的升级和生产力的发展以及引致国内消费者的福利损失。此外，本国的出口商品也轻易遭到其他国家的关税复。

　　有的学者认为，关税政策还应包括自由贸易关税政策。所谓自由贸易关税政策是指以降低关税或免征等方式来促进国际间贸易自由发展的关税政策。财政关税政策的最低限度是不会为零的。而随着世界多边贸易集团的建立，最终会形成零税率的自由贸易关税政策。已经建成的欧洲联盟大市场、北美自由贸易区以及东南亚国家联盟的几个区域市场内有关各国对部分商品流动实行零关税的做法都证实了这一点。

　　尽管上述区别关税政策的传统方式在理论上是清楚、明确的，然而对实践中各国关税政策的解释作用却越来越微弱。一些国家一方面积极倡导自由贸易、削减关税壁垒，另一方面又采用保护关税和保护措施，表现出很强的保护主义特征。例如，美国作为构建WTO的倡导国，其平均关税税率在80年代末降至4.8%，表现出自由关税政策的特征；但同时又按照有效保护关税税率设置阶梯关税，在名义关税税率较低的情况下，达到提高保护程度的目的。在该国的关税结构中，有效保护率最高的关税分别是服装43.3%、纺织品18%、鞋类15.4%。因而，将关税政策简单地划分为保护关税政策、财政关税政策或自由贸易关税政策的方法一方面难以区分各国所采用的关税政策，另一方面，也无益于我国关税政策的制定和实施。笔者认为，在制定一国的关税政策之前，首先应当明确关税的征收对进口国国内和国际经济所产生的影响，即关税的作用或效应。关税政策应当体现政府对关税某一项或某几项职能或作用的强调，其对本国经济所产生的作用才会更有效。

　　需要强化的关税政策目标

　　1.保护幼稚产业

　　作为一个发展中国家，我国目前的工业化水平仍处于初级阶段。实践表明，当一个国家的工业发展水平与其他国家相比明显处于落后阶段时，政府只有采用一定的贸易保护措施，使其尽量不受国外的强大竞争对手摧残，才能使国内工业得以建立和发展。欧美等经济强国的工业化历史也表明，对幼稚工业的保护是促使产业成熟进而迈向自由贸易的必要阶段。从世贸组织的协定上看，GATT1994保留了将进口关税作为唯一贸易限制手段这一基本目标。但是，各成员国必须承诺具体进口产品的进口关税的最高限制水平。我国加入WTO后，如何优化关税结构，达到有效保护的目标十分重要。从贸易竞争指数上看，我国目前竞争力较强的产业主要有纺织业；缝纫及皮革制品业、食品制造业、建筑材料及其他非金属矿物制品等，2003年的算术平均关税率分别为17.28%、13.4%、21.02%、 14.38%，都高于11.5%的约束关税率。因此，完全可以适当降低上述产业产品的关税税率，以换取其他一些竞争力相对较弱的产品关税税率不降或少降。在降低税率时，有三个问题需要注重：一是在各个产业内部，比较优势存在差异。以纺织品为例，其内部行业竞争力很不平衡，从服装到丝绢、针织、麻纺织、毛纺织、染整、化纤、化机，竞争力逐次降低。因此，在调整产业关税总水平的同时，也应采用差别税率体现其内部差异。二是在考察各行业比较优势的同时，还要注重其变化趋势。在制定税率时，还应动态地分析这些行业未来几年内的可能走向，对比较优势渐弱的行业要慎重考虑，降税不应过急过多，最好暂且预留部分降税空间。三是在调整关税税率结构的同时，应当缩小实际征收率与名义关税率之间的差距。由于我国关税制度中存在大量的优惠政策，同时加工贸易在进出口中占有较大比重，因而实际征收率与名义关税率之间差距较大。这一方面不利于反映我国为遵循WTO关税减让协议而作出的努力，另一方面也不利于实现产业保护关税政策目标的实现。因此，在今后的进出口贸易中应当鼓励发展一般贸易，逐步扩大一般贸易在进出口贸易中所占的份额，同时，逐步清理关税制度中的优惠政策。

　　2.维持就业水平

　　现阶段我国关税政策的另一个目标应当是保护就业水平。关税的征收将引致产出相对价格的变化，从而产生短期的资源配置效应。关税减让造成经济中不同部门的结构调整。与此相对应，每个部门的劳动力需求也相应调整，产出价格的变化将导致劳动力向更高价格的产品转移。在调整期间，将出现“结构性失业”——在整个经济中劳动力的短缺和剩余并存。有关研究的结果表明，贸易改革对各部门之间的就业水平具有重要影响。某一部门的保护率降低1%，将导致该年度内就业水平下降0.4-0.5%。从长期看，随着经济结构的调整，劳动者根据市场需要更新知识和技能，关税的降低对我国整体就业状况的影响不大，我国劳动力市场上的就业压力将逐步缓解。但是，从短期看，关税减让带来的结构性失业可能是我国加入WTO最主要的调整成本。国际失业与就业委员会的调查测算显示，加入WTO后，我国的GDP每年增幅提高3个百分点，每增加一个百分点可以新增加400万个就业机会。但实际上这种测算有些过于乐观。据统计，1990年代我国的就业弹性系数较小，仅为 0.10-0.12左右。按照中国统计年鉴中2001年的就业人员数73025万计算，经济增长提高一个百分点所能创造的就业机会仅为 73.03-87.63万人，远远小于上述估计。此外，根据华盛顿国际经济研究所的评估，我国加入WTO后关税的降低将导致增加1100万失业人口。因此，保护就业水平应当是我国关税政策的目标之一。在进行关税减让时，应当考虑那些就业人口较多而又不具有比较优势的行业，如农业、汽车制造业等。对这些具有维持劳动力就业效应的行业短期内应当予以适当保护。

　　3.降低福利损失

　　国际贸易理论表明，在完全竞争市场条件下，一国征收进口关税的结果是导致消费扭曲或生产扭曲，进而导致进口国社会福利的损失。笔者认为，关税政策不应仅以收入或保护国内产业和维持就业水平为目标，还应在关税的设置过程中尽量减小关税所造成的扭曲效应，即把减小关税的负效应作为关税政策的目标。在征收关税的情况下，商品需求弹性越大，征税所造成的扭曲越严重。因此，在设计进口关税税率结构时，可以对进口需求弹性较高的产品征收相对较低的税率，对进口需求弹性较低的产品征收相对较高的税率。这样做的好处在于：一方面，进口需求弹性较高的产品一般是非生活必需品和奢侈品，对这部分产品征收高关税轻易刺激走私活动；而且高关税壁垒引致的高利润可能会使国内大量资源流入这些行业，从而导致基础产业投资不足，制约国民经济发展。另一方面，产品进口需求弹性低，可能是因为国内尚不具备这类产品的生产能力而不得不进口，也可能是国内经济发展对该类产品的需求量非常大，依存度高，因此价格变动对需求的影响不大。对这类产品征收高关税提高其价格，可以促使企业寻找或自觉研制替代品，也可以通过价格体现该类产品在国内市场上的稀缺性，从而诱使资源流入该产业。

　　需要弱化的关税政策目标

　　1.取得财政收入

　　财政关税政策是最原始也是最古老的关税政策。关税之所以在一个相当长的历史时期内都成为国家财政收入重要来源的主要原因是易于征收、便于治理。因此，在经济发展早期，是国家财政收入的主要来源。然而，随着经济的发展，人们熟悉到关税具有阻碍贸易自由流通、国际经济贸易合作、商品与技术交流的作用，同时还造成了进口国消费者的福利损失。因此，自20 世纪中叶以来，以GATT／WTO为代表的国际经济组织就以自由贸易为主要目标，主张削减关税，反对政府干预。关贸总协定乌拉圭回合达成的协议要求各国关税水平在原有基础上降低三分之一。发达国家的关税水平降低到3.75%左右，发展中国家也降低到15%以下。经过乌拉圭回合多边谈判后，关税在各国财政收入中所占的比重迅速下降，关税的财政收入作用逐步淡化。

　　从我国的情况看，关税在政府税收收入中的比重1985年为10%，2001 年为5.49%，呈逐年下降的趋势。按照加入WTO的承诺，今后我国政府必然进一步降低关税总水平，因而关税收入在政府收入中所占的比重还将有所下降。笔者认为，在履行WTO约束关税，弱化关税财政政策目标的情况下，应当加强个人所得税的征管，并将其划归中心税。这样做，一来顺应国际发展趋势，二来可以降低征收高关税带来的效率损失，三是可以解决中心财政收入比重偏低的问题。

　　2.平衡国际收支

　　平衡国际收支的关税政策是指通过提高关税来减少进口，减少外汇支出，增加外汇储备，以平衡国际收支或保持贸易出超。然而，提高进口关税将使生产资源从出口商品的生产部门转移出去，从而减少出口；进口商品价格的上涨和生产资源的分配扭曲还会降低生产效率和进口国消费者的福利水平；采用提高关税改善国际收支的做法也很轻易遭致国外的复。从我国的经济发展情况看，自1990年以来，我国一直保持着贸易顺差，2001年出口总额超过进口总额1864.9亿人民币，截至2001年底，国家外汇储备达到2122亿美元，我国在国际货币基金组织的份额，也从第11位提高到第8位。这说明，现阶段弱化关税政策的国际收支作用是可行的。

　　3.调节收入分配

　　与其他税收一样，关税的课征还具有收入分配的职能。对收入弹性较高的商品征收高关税用以调节收入分配的方式付出的代价很大，造成了较高的效率损失。首先，高关税在抑制消费的同时，对国内生产者提供了高保护，使其可以在低效率的基础上获得高利润；其次，外商可以通过直接投资的方式绕开关税壁垒进入我国市场，建立合资或独资企业，从而就使关税保护民族工业的口号变得徒有虚名；再次，对这些高收入弹性的商品征收高关税并不一定增加税收收入；最后，这些商品的关税税率高，使得含税进口与无税进口之间的差价较大，增加走私逃税的收益，从而导致走私活动猖獗，使国家财政收入蒙受巨大损失。这也是造成我国名义关税率和实际征收率之间差距较大的原因之一。可见，对收入弹性较高的商品课以高额关税，虽然可以起到调节收入分配的作用，但却引发了上述一系列不利影响。和关税相比，对于收入弹性较高的非生活必需品或奢侈品征收消费税是增加财政收入和改善收入分配的更为合理的办法。与上述商品的较高关税形成较大反差的是，它们的消费税并不高。因此，有必要将关税改革同消费税的改革配合起来，在加入WTO后关税税率降低的同时，适当提高其消费税税率。此外，采用以个人所得税弥补关税收入的损失，也可以达到改善收入分配状况的目标。可计算一般均衡模型的模拟结果表明，对于我国政府而言，实行累进的个人所得税以替代实行贸易自由化造成的关税损失是一种非常合适的选择。它使基尼系数降低，同时也保持了关税减让所带来的大部分效率收益。因此，不应再将调节收入分配作为我国关税的主要目标。