公共管理职能

　　职能，又可称为功能或机能，它的基本含义是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。公共管理职能则是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。

　　第一，公共管理职能与公共管理目的相联系。在公共管理过程中，公共管理目的具体表现为公共管理目标与公共组织动机的统一。公共管理目的从价值形态上表明了公共组织存在的必要性。公共管理目的引导着公共管理职能，即为了实现公共管理目的而相应设定公共管理职能。

　　第二，公共管理职能的实施者是整个公共组织系统，包括政府组织与非政府公共组织及其所属工作人员。

　　第三，公共管理职能的内容涉及整个社会公共事务，诸如外交、国防、公安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技、卫生、交通、能源、信息、资源等。它们构成了公共管理的工作范围。同时，公共管理职能还涉及公共组织为完成上述任务而对自身机构所进行的管理活动。

　　第四，公共管理职能行使的依据是宪法和法律赋予公共管理主体的权力。为完成公共管理任务，实现公共管理目标，国家必然要赋予公共管理主体一定的权力，公共管理正是通过运用这些权力来实现其职能。

　　第五，公共管职能是一个完整的体系。从静态方面来看，公共管理职能由多要素构成，各要素纵横交错，形成了严密的结构；从动态方面来看，整个职能体系的运行环环相扣，既相互作用又相互制约。因此，对公共管理职能进行分类考察，从整体上予以把握，正确处理好职能系统内部各部分的关系，以及系统与外在环境的相互关系，有利于促进公共管理职能体系的科学化。

　　公共管理职能的特性是与公共管理的特殊性联系在一起的，归结起来有以下几个方面。

　　（一）公共性

　　公共管理产生于对社会共同事务的管理的需要，因而公共管理的主体、目的、性质、特点、社会责任等方面都体现了公共性，与私人管理的私人性有着明显的差别，这种差别在本书第一章已作了明确的表述。居于此，公共管理职能便具有了明显的公共性特征。

　　（二）服务性

　　从利益关系上来说，服务这个概念包含了两层意思：其一，将工作对象的利益放在首位，少考虑、甚至不考虑自身的利益；其二，在从事某种事业时，既为自己营了利，也为别人提供了方便。

　　（三）多样性

　　公共管理职能的内容之所以具有多样性的特征，主要是由公共管理所作用的客体决定的。在管理领域方面，公共管理涉及社会经济、政治、文化以及其他社会公共事务等方面的内容；其运行过程又具有决策、计划、组织、协调、控制等一系列环节和步骤；此外，管理层次还有高、中、低层次之别等。这些都包含着与之相应的复杂的内容，因而公共管理的职能是多样的。

　　（四）交叉性

　　公共管理职能作为一个系统，其中的各种职能相互联系而形成了一种交叉关系。首先表现为任务系统职能体系与程序系统职能体系之间存在着不可分割的关系，也就是说，公共管理内容方面的各种职能，必须通过管理主体对管理过程的职能的行使才能实现；反之，公共管理过程方面的各种职能，也只有与公共管理的各项任务相结合，才能发挥出它的实际作用。

　　（五）动态性

　　公共管理职能不是静止不变的，它要随着社会的经济、政治和科学技术的发展，以及不同历史时期的形势和任务的变化而发生变化。这种变化从时间的流动和空间的转换上明显地表现出来。

　　一、传统社会的公共管理职能

　　（一）东方传统社会的公共管理职能

　　在东方的传统农业社会里，自给自足的自然经济形成了简单的社会结构，生产和生活的基本单位是家庭以及由众多小家庭组成的村庄。在这样的社会里，国家对社会的管理是通过从中央到地方的庞大而严密的官僚组织和强大的军队、警察，形成了“集权”、“王权”式的管理。在统治集团的关系上是官僚组织、军队和警察向帝王个人负责，地方向中央负责的体制。在国家与社会、政府与臣民的关系上则表现为：第一，村庄成了一个不受政府系统直接控制的社会和臣民的基层自治组织，政府不直接干预村庄的生产和生活；反过来，村庄的分散性和封闭性也使得它不可能成为制约国家和政府行为的主体。第二，政府通过控制奴隶主、大地主集团来控制全体臣民。政府对社会的管理表现为对奴隶主、地主、自耕农和工商业者的管理，而不与奴隶、佃农等发生直接的联系。这种管理方式反映在公共管理职能的发挥上就形成了对社会中间层次（奴隶主和地主）的管理。第三，简单的社会结构造成了公共管理职能比较单一，主要是征收赋税、劳役和兵役等。

　　（二）西方传统社会的公共管理职能

　　（1）古希腊时期。此时期公共管理职能体现出以下特点：第一，政府职能与社会职能相互交错，造成了社会事务国家化和国家事务社会化；第二，由于社会与国家相互渗透，结果缩小了政府专门职能的范围；第三，政府职能中的阶级统治职能更多地被社会服务职能所取代；第四，政府的松散的社会化服务特点使得国家没有建构控制社会的庞大的政府组织系统。

　　（2）古罗马时期。该时期由于特殊的地理环境和政治环境的影响，并出于军事扩张和国内社会稳定的需要，公共管理职能中以阶级统治职能和社会管理职能最为突出。

　　（3）领主制时期。封建领主制下的西方一些国家的公共管理职能体现出如下特点：第一，政府阶级统治职能以中央分权、地方集权的双重形式来体现；第二，政府的大部分社会管理和社会服务职能地方化，中央政府的社会管理和社会服务职能很有限；第三，政府管理过程中是民主与专制相结合。

　　（4）地主制时期。此时期的公共管理职能呈现出如下特点：第一，政府的阶级统治职能与社会管理职能同时得到了强化；第二，政府的社会平衡职能是以体制化的形式出现的，即通过等级会议，来平衡社会各方面的矛盾；第三，政府的社会服务职能完全是排他性的，只为统治阶级服务。

　　二、现代西方国家公共管理职能的演进

　　（一）自由资本主义时期的政府公共管理职能

　　这一时期的政府公共管理职能，按照亚当·斯密的观点，体现出了两个方面的特点：①对国家和社会发挥“守夜人”的作用。亚当·斯密认为，按照自然自由的制度，君主（即国家）只有三个应尽的义务：第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫；这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。②奉行“管事最少，政府最好”的主张。对经济和社会的管理依靠“无形的手”（市场）来调节引导社会经济及其他各方面事业的发展，对社会经济的干预较少。

　　（二）垄断资本主义时期的政府公共管理职能

　　二战结束后，西方资本主义国家普遍把国家干预经济作为一种调节经济活动的主要手段之一。特别是50年代以后，西方许多国家都推行了国有化、经济计划化，政府干预经济的各种措施此伏彼起，资本主义经济在政府的有力作用下出现了20年的繁荣，被誉为资本主义世界经济增长的“黄金时期”。这一时期西方国家的公共管理职能，主要体现出两个特点：①强化了政府的政治统治职能，专政镇压职能大大加强，民主职能则有所削弱。②垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强。

　　（三）新自由主义兴盛时期的政府公共管理职能

　　西方资本主义国家在经过20世纪50年代和60年代的经济繁荣之后，进入20世纪70年代，特别是遭受1973年第一次石油危机冲击之后，新的更加复杂的经济问题又出现。所有西方发达国家无一例外地出现了经济停滞，高失业和高通货膨胀相互交织且同时并存的现象，进入了所谓的“停滞膨胀”时期。这种“滞胀”现象意味着“政府失败”，从而使人们对政府干预调节的功效产生疑虑，动摇了主张政府干预经济的凯恩斯主义在西方雄踞20多年的理论宝座，主张减少政府干预，实现经济自由化的观念重新抬头。在这种背景下，新自由主义经济学派应运而生。

　　（四）“第三条道路”时期的政府公共管理职能

　　如上所述，在新自由主义时期，西方资本主义国家为发展经济而积极地进行了职能的转变。但是，这种转变并没有彻底摆脱“滞胀”的困境。到20世纪80年代中后期，新自由主义在西方开始受到冷落，许多国家重新加强了对国民经济的干预。进入20世纪90年代，一场新的经济衰退袭来，西方各国政府在衰退面前束手无策，新自由主义的药方已失去效用，使他们认识到非进行新的改革和调整不可。当今西方国家政府的公共管理职能，体现出如下特点：①政府政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。如政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡，吸收民众参与管理等。②政府承担了更多的经济职能，并以此作为公共管理职能的重点。这一时期的西方资本主义国家，综合自由市场经济与政府干预的特点，走向了政府与市场结合的“混合型”经济。政府奉行“尽可能一市场，必要时一国家”的原则，在充分发挥“无形的手”调节社会经济发展的前提下，也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。（3）政府的社会服务职能逐步扩大。对于诸如就业、住宅、交通、人口控制、环境保护、生态平衡等一系列新的社会问题，以及一些投资大、见效慢、私人组织无力或不愿承担的社会公共事务等，政府均加以研究解决。

　　三、我国公共管理职能的转变和发展

　　（一）公共管理职能转变的原因

　　（1）社会生产力的发展。这是公共管理职能转变的根本原因。生产力是社会发展中最活跃的因素，它的不断发展必然要求经济基础进行变革。经济基础决定上层建筑的规律，决定了公共管理职能必然要随着社会经济关系的发展变化而发展变化。

　　（2）国家统治集团政治路线的变化。这是公共管理职能转变的直接原因。公共管理职能代表着国家管理活动的基本方向，在阶级社会中，国家的阶级本质决定着公共管理职能的性质，同时又通过公共管理职能的履行表现出来。因此，国家统治集团的政治路线直接决定公共管理职能的性质和内容。例如，我国在1978年中共召开十一届三中全会以前，国家统治集团的政治路线是以阶级斗争为中心，于是，在公共管理职能方面就强化了阶级统治职能；在此以后，国家统治集团的政治路线转变为以经济建设为中心，这样，就强化了服务与社会管理职能。由此可知，公共管理职能无论怎样发展变化，包括职能作用方向的调整、职能体系内部各要素作用力度的强弱，都必须与社会政治路线统一起来。

　　（3）社会各种客观情势综合作用的结果。这是公共管理职能转变的社会环境因素。主要有：①一定历史时期的社会政治思想。②社会公共事务数量上的增多与内容上的日趋复杂。③社会科学文化水平的高低与公民自主意识的强弱。④公共管理主体的认识水平和管理经验。⑤社会突发事件的出现。

　　（二）我国公共管理职能转变的历史轨迹

　　1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。当时，由于国家经济处于恢复阶段，尚未开始大规模经济建设，加之当时国际国内的阶级斗争还比较尖锐，因此，政府的公共管理职能是以政治统治为主。随着政权的巩固，随着大规模经济建设的开展，特别是随着1956年对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的结束，政府公共管理职能体系急剧膨胀，以1958年“一大二公”的人民公社制度的普遍建立为标志，最终形成了高度统一的、无所不包的计划经济管理模式，以及以此相适应的政府公共管理职能。这种状况一直持续到1978年中共十一届三中全会召开前，基本上没有实质性的改变。

　　十一届三中全会实现了拨乱反正、解放思想、把国家工作重心转移到经济建设上来的伟大历史任务。这场广泛、深刻的革命首当其冲地涉及到政府公共管理职能的转变，包括如何使政府与社会适当分权，使社会充满活力；如何改变公有制的实现形式，使国营企业变成自主经营的经济实体；如何实现社会资源的最佳配置等。1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上，以其深邃的洞察力和高度的政府概括能力，指出各级政府都管了许多不该管、管不好、也管不了的事，这是我们官僚主义的一个总病根。邓小平同志的讲话为我国政府公共管理职能实现根本性的转变奠定了坚实的理论基础。1981年前后，我国广大农村陆续推行了家庭联产承包责任制，到1982年后，又以法律形式正式废除了人民公社的政社合一体制，重塑农村乡镇政府，实行了行政权与生产经营权的分离，这是我国政府特别是乡、县政府公共职能转变的一个重大突破。接着，改革从农村转向了城市，1984年，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。此后，以增强企业活力为中心，积极进行了企业改革试点；以打破条块分割为目的，扩大中心城市的经济管理权限，对原来高度集中统一的计划经济管理体制进行了一次大的改革和调整。1987年召开的中共十三大，明确提出了转变职能，加强宏观管理和减少直接控制的原则，把改革引向了深入。1992年确立了社会主义市场经济的理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本转变。经济基础的这一系列变革，必然要求包括政府管理体制在内的整个上层建筑与之相配套、相适应，从而促使政府公共管理职能进行调整与转变。

　　（三）我国公共管理职能转变的内容

　　自中共十一届三中全会以来，我国政府公共管理职能进行了一系列的转变，主要内容包括：职能重点的转变、职能方式的转变及职能关系的转变。

　　1.职能重心的转变

　　中华人民共和国成立后，由于“左”的思想路线长期占据着党和国家的统治地位，在长达近30年中，在公共管理职能方面，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。中共十一届三中全会以后，国家的工作重点进行了转移，由过去的“以阶级斗争为纲”，转变为以经济建设为中心；由过去的重政治统治职能，转变为加强民主法制建设职能。从而实现了政府公共管理职能重心的根本转变。

　　2.实现职能方式的转变

　　为适应公共管理职能重心的转变，我国政府在实现职能的方式上也进行了转变。主要体现为：

　　（1）由运用行政手段为主转向运用经济手段为主。（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。

　　3.职能关系的转变

　　职能关系问题涉及到由谁来行使何种职能以及管理主体之间职责权限的划分问题。

　　（1）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。

　　（2）理顺政府内部各职能部门的关系。

　　（3）理顺政企关系。

　　（4）理顺政府与非政府组织的关系。

　　公共管理职能体系是一个相互交错着的多层次、多元化的结构体系。从总体上来看，一切管理组织的职能都可在同一层面上分为两大系统：一是以管理的内容为目标的任务系统，一是以管理的过程为对象的程序系统。

　　一、公共管理任务系统职能

　　进入20世纪90年代，开始逐步建立社会主义市场经济体制。适应市场经济管理体制需要的公共管理任务系统职能应包括如下内容。

　　（一）服务职能

　　如前所述，公共管理职能具有“服务性”的特征，这种服务与私人管理的“服务”有着本质的区别。公共管理的服务职能，是公共管理活动的根本，从公共组织的活动内容中明显地表现出来。

　　（二）经济职能

　　对公共经济事务的管理是公共管理的主要内容之一，因此，经济职能便成了公共管理的重要职能。政府的经济职能主要有：①提供社会公共产品。②保护共有资源和环境。③建立和保持市场竞争制度。④调节经济运行过程。⑤收入再分配。

　　（三）政策与法律职能

　　政策与法律从本质上来说具有相同的性质，它们都是以统治阶级的政治权力为基础，取决并服务于政治权力的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。现代公共管理要实现民主化、科学化、法制化的管理，离不开公共政策的指导作用，离不开法律的规范作用。因而，无论政府组织还是非政府组织，都具有政策与法律职能，虽然在发挥具体作用上有一定差异。

　　（四）社会保障职能

　　社会保障，从经济学和社会学的角度来理解，一般是指国家和社会通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于各种原因而出现生存困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本生活的一种制度。我们站在国家管理与社会管理的角度，广义地来看，即将社会保障理解为包括物质帮助在内的，为满足人的需要，对经济的发展和社会的进步起保护、保证作用的措施、制度、事业。

　　二、公共管理程序系统职能

　　公共管理的程序系统职能，是由公共管理的活动过程所构成，主要包括决策职能、计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。

　　（一）决策职能

　　决策职能是公共管理过程中的首要职能。公共决策是管理者在发现和处理公共管理问题中，根据实际情况和条件，对可供选择的方案做出最优选择，以有效地达到预定目标的活动。

　　（二）计划职能

　　计划是未来行动的方案。公共管理计划职能就是公共管理部门为了实现既定的公共决策目标，对目标内容进行科学分解，测算所需的人力、财力、物力，拟定具体的实施步骤，确定具体的实施方法，提出相应的政策、策略等一系列管理活动。

　　（三）组织职能

　　组织职能就是针对决策目标和计划所规定的任务，落实机构与人员，划分权力与责任，配备财力与物力，从而将组织内部各个要素联结成一个有机整体，以有效地开展活动。

　　（四）协调职能

　　协调职能是指在公共管理过程中对各管理部门之间、管理人员之间以及各项管理活动之间的关系进行调整和改善，使之按照分工协作的原则，互相支持、密切配合、步调一致，共同完成预定的工作任务。

　　（五）控制职能

　　控制职能是指按照公共管理计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。

帅学明,现代公共管理学[M].华南理工大学出版社,2004