城市基础设施产业化

　　城市基础设施产业化是指在市场经济条件下，把城市基础设施建设作为一项产业引入市场机制，通过竞争发展城市基础设施。

　　20世纪80年代以来，西方经济学家用部分可加性(subadditivity)，又译为次可加性、劣可加性)重新定义了自然垄断之后，人们对自然垄断的性质有了重新认识。简单地说，即是把自然垄断分成了强自然垄断和弱自然垄断两种情况。当自然垄断性较弱时，基础设施兼有公共消费和个人消费的特性，处于纯公共产品与纯个人产品之间，即具有很强的“混合产品”性质，可理解为“准公共物品”。城市的地域性又决定城市基础设施的“地方公共物品”特性，使其“准公共物品”特色更加突出。故一些发达国家对自然垄断行业、特别是对城市基础设施的管制，已经由传统的单一法制管理，转变为需要因时制宜。根据其平均成本的升降，企业承受力的有无，分别采取不同管制政策。

　　城市基础设施作为“准公共物品”兼有公益性、垄断性与收费性、竞争性的特点。公益性与垄断性，决定了公众对基础设施消费不具有竞争性和排斥性；而收费性(私人性)与竞争性，决定了基础设施的建设可以融入市场性，可以采取收费形式来弥补其成本并取得利润。如电讯、电力、自来水等。它们的活动应当按市场规律，采用市场手段进行，引入竞争可以变为现实，故我国过去那种由国家统包下来的做法，从理论上说已经行不通了。

　　在实践上，最近20年来，随着社会经济科技水平和市场规模的迅速提高，自然垄断行业的垄断性开始逐渐降低；替代技术(能源)的出现使行业细分并出现了相互之间的竞争，如电信业等。因此，过去长期被视为公共物品的城市设施已成为准公共物品或准私人物品。在调查、总结了许多国家特别是发展中国家的经验之后，世界银行1994年的发展报告《为发展提供基础设施》中指出，凡是具有如下三个特点的城市基础设施即可进行有效的商业运营：

　　(1)对提供服务有明确的、连贯的目的性；

　　(2)拥有经营自主权，管理者和雇员都对经营效果承担责任；

　　(3)享有财务上的独立性。这样，城市基础设施中的准公共产品和服务，就可以分别由公有公营、公有私营、私有经营和社区及使用者提供等四种不同体制的实体来经营。城市建设本身就已经具备了产业化经营的基础，这已经成为世界一些国家的成功经验。所以，加快我国城市基础设施建设的产业化是促进城市经济功能发挥的重要途径.

　　过去，我国城市建设只有单一的政府投资渠道，新增设施投资和原有设施更新改造，完全由财政拨款满足。这种体制造成城市建设资金匮乏，并形成基础设施有效供给严重不足与有效需求日益增长的尖锐矛盾。改革开放以来，随着我国城市化进程加快，城市基础设施短缺问题更加突出。但是国家财政资金的增长速度远远跟不上基础设施资金的增长要求速度，城市建设资金存在巨大缺口，制约了城市经济发展和人民生活水平的提高。 为了满足城市发展需要，除征收城市维护建设税、城镇土地使用税之外，我国各城市政府近年来采取了多种多样的市场化手段来为城市基础设施筹措资金，并按照市场机制进行运作。比较常见的有：城市国有土地使用权出让；城市基础设施配套资金；调整城市产业布局收取城市土地级差地租；提高基础设施服务价格；承包、租赁、拍卖经营权和使用管理权；授予特许权；对大型基础设施项目进行股份制改造，发行股票，利用股权融资；发行债券；利用外资等多种形式。

　　市场化措施和国家近年的一些专项投资，缓解了一些城市基础设施建设短缺的燃眉之急。更为重要的是，在这些探索过程中，城市建设产品产业化经营的观点已经被城市建设管理者接受，城市建设部分已经开始形成产业化趋势，但是由于刚刚起步，城市建设作为一个独立产业的发育还不是很成熟，仍需要进一步加大产业化步伐。

　　城市基础设施作为独立的产业或行业，如能源产业、交通产业、运输产业、通讯产业、环保产业等，带动了其他一系列产业的发展，如基础材料产业、房地产业、汽车产业、装备工业等。因此，城市基础设施产业是城市经济乃至国民经济的支柱产业，是新的经济增长点。其产业化是城市经济发展的趋势所在。

　　首先，产业化适应了基础设施建设量和投资量不断扩大的需要。社会生产力的发展，经济社会化程度的提高，基础设施内容越来越广泛，城市经济对基础设施的需求日趋扩大，从而对基础设施的依存性也越来越大。城市现代化在很大程度上取决于基础设施现代化。在城市现代化过程中，基础设施建设量迅速增加。只有不断实现产业化，才能适应城市基础设施投资和建设增长的需要；反之，投资和建设的增加，又要求基础设施实现产业化。

　　其次，产业化有利于提高城市基础设施的使用效率。目前，中国城市中的许多企业效益不高，不能说同城市基础设施落后没有关系。通过市场交换，推行产业化经营，可以使城市基础设施得到快速提高。近几十年来，许多国家把城市基础设施的建设、管理和经营，同其他生产经营领域一样交给企业，实行产业化经营，获取了良好的发展效果。事实证明，不少城市基础设施项目由政府投资、建设和管理往往投资很大，效率低下、分配不公，而交给企业家投资、建设和管理后效率明显提高。因而产业化经营是城市基础设施发展的趋势。

　　再次，城市政府职能的转变和有限的财力也需要城市基础设施产业化。随着城市的急剧发展，城市公共管理任务越来越繁重，但是城市政府机构又受到财力限制，不可能无限制扩大职能。把一部分基础设施建设和管理交给企业(例如城市建设投资公司)去办，变成企业的经营活动，一方面会减少政府财力支出，另一方面可以市政府集中精力办好必须办的事。这样，通过更有力、更灵活的筹集资金方式，动员更多的社会资金投入城市基础设施建设，将会较快地解决城市基础设施的现存问题，推动城市化的发展。

　　最后，科学技术进步为产业化提供了技术条件。一方面，城市基础设施建设已成为科学技术的重要应用领域。据美国“新兴预测委员会”和日本“科技厅”专家预测：未来30年间，全球在能源、环境、农业、食品、信息技术、制造业、生物医学等领域将出现“10大新兴技术”，其中有关“垃圾处理”的新兴技术被排在第二位。垃圾资源化等新兴技术，有力地促进了城市基础设施的发展；另一方面，计量技术的发展，为不易分割的城市基础设施消费提供了计量方法，这也为城市基础设施的服务产业化经营创造了技术条件。

　　随着我国加入WTO，市场经济越来越成熟，用于城市基础设施建设资金越来越丰富。目前，我国城市基础设施建设资金，已从单一的国家和城市财政拨款逐渐形成多元化和多层次筹集渠道，诸如城市建设税与配套费、国外的长期低息贷款、向国内外贷款或发行债券、公用事业合理收费、土地批租收入、基础设施和公共设施的有偿使用和企业化经营收入、市政设施部门专营权有限期出让、组建基础设施建设的上市股份公司、吸引大企业投资市政设施建设、融通社会基金、向国内金融机构短期借款等等，都为城市基础设施产业化提供了条件。

　　城市基础设施产业化的特征主要表现在：

　　(1)多元化投资

　　我国的城市基础设施水平都大大低于经济发展所要求的支持标准，根本原因在于资金短缺。目前，我国城市基础设施投资主体，主要还是中央政府、地方政府以及中央和地方所属国有企业。根据建立城市市场经济体制的要求以及城市基础设施经济技术特点，城市基础设施产业化的一个重要特征是建立多元化投资方式。即在增加和规范国家与城市政府对城市基础设施的投资的同时，鼓励私人资本对城市基础设施的投资，加大利用社会投资的力度，积极引进外商投资。

　　(2)专业化资本运营

　　资本运营又称资本运作、资本经营，是指利用市场法则，通过资本本身的技巧性运作或资本的科学运动，实现价值增值、效益增长的一种经营方式。可以说，随着社会分工的越来越细和专业化程度的越来越高，一个要求精细化管理的时代已经到来，专业化的资本运营管理就成为城市基础设施产业化的一个重要特征。

　　(3)社会化管理

　　社会化管理程度的高低，是衡量城市现代化水平高低的一个重要标志。社会化管理符合经济效率原则，可最优化配置与使用资源，杜绝重复建设、零散建设和建而不用、用而不全的现象发生，使有限的财力物力发挥最大的效用。这是城市基础设施产业化发展的一条必由之路。

　　(4)市场化调节，企业化经营

　　在计划体制下，城市基础设施部门被视为福利部门，按照事业单位来管理，结果严重挫伤了这些部门的积极性。将这些部门推向市场，由市场需求决定供给，一切按市场规律和价值规律，对内实行企业化经营，对外实行市场调节，优质优价、社会监督，提高企业自主经营的积极性，改善服务质量；也使经营者从长期负债运行、干得越多亏得越多的状态，走向多劳多得、以质促销、以销定产的良性循环。

　　内在条件主要指满足城市基础设施需求的软硬件设施。城市基础设施产业化发展，首先要解决的是技术条件，技术条件直接决定了城市基础设施产品和服务能否实现产业化发展。

　　(1)技术进步推出了大量的替代产品

　　自然垄断的抽象分析一般没有把产品和服务的多样性考虑进去，实际上相互具有一定替代性的产品和服务的出现，会对自然垄断是否成立产生很大影响。一旦品种增加了，便会把原本一个自然垄断的大市场细化为一个个规模与技术经济特性不同，且不断变化的子市场，新品种可以成为新厂商进入市场的有力武器，他们利用品种的差异性进行专业化生产可以展开更有效的竞争。

　　①技术进步推出了大量可以替代垄断产品的新产品。过去人们把电信、城市供电、供水等行业称之为自然垄断行业，有其历史合理性。由于这些产业早期业务的有限性，市场容量相对狭小，正如不少人经常提及的那样：并列敷设多条供水线路肯定不如一套线路更有效率。许多国家的这些城市基础设施产业都曾经历了一段独家垄断时期。然而，自20世纪80年代以来，随着技术进步速度的不断加快，这种独家垄断的局面逐步被打破。以城市电信业为例，特别是进入20 世纪90 年代以来，电信部门出现的新技术为竞争创造了新的机遇，电信竞争已成为全球电信业的大趋势，经济学家们也在关注和研究这一变化，他们的思考修改、丰富了自然垄断的理论概念，使之更接近于现实。自然垄断格局向竞争方向所发生的根本性逆转已是有目共睹的事实，卫星和微波通讯已经取代了原来的固定电话网络；移动电话正在威胁甚至取代了原来的固定交换系统。这两项变化正在渐渐改变固定电话网络的垄断地位，使得在电信部门中引入竞争成为可能。

　　②新技术的应用突破了原来的技术基础，形成对原有技术的替代，使基于原有技术基础之上而形成的规模经济均势被打破，从而为新厂商进入提供了可能。世界银行前副行长斯蒂格利茨教授认为，某种技术虽然可以导致自然垄断，但是，由于技术和运输成本可能会随着时间而发生改变，一个市场上的厂商数目也可能改变。过去，电话服务是自然垄断的，电话信号是通过电线传送的，同时架设两条电线缺乏效率。随着对电话服务需求的增加，并且随着卫星通讯技术的发展，电话服务不再是自然垄断。在现实生活中，电信业新运营商往往以移动通信等作为自己切入市场的突破口，原因是此类新技术较传统固定网络技术而言，具有更为有利的技术经济特点：一方面初始投资较低、布网灵活；另一方面又符合未来个人通信的发展要求。移动通信必将超过固定电话网通信上升为电信业务的主角，我国的实践也对此论断提供了强有力的支持。

　　(2)技术进步降低了产业的进入壁垒和退出壁垒

　　在传统技术条件下，城市基础设施产业的固定资产投资规模非常大，规模越大，平均成本越低，规模对生产成本的直接制约是城市基础设施产业内企业获得垄断权利的基础。随着高新技术的扩大应用，城市基础设施建设费用相对下降，生产效率大幅度提高，技术因素对成本水平的影响增强，从而降低了进入壁垒，使基础设施产业的自然垄断性质趋于弱化，为引入竞争创造了必要条件。

　　技术进步直接导致成本曲线下降，使自然垄断丧失存在的基础。现实生活中，价格与成本往往不是同步下降的。如果价格下降的速度低于实际成本下降的速度而形成厚利，则不仅会激发新厂商进入市场竞争获利的动机，而且会为他们的进入提供条件。另外，技术进步必然造成固定资本的无形损耗。它大大弱化了沉没成本对新厂商进入形成的屏障作用，尤其当技术发生革命性变化之际，原有投资所形成的固定资本会加速贬值。新厂商具有明显的后发优势，他们没有历史负担，可以随意选择更加物美价廉的技术展开竞争；老厂商原有投资的沉淀性、难以移作他用的技术经济特点，反而限制了自己技术选择的范围，而巨大的原有设施维护与技术改造后续投资成为老厂商的沉重包袱。包袱越重，就越不愿降价，而成本与市价差距越大，留给新厂商的市场空间就越大，对新厂商也就越有利。

　　(3)技术进步扩大了市场需求规模，改变了需求者的集中程度

　　一个行业自然垄断能否成立，取决于平均成本最低时产量相对于市场规模的大小，一般而言，市场规模越小、越封闭，垄断就越容易发生。反之，如果需求足够大，大到迫使单一厂商不得不在平均成本曲线上升的区间生产，非此就不能满足市场全部需求时，新厂商就有了与老垄断厂商竞争的余地。只要需求足够大，市场就不会是自然垄断，自然垄断的局面就会被打破。传统上认为，城市基础设施产业的最佳规模非常大，而市场需求量是非常有限的，但是，随着高新技术之间的融合，产业市场也融合在一起，形成了一个巨大的新市场。技术的融合发展进一步动摇了城市基础设施产业自然垄断的基础条件，加快了它们向竞争性市场结构转化的过程。正如日本学者植草益所指出：一旦由于技术革新开发出了替代性的产品或服务，或者由于放宽限制积极地展开了相互介入，各产业的企业群之间就会处于相互竞争的状态之中。产业融合就是这样通过技术革新和放宽限制来降低行业间的壁垒，加强各行业、企业间的竞争合作关系。在合并后的产业，企业数量自然会增加，竞争也自然会激化。在产业融合的过程中，来自其他产业的企业也会新加入进来，竞争会更进一步激化。

　　此外，城市基础设施产业，除了应关注需求的规模外，还必须关注需求者的集中程度，即市场上需求者的数量和大用户所占的比例。如果市场规模超过最佳规模而充分扩大的话，就会产生新企业进入的余地，新进入者不仅限于国内企业，还包括国外的企业；技术进步降低了新企业的进入壁垒和退出壁垒，使新企业进入成为可能。与上述两个原因相关联，大用户自己负担费用的内部设备(如通信线路、发电设备等)，也可以说是另一种意义的进入，对专业的服务供应商形成竞争压力。长期以来，我国的城市基础设施建设致力于规模的扩张，但随着经济发展和“城市化”进程的加快，在一些经济发达地区以及新兴的小城镇，城市基础设施产品或服务的需求迅速增长，使这些地区的消费者密度显著提高，加之技术进步，使城市区域基础设施产业化成为可能，为新企业的进入提供了新的契机。

　　(4)技术进步弱化了城市基础设施的公共性

　　长期以来，人们一直认为，城市基础设施具有公共产品属性，但事实上，城市基础设施的公共产品属性随着技术进步和市场管理手段的不断发展，也是不断变化的。第二次世界大战以后，随着高科技的迅猛发展和管理技术手段的不断创新，城市基础设施的公共产品属性正日益弱化，正呈现着由纯粹公共产品向混合产品、由混合产品向私人产品转化的趋势。

　　随着经济的发展，对城市基础设施产业产品和服务的需求不断扩大，当需求的扩大超过一定限度后就会变得拥挤，也就是说具有了竞争性；同时，随着现代技术的发展，有可能改变某些基础设施产品或服务的共同消费方式，从而有可能部分地改变城市基础设施产品或服务的非竞争性和非排他性特点，使得在一定程度上排除私人消费成为可能，这样就可以通过“受益者负担”的原则向使用者收费，从而使得这些产品或服务由原来意义上的公共产品转化为准公共产品，甚至私人产品。很明显，在某些自然垄断产业内形成了新企业进入和多家企业共同竞争所需要的技术基础，可能使一个产业或一个产业的某些环节从自然垄断变为寡头垄断或竞争性结构，通过管制来维持垄断的市场结构的理由已经被大大地弱化了。

　　虽然技术条件对城市基础设施产业化发展起到至关重要的影响，但还应看到城市基础设施产业化发展的内在条件还应考虑到良好的投资渠道，完善的建设、经营、管理体制，专业人才和组织管理能力和相关法律法规等方面的支持。总之，任何城市发展基础设施产业都不可避免地受到外部环境和内在条件的影响和制约，这些因素相互作用产生“木桶效应”，影响城市基础设施产业化发展。

　　城市基础设施产业化发展是需要一定条件的，但从我国城市基础设施发展的实际状况看，有很多城市基础设施产业化发展的条件尚未达到应有的要求，因此，从一定角度讲，如果说影响城市基础设施产业化发展的条件是城市基础设施产业发展的外生变量，那么机制则是城市基础设施产业化发展的内生变量。

　　(1)利益驱动机制

　　基于理性经济人的视角考虑，在城市基础设施产业的发展过程中，利益始终是被关注的焦点，这种利益包括地方社会利益和经济利益。从政府角度看，政府作为地方权利代表，通常立足于地方经济增长的角度考虑基础设施产业直接的社会拉动功能与间接的产业推动功能，并加大投资力度，以实现地方利益最大化。从企业角度，企业作为市场主体的的独立法人，利润始终是他们追逐的目标，只要城市基础设施建设活动能够使资本增值，就可以刺激其经营。

　　城市基础设施产业在作为一种即古老又新兴的产业其发展还尚未成熟，甚至一定程度上存在着市场与管理上的空白。在这种情况下，地方政府追求地方利益最大化与企业追求自身利润最大化在一定时期内，如果能够协作共赢，会激发地方政府发展城市基础设施产业的热情，从而构成城市基础设施产业化发展中最主要的驱动机制。

　　(2)目标驱动机制

　　对城市政府而言目标机制主要是实现对地方经济增长的追求，这种情况下，政府会制定一系列产业规划，以保障利益与目标的实现；相对于企业而言主要是对最大利润的追求。城市基础设施产业因其所具有的特定特征，从而使得政府不愿意放弃有高额利润的垄断城市基础设施，而对效益稳定的城市基础设施又因初始投入，投资回收周期长而无法吸引大批企业进入，对于无法形成稳定收益的项目，政府只能依靠大量财政投入。对于有高利润垄断的城市基础设施会刺激大批企业的进入，因此如何利用这种特征，并采用不同的模式让城市基础设施产业实现市场化的运作，以解决城市基础设施的供给。

　　(3)市场驱动机制

　　市场驱动机制是城市城市基础设施产业化发展的核心机制，市场所发挥的资源配置与优胜劣汰作用使城市基础设施供应企业更加重视市场的作用。

　　(4)政策引导机制

　　在利益驱动、目标驱动和市场驱动有机结合基础上，政府具有倾向性的政策引导机制将发挥着重要作用，保障城市利益与企业利益的顺利实现。

　　城市基础设施产业同其他产业一样具有一定的发展规律。在我国城市基础设施产业向成熟阶段过渡的重要时期，把握城市基础设施产业化发展趋势和走向，对于确定城市基础设施产业化发展模式，制定城市基础设施产业化发展政策，最终推动城市基础设施产业化发展具有重要意义。