公共危机管理

公共危机管理(Public Crisis Management)　

　　公共危机管理是指以政府为核心的公共组织在现代风险和危机意识以及危机管理理念的指导下，依法制定公共危机管理法规和应急方案，与社会其他组织和公众协调互动充分合作，对可能发生的公共危机事件实施有效预测、预警、预报、监控和防范，并通过整合社会资源对已经发生的公共危机事件进行应急处置，化解危机和进行危机善后或经济社会运行与秩序重建工作的全过程。

　　公共危机管理的理念有三层含义：其一，由于自然的不可抗力、对自然认识的未知和不确定因素的存在及其挑战性，以及社会利益与信念的过度分散与对由此产生的矛盾和冲突进行协调的难度，出现各种公共危机的不同程度的可能性是客观存在，必须予以正视；其二，对公共危机的认识和管理必须秉持科学的态度和科学的方法；其三，治理公共危机不仅是政府的职责也不能仅依靠政府，而是要在政府的主导下，动员和整合社会各方面的力量共同参与，合作共治。

　　(一)紧迫性和长期性

　　危机是一种紧张无序态势，其发生往往具有突然性，对社会产生巨大负面影响且难以有效准备。因此，对这类事件的管理属于一种紧急状态和有限时间压力下的行为选择。同时，这类事件的出现往往并非偶然和孤立的，其产生一般存在各种自然和社会诱因。对某一单个诱因或其直接诱因的解决并不意味着危机的全面化解，而必须从其全局性、结构性方面找根源进而寻求整体性解决方案。

　　(二)不确定性

　　危机发生前，人们的预测一般具有不确定性；即使危机发生之后，人们的判断也常常是不确定的，对事件处理往往很难准确把握。比如在SARS爆发之初，由于无法判断其具有的影响和后果，就会引起一系列的连锁反应：社会的流言传闻、人们的心理恐慌、企业的声誉损失、国家的资产损失等。

　　(三)链条效应

　　危机往往会引起链条反应，形成危机的“蝴蝶效应”，这就要求对危机的反应速度要越快越好，坚持第一时间反应原则。所以，对时间的把握很大程度上决定了危机处置的有效性。比如，“非典”危机就不仅是一个地区或一个国家内爆发的公共卫生事件，而是一种全球性公共卫生突发事件。时任世界卫生组织总干事的布伦特兰夫人(Gro Harlem Brundtland)也说，“非典”是“21世纪第一场全球性传染病，需要全球通力合作，采取必要的行动以防止“非典”成为一种全球性的慢性传染病和人类的负担”。

　　(四)权变性

　　导致危机发生的诱因很多，而且在发生过程中表现出的侧重点也各不相同。危机的规模、强度和持久性等结构性因素是因各种环境因素的变化而变化的，人们很难找到一条“放之四海而皆准”的真理法则来应对危机，即使人们已经发现了解决它们的一些基本准则，也必须考虑到“死守规则无异于窒息自己的创造力”。因此，这就意味着危机管理的方式方法必须要随着危机情势的变化而变化。

　　(五)心理约束性

　　在危机状态下，事件的参与者处于一种高度紧张的心理状态之下，往往表现为担心、焦虑、恐慌、畏惧，甚至发生剧烈的内心矛盾冲突。这种心理状态会影响事件决策者的认知能力和分析判断能力，进而影响到对危机事件的反应和控制能力；对其他利害关系人而言，可能造成个人理性判断的丧失，集体感性占上风，进而出现一些盲动、盲从行为，甚至一些极端暴力行为。可见，危机管理对决策者和事件利害人的心理要求是极其重要的。

　　(六)博弈性

　　危机不仅仅是单方面作出的行为。危机状态下，事件双方或多方存在一个相互博弈的动态过程，各方都会选择使自己效用最大化的策略，最终形成一个各方都愿意改变现有选择的行动集合。因此，危机管理的结局不仅仅取决于某一方面的选择，而往往取决于双方或多方的策略选择。在各方追求自身效用最大化的目标下，交易或者讨价还价就始终贯穿于危机管理的全过程。

　　(1)提高政府危机防御能力。将危机管理理念融入政府管理过程，制定有效的危机管理战略，不仅可以提高政府阻止危机发生、发展和降低危机不良影响的防御能力，持续有效地维持政府在公众中的公信力和影响。

　　(2)提升政府处理危机事件能力。危机管理包括政府在顺境、逆境中以及发展过程各阶段的管理内容，包括一整套预防、察觉和化解危机事件的管理机制，是一种具有较强操作性的管理思想和管理模式。

　　(3)维护社会稳定和国家政权。政府部门要从政权和社会稳定的高度关注危机管理，从国家安全的高度看待危机事件，否则不利于社会稳定和维护政权。

　　(4)防止社会出现系统性风险。现代社会的相互依存度越来越高，关联性越来越强，必须加强公共危机管理，提高危机意识，缩减危机的影响和范围，防止社会出现系统性风险。

　　公共危机管理是在社会面临不期而至的重大灾害、灾难或冲突动乱的危急关头实施的管理活动，是一种非常态的公共事务管理。因此，其管理理念和管理方式具有显著的特殊性，必须秉持如下理念实施管理：

　　一是以人为本的理念。这是公共危机治理的第一原则和根本原则。公共危机治理的根本目标就是为了最大限度地挽救遭受危机戕害或威胁的人的生命，保护人的生命安全。在公共危机治理中必须尽最大努力最大限度地预防或减轻公共危机所造成的人员伤亡和财产损失。

　　二是防范为先的理念。公共危机管理的政府主导部门和公众都需要保持警觉的防范意识，公共部门必须建构和完善危机监测、预报预警体系和机制，强化危机防范和应急处置能力。

　　三是资源整合的理念。公共危机应对和治理的紧迫性、复杂性和艰巨性需要迅捷充分地整合社会资源以回应挑战。

　　四是国际合作的理念。防范和治理公共危机，各国政府都需要与国际组织和国际社会进行充分合作，在公共危机治理中实现资金、技术、救援以及教育培训方面的互助或资源共享。

　　对于危机管理的阶段界定有多种说法，有诺曼R．奥古斯丁的六阶段说，有菲利普·亨斯洛的五阶段说，有芬克(Fink)的四阶段说，有伯奇(Birch)、古思(Cuth)主张的三阶段说。这些危机管理阶段界定的实质是把危机管理行为渗透到危机各个阶段，转化为组织的运作行为。

　　危机管理本身并不仅指危机发生过程的时间表，必须要考虑到每个阶段的相应行为选择。人们通常认为，危机管理包括四个方面的行为过程：

　　(一)危机前的预防

　　最高明的危机管理不在于危机事件的形成和爆发后的处理，而在于排除可能导致事件发生的各种可能性，从根本上防止事件的形成和爆发，也就是“防患于未然”。在这个阶段包括几个环节：首先要对管理范围内的政治、经济、社会、自然等环境进行评估；其次要找出可能导致事件发生的关键性诱因，并尽可能提前加以解决。

　　(二)危机前的准备

　　这个阶段包括两个环节：一方面要制订应急预案。提前设想事件可能爆发的方式、规模、危害程度等，并且拟订出多套应急方案，事件一旦发生，可以立即根据实际情况选择可行方案。面对现实中预案可能出现的问题，要求首先做好风险分析，针对非常规风险制定工作规划；其次做好“最坏的打算和最好的准备”，达到保障有力；再次搞好模拟训练演习，实现预案的动态更新和完善。另一方面要做好监测与预警。比如建立社会预警机制，“是对社会运行状况发出信号，显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态，以期引起社会管理者和社会公众的注意，及时采取对策，使社会运行状况不再继续恶化的一套制度和方法”。做好这项工作，需要做好预警的监测、传递、分析、发布信息等全流程，同时从技术、经济、社会、政治多角度对事态进行科学理性分析。

　　(三)危机中的响应

　　由于此时危机事件的冲击力最大，因此也是人们关注最多的阶段。

　　1．危机的初期响应阶段

　　首先，要采取措施及时遏止事态发展。要达到这个目的，公共危机管理部门就要在极端困难的情况下为决策者提供真实准确的信息，帮助决策者迅速找到应对危机事件的根本和要害之处，及时采取措施，在尽可能短的时间内控制住危机。

　　其次，管理者要注意隔离危机，避免危机态势进一步升级。隔离危机的一种有效途径是通过迅速有效的危机反应，防止危机扩张；另一种途径则是加强媒体管理，在防止不利于危机管理的谣言流传的同时，向受危机冲击者及时发送出准确而权威的信息。一般来说，要达到“隔离事态”，需要做好以下事项：第一，现场人员保持冷静，尽快组织自救和互救；第二，有关机构迅速启动预案，成立机构，组织人员；第三，确定决策目标选择的价值偏好，遵循以人为本的基本原则，尽量保证生命安全、财产安全、环境安全和社会稳定；第四，及早注意隔离心理危机、媒体危机及其他衍生危机；第五，保证组织内其他部门正常运转；第六，防止“谴责游戏”。

　　2．危机的全面响应阶段

　　面对危机的升级和扩展，要对危机进行全面管理。第一，主要领导应亲赴第一线。这样既可以稳定民心，也可以保证信息的准确、真实、快捷。第二，要做好关键决策的抉择。在信息不够、资源不足的情况下，危机决策必须要高效快捷而且科学。第三，要做好危机的协调管理。不仅仅是资源的协调．还包括做好现场各个主体之间的矛盾和关系。第四，要做好媒体沟通。及时快捷地做好新闻发布，用权威信息来防止谣言滋生。第五，要做好公众沟通。调动公民参与，建立政府、社会、公众三位一体的联动响应机制。

　　(四)危机后的修复和重建

　　危机的修复和重建不仅意味着恢复事件中受到损害的有形的东西，也意味着恢复和重建事件中相关人的心理和信仰，更意味着弥补危机暴露出来的漏洞和不足。为此，要在科学、客观原则指导下，对危机事件发生的原因、机理和处理过程进行调查与分析，总结经验并吸取教训，完善规章制度，明确未来方案任务和工作曩点。这个阶段属于承前启后的阶段，绝不是简单地以“处分人”为结束的标志。缺少这个阶段的努力，灾难就会重复上演，人间悲剧就会循环发生。

　　美国公共政策学者曾经归纳出成功处理危机的三个要素：“政府部门积极主动应对、媒体‘第一时间’的反应和民众的自我调适。”但是如何把这种政策性应对之举转变成为一个具有长期性的有效机制，从而避免其短期效应特征，就成为危机管理中普遍关心的焦点问题。从各国的实践经验来看，建立一个高效的包含预警、处置和辅助机制在内的危机管理机制，已经成为或正在成为各国危机管理突发公共寥件的必由之路。

　　(一)危机管理的预警机制

　　古人云：“凡事预则立，不预则废”，更何况我们今天面临的是一个急速变革的社会。预警机制就是在事件爆发之前，在制度安排上做到有预案、有危机处置人员及其训练、有危机信息系统等三大要素。预警机制建设的首要目标就是要不断把分散的信息集中到一起，并向相关决策部门提供决策的方案，以应对随时发生的突发公共事件。通过建立一个完善的预警机制，有利于提高组织在突发事件发生时的快速反应能力，从而减少危机监测成本和提高危机监测效果；通过教育、培训和模拟训练的方式，不断提高公共管理者和社会公众的危机意识和能力；通过建立一套系统全面的信息系统，全面地监测、跟踪各种动态，特别是注意那些有可能导致突发事件发生的要素。当然，预警机制作用的发挥离不开政府、企业、第三部门、民众之间的大力合作和共同参与。

　　(二)危机管理的处置机制

　　危机发生时，要有指挥机构统一负责危机管理；要有监测中心及时跟踪掌握事态发展新情况；要有动员体系把潜在应对能力迅速变为现实能力。危机过后，要有评估和复原体系。常言道：“前车之鉴，后事之师。”公共危机事件过后要尽快从危机状态中复原到正常状态。正常状态要用正常的管理，非常状态需要非常手段的管理；在正常状态下必须考虑建立非常状态下的应急机制和能力，在非常状态下必须维持一定的经济秩序和社会秩序。

　　(三)危机管理的辅助机制

　　辅助机制包括预案管理、信息沟通、媒体管理，以及危机管理的组织机构、物质准备和调度、技术储备、国际合作等。这些管理行为之所以称为辅助机制，是因为这些管理行为贯穿危机管理始终，并不是危机管理某个阶段特有的管理行为，而是危机管理各个阶段都需要的管理行为，属于危机管理的基础性工作。

　　所谓“体制”，是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。公共危机管理的组织体制，是指危机情境下主体的权责利关系的划分，包括了主体及其功能以及丰体之间的相互关系。按照《突发事件应对法》的规定，我国应急管理体制目标魁要建设一个“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制。

　　(一)管理机构

　　管理机构是指维持应急日常管理的负责部门。管理机构的职责主要包括：一是围绕应急保障所需进行资源上的准备，如人员培训、经费与装备保障、信息系统建设等；二是编制所管辖区域的突发公共事件的应急预案；三是组织进行应急演习；四是突发公共事件发生后，配合应急指挥部门进行应急救援并协调与功能部门之间的关系，保证应急救援的效率。

　　(二)应急指挥中心

　　应急指挥中心是指应急预案启动后，负责应急救援活动的场外与场内的指挥系统。场内指挥部门负责组织指挥参与现场救援的各单位行动，迅速控制或切断灾害链，把损失降低到最低限度；组织治安、交通保障，做好人员疏散和安置工作，安抚民心，及时掌握和报告事态情况。场外指挥部门是在突发公共事件扩大升级而超出场内指挥部门的协调指挥能力范围时，介入到应急救援中来，在更大范围内，协调指挥应急救援活动。

　　(三)功能部门

　　功能部门是指包括与应急活动有关的各类职能性组织机构，如公安、医疗、交通等单位。突发公共事件应急管理是一个综合的系统工程，除了管理机构外，应急救援还需要其他功能部门之间的合作与联动。功能部门主要职责是配合应急指挥部门进行应急救援，在救援过程中应服从应急指挥中心的安排。

　　(四)救援队伍

　　救援队伍是应急救援的执行者，一般由专业救援人员和志愿人员组成。人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵是应急救援的骨干和突击力量，专业队伍是应急救援的基本力量，厂矿企业专兼职队伍、志愿者和职工是应急救援的辅助力量。

　　所谓机制，指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。

　　机制与上文所阐释的体制的区别在于，机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，重在事物内部各部分的机理，有机体的构造、功能及其相互关系；体制指的是一个工作系统内部的体系和制度的总称，重在事物内部各部分之间的一种静态的关系。关于公共危机管理机制的界定，不同的学者有不同的观点，中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心的学者们认为，所谓的公共危机管理机制就是指以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素的影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。龚维斌认为，公共危机管理机制就是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套公共危机监测、预防和快速反应的制度与运行机制。

　　运作机制，是指在危机管理过程中，体现为稳定化和固定化的流程和程序。

　　(一)监测预警机制

　　建立预警监测网络，全面开展危机的监测工作。各个地区、各个单位、各个部门要结合实际，因地制宜，建立监测本地区危机的预警网络，形成上下结合、分工协作、效能统一的危机监测体系。

　　制定预测信息管理制度。开展预测预报工作，制定危机预测信息管理制度，建立健全信息汇集、报告、通报、发布制度。

　　设立警戒标准。对历史发生的危机事件进行归类整理，探讨各类危机的成因、破坏的程度．恢复的程度等，划分出不同的危机程度，形成直接的、简单易懂的标准参数向公众发布。

　　(二)决策协调机制

　　建立应急指挥中心。指挥中心是各种信息的整合处理中心和各种社会、经济资源的协调调度中心。指挥中心负责领导、指挥本行政区域内危机应急处理工作。

　　启动并修订应急预案。危机发生时，指挥中心应当对事件进行综合评估，判断事件的性质和类型，提出是否启动应急预案的建议，并报上级主管部门批准。

　　协调各方力弛指挥中心开始工作后，要依照预案，全面协调各个部门、各个层次的社会、经济力量，立即组建起危机处理的保障网络。

　　(三)信息报告机制

　　按照《突发事件应对法》的规定，公共危机管理的信息报告机制主要包括：

　　信息报送制度。地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

　　信息分析制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

　　信息发布制度。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

　　(四)应急响应机制

　　我国的《突发事件应对法》规定：突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本法规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施，诸如实行政府强制干预，保证社会生活正常；动态更新危机事件及应急响应的各方面信息，避免引起社会的恐慌；发挥非政府组织与公众的作用，形成多元治理的框架，从而更有效地应对事件。

　　(五)社会动员和参与机制

　　这主要指的是政府要加强与公众的沟通，培育公民参与意识，充分发挥大众的力量。《突发事件应对法》规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。

　　为了预防和减少危机的发生，控制、减轻和消除危机引起的严重社会危害，规范危机应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，法制建设就成为危机管理的重要基础。公共危机管理的法制基础主要包括：一是由立法机关通过的法律，如突发事件应对法、政府信息公开法等；二是由政府颁布的规章，如《应急救援管理条例》；三是包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定，如《北京市突发公共事件总体应急预案》、《破坏性地震应急预案》；四是与应急救援活动直接有关的标准或管理办法，如《突发公共卫生事件交通应急规定》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等。

　　无数危机案例证明，保障系统建没的好坏，直接关乎人民生命财产安全和政府形象。公共危机管理的保障系统主要包括以下几个方面：

　　第一，信息与通讯系统。这也是最首要的保障条件。构筑集中管理的信息通讯平台是应急体系最重要的基础建设。比如：推进“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，实现“统一接报、分类分级处置”，并统一社会服务号码。

　　第二，根据突发公共事件的发生频率和严重程度，建立相应物资储备。

　　第三，建立和完善重大事故警报系统，及时向受事故影响的人群发出警报和紧急公告，准确传达事故信息和防护要求。

　　第四，重大事故的应急救援工作离不开技术与信息的平台支持。

　　第五，通过各种形式和活动，加强对社会公众的应急知识教育，提高应急意识。

　　第六，设立应急救援培训基地，对各类应急救援人员进行相关专业技术的强化培训，以全面提高应急队伍的作战能力和专业水平。

　　企业危机管理是危机管理领域发展较早、理论体系相对成熟的部分，而SARS疫情、金融危机、禽流感、口蹄疫等大型公共危机事件的频繁发生，使公共危机管理成为危机管理领域新的研究热点。同样是对危机的管理，二者必然存在许多共性的方面，公共危机管理可以借鉴企业危机管理的相关成果。同时，我们也应该看到二者之间存在差异，公共危机管理相对企业危机管理来说有其独特的规律。二者的差异主要有以下几方面。

　　一、危机管理的概念不同

　　企业危机管理是解决企业面临的危机，使其焕发生机的管理活动。企业危机，是指危及企业形象和生存的突发性、灾难性的事件。它通常会给企业和公众带来较大损失，严重破坏企业形象，使企业陷入困境乃至破产。

　　公共危机管理是针对大众生活和工作中出现的危机状态的一种管理活动，即公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活活动，维护社会稳定，促进社会和谐、健康发展。

　　二、危机管理的客体不同

　　企业危机管理是解决企业面临的危机。公共危机管理的对象是对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的突发性、灾难性的事件。

　　三、危机管理的主体不同

　　企业危机管理的主体是企业，是单一主体。公共危机管理的主体是多元的，主要是政府及其他公共部门(行使公共管理职能的其他公共机构，如非政府组织等)，如果动员得当，赢利的企业组织、非政府组织、各种政治派别、国内外人士、普通民众等都会积极参与危机处理。

　　四、危机管理的目标不同

　　企业危机管理是为了保护企业的利益，主要是经济利益。公共危机管理维护的是公共利益，是社会大众的利益，如恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会和谐、健康发展，增进社会公平等。因此，公共危机管理的目标是为了保护社会利益不受或少受损失。

　　五、危机管理的手段不同

　　企业危机管理以经济手段为主，辅以法律手段和行政手段。政府危机管理则是以行政手段和法律手段为主，辅以经济手段。

　　六、危机管理的物质来源不同

　　用于企业危机管理的物质投入来源于企业自身的经营利润，因此资源的使用是企业自身行为，不必受社会监督、制约。由于公共危机管理是一种非营利的社会活动，是政府的主要职能之一，因此管理所需要的资源是公共的，主要靠国家财政收入，还包括所接受的社会捐赠。因此，公共危机管理资源的使用必须是公开的、透明的，受纳税人和捐赠者的监督。