费改税

费改税(tax-for-fee)

　　所谓“费改税”是指将可以以税收形式取得收入的各种“收费”改为税收，是一种整顿“预算外资金”、规范政府收入机制的有效措施。

　　费税体制的弊端主要表现在，

　　1.费税体制的不合理使得税收的地位和作用降低了，财政收入的稳定增长受到较大影响。体制外收费使得政府能够补足税收方面的不足，因为体制外收费的项目种类多，容易获得，地方政府设立了各种收费项目，自给自足，自收自用。

　　2.税费体制的不合理分散了政府财力，降低了政府对政治、经济的宏观调控能力。收费力度加强，又不好控制，相应地减弱了税的收入，使得国家财政收入降低，这些收费大多是地方政府的灰色收入，很难估算。

　　3.费税体制的不合理加重了企业的负担，妨碍经济的正常增长。各种名目的收费，使企业再交税后还要负担其他收费，企业不堪重负。

　　4.费税体制的不合理也会滋长腐败，有损党和政府的形象。政府预算不足时，地方政府可能会通过一些收费项目来增加地方政府收入。一些重权在握的人会利用体制外收费谋取个人私利，满足自己的欲望，助长了官员的腐败行为，增加一些不合理的、不合法的收费项目和基金项目，设立各种附加费和集资等项目。

　　5.费税体制的不合理也会影响到投资环境，使一些外商投资者的积极性受到打击。

　　1.实行费改税可以提高财政收入，增强政府对国民收入的宏观调控能力。由于收费基金的存在，国家用于可支配的资金不足，财政困境很难得到缓解。又由于收费项目的混乱，导致大量的收费流入国民收入分配领域，多数部门也进行到国民收入分配，参与分配，这些部门分散了政府资金，政府的支配权削弱。很多单位以收费进行开支，比如公路收费中大部分管理人员都是依靠收费来进行花销的，还有环保部门、工商部门也是如此。因此，实行费改税，可以将地方部门的零散收入纳入到财政轨道上来，国家能够集中分散的资金，支持经济和社会事业的发展，从整体上进行宏观调控。

　　2.实行费改税可起到惩治腐败的作用，建立高效廉洁的政府。在市场经济条件下，政府的收入主要是依靠税收，而现在的收费和基金项目的存在，减少了财政的收入，滋长了腐败现象，也有损党和政府的形象。在此种情况下实行费改税，是为了取消政府的灰色收入，将政府的收入纳入到轨道上来，这样可以增加财政可支配的收入。当然，对此国家要采取措施，改革政府机构，拨足经费，对公务员的工资实行合理的增长机制。实行费改税，限制政府的体制外收费，铲除产生腐败的条件，为建立高效廉洁的政府提供条件。

　　3.实行费改税可以减轻企业和农民等纳税人的负担。在政府强制收费的情况下，费就是权，费就是法律，收费比税还高，收费的部门也多，项目多，比如一个个体猪肉行，除了缴纳税收外，还要缴纳各种名目的收费，这种情况下，大大加重了纳税人的负担，引起了企业和纳税人的不满。实行费改税取消了不合理的收费，主要是取消一些没有法律依据的，各种乱收费，乱集资现象，这样既能减轻纳税人的负担，又能推动第三产业的发展。

　　4.实行费改税有利于依法治税。在当前的收费和基金中有相当一部分具有税收性质，可以纳入税收轨道。政府进行强制收取的基金，收费中，收入来源比较广泛，收入比较稳定，获得后具有无偿性的，都可以纳入税收。我国的税种都有着坚实的法律基础，有法可依，国家对此还成立了专门的征税机构，按照税法进行征税，公正透明度高，这样成本远远低于地方政府实行的各种名目的收费，减轻了纳税人负担。实行费改税，可以将各种不规范的收费，基金等纳入到轨道上来，在政府、企业和个人之见进行合理分配，这种分配又受到社会的监督，进行法制化和规范化的管理。

　　一、费改税是稳定财政收入的重要举措

　　财政收入是国家采取适当的形式、运用税收、规费、罚款等财政手段，对社会产品进行分配，把劳动者为社会创造的社会产品的价值纳入国库，并用于国家政治、经济、文化建设，改善人民生活的财政资金。

　　我国财政收入的形式除税收收入外，还包括规费、罚没等其他杂项收入。规费、罚没收入大多是各级地方政府为了自身经济建设的管理需要，以行政法规的形式规定收取的费用。由于地区问的经济发展不平衡，各地区为了自身经济利益制订了一系列规费、罚没等杂项收入。从实际情况看，这些收入不但没有推动本地区的经济发展，还制约了本地区的经济发展速度。这些为获取眼前经济利益、轻税重费制订出来的各类项目收费给地方经济增加了许多不必要的审批手续和费用，使企业背着沉重的包袱，恶化了企业的生存环境和自身发展条件。企业的不景气不但增加了地方财政负担，同时还降低了国家的税收收入，也使本地区的经济日渐衰落。

　　只有将各类地区白订的规费收入，调整为法定的税收统一征收管理，才能从根本上保证财政收入的安全稳定，才能为社会主义市场经济的发展提供更加有力的经济支持和保障。由此可见，费改税是一项稳定国家财政收入的重要举措。

　　二、费改税是改善投资环境的有效手段

　　投资环境对不发达或欠发达地区的经济发展至关重要。税收是投资环境中的重要内容。一个具有远见卓识的投资者，不仅看重投资环境、优惠政策，更重要的是投资的综合环境，即不但有良好的市场投资前景，更重要的是办事效率 试想一个地方各部门之问为了一些眼前的规费收入，你争我夺、推诿扯皮，加上收费项目的繁多，这样的投资环境，何来快捷效率? 而投资者对各种规费的交纳更是无所适从。失望之余，哪还有心思于此类环境下投资?费税改革正是针对这种弊病，将各项收费调整为法定的税收，同时也相应精筒了项目审批手续，使各部门统一于共同的经济利益之下。是投资环境改善了，使投资者享受到配套快捷的管理服务，对应纳的法定税收心里有底，不再为降低管理成本费用而花费时间和精力周旋于各管理部门，而是积极开发产品，开拓市场，发展经济。因而费改税是改善投资环境的一项有效手段。

　　三、费改税有利于促进安定团结

　　由于我国征收税费的法规体制还不十分健全，给各地区税费的收取造成很大的弹性，而缴纳单位对税和费认识不清，认为交纳的各种税费太多，而产生心理不满和抵触情绪，加上各职能部门工作的透明度不够，使得交纳单位认为税费只交其一就算“纳税”，这样一来，费用的收取不但挤占了)税收的经济空间，而且给税收工作带来极大的被动，以致于抗税现象屡屡发生。

　　在我国社会主义市场经济建设中，稳定是最主要的。从社会安定团结的角度出发，费改税势在必行。将各项杂费的收取调整于法定的税收，统一征收管理，这不仅让纳税单位对应交纳的税收有一明晰的了解，也为国家的税收得以及时人库提供了保障，同时也因此消除了社会的不稳定因素。

　　四、费改税是面对WTO的必然选择

　　我国加人世界经济贸易组织(WTO )，是我国经济融人世界经济的必然结果。国家的政策法规也将受到WTO的影响而改革，以便更好地与国际接轨。税费改革正是我国加人WTO后，与国际接轨的重要措施。

　　我国加人WTO后，将进一步扩大对外经济技术的交流，这就必须给国内外企业一个同等的竞争环境。由于我国的规费收取并不属于法定范围，这必然与国际惯例相冲突，而使我国加人WTO后的经济一体化受到影响。

　　世界经济组织的最主要特点就是规范化和法制化，一切经济规则的制定都以法制为基础，我国将加人WTO，就必须健全和完善自身的法制建设，以法治国，地方性法规和政策的制订都必须以法律为依据，各项规费的收取都将被法定的税收形式所取代。因此，费改税是我国面对WTO的必然选择。

　　1.“费改税”的税收征管基础和税制条件

　　首先，要考虑能否对“费改税”后的项目进行有效的监管。政府部门凭借其行政权力进行收费，从而使得收费的强制力反而大于税收的现象出现，这样“费改税”后可能会出现征管难的问题。

　　其次，“费改税”会导致征税成本的增加。税费改革后新增加的税种多为地方税。而地方税中绝大部分税源较小，而过小的税源不应纳人征税范围，因为这样会导致征管难度大，税源成本高，不符合税务行政效率原则要求。再次，“费改税”可能会使税制复杂化。一方面，收费往往具有灵活性，若将这些收费改为税收，为弥补这种灵活性，则必定会使税制中存在一些特殊性征收条款；另外一方面，大部分收费与现行税种还无法“对号人座”，需要开征新税，这些都将会使我国税制复杂化，违背市场经济要求的简化、规范税制的发展趋势。

　　2.“费改税”后的收人保障

　　“费改税”后税收收人不一定会大幅度增长，甚至会减少。正如上文所分析，税务部门很难对“费改税”后的项目进行有效监管，而且较小税源也不适合纳人税源，这都增加了税收征收的困难性，更别提增收了。另外，收税与税费在征收手段和方式、收人来源、征收条件、征收的利益机制等等方面是不一致的，而且费代表的是部门的利益，税则代表的是政府的利益。因此“收费有具体行政部门特殊利益保障机制”? ，而收税的部门则没有这种保障。若将收费改为税收，部分收费项目原本在地方部门利益驱使下所形成的“特殊收人保障机制”丧失，征税收人规模难以达到收费时的原有规模。

　　3.“费改税”后的资金分配使用

　　首先，要分析“费改税”后财政收人能否满足各个部门支出的需要。目前，各政府部门的收费大多是采用自收自支、专款专用的管理办法，“费改税”的目的就是要把这些资金全部纳人预算，由财政部门统一征收、统一管理。但是由于上文提到的特殊利益保障机制丧失，财政部门的统一集中管理很难满足原先政府各个部门的支出需要，这必定会降低政府部门提供公共产品和服务的数量和质量，使人们的日常生产、生活受到影响。其次，要考虑“费改税”后税收在各个地区的分配。

　　“在地区与地区的关系中，存在着大量相互使用对方设施的情况。”例如，A省的汽车使用B省的公路，并向B省缴纳过路过桥费，但若统一征收燃油税后，则该受益如何在A、B省之间进行分配则就成了问题。地区之间利益的分配会影响到地方公共设施提供和维护的积极性。另外，中央与地方也存在着利益分配问题，中央与地方的税收分成比例也同样会影响到地方的积极性

　　4.“费改税”后对市场主体经济行为的影响

　　从受益对等角度分析，交费具有付费与受益的对等性，某些公共资源的使用政府实行收费制度，由于收费具有准人的功能，则可以避免公共资源、公共设施的过度使用。但若政府将此类使用费改为税收征收，由于税收与受益的不对等性，则可能会使市场经济主体过度使用此类公共资源而影响市场经济均衡稳定的发展。

　　5.关于税收立法权我国的税收立法权高度集中

　　在中央，因此一些全国统一征收的收费项目可以直接改为税收，但是对一些地方性收费则比较难办。我国幅员辽阔，各地的自然、经济、风土人情等条件差异较大，收费的项目也不尽相同，甚至“许多地方性的收费都是一些具有地方特色的收费”，统一由中央立法非常地不现实。与此同时，我国地方政府还没有税收立法权，从法律角度来说像这些具有地方特色的收费改为税收是不可行的。另外一方面，若赋予地方立法权，由于受到地方人力资源、经济发展状况等的制约，加之地方立法机构对政府行为的约束力往往不够，会使得地方政府不能科学合理有效地利用税收立法权。这就陷人了一个两难境地，是否将税收立法权下放给地方，还有待进一步探索。

　　尽管“费改税”中存在诸多难题，但政府不能因噎废食。乱收费、滥收费所导致的政治、经济问题已严重影响市场经济的良性运行，但只要政府采取积极而又慎重的态度，经过充分科学论证，勇于实践，改革中的难题是可以解决的。

　　1.循序渐进的原则“费改税”涉及到沿革多年既得利益格局的调整，改革既要积极。又要稳妥，先易后难，重点突破。改革方案要总体设计，复杂问题尽量简化处理，每一改革项目文件出台都需经过反复论证，对涉及全局性的改革(如社会保障税、燃油税开征等)应在试点的基础上总结经验，逐步推行。

　　2.规范政府财政分配秩序的原则“费改税”应根据税费特征及对收费中规费、使用费及其他“无序”的费的区别，按照政府财政资金的需要量全面衡量，征税与收费不能混淆越位；对于不规范的制度外收费应予取消，并通过法律规范政府财政分配秩序，以有效遏制“无序”的乱收费死灰复燃。

　　3.增加财政收人，兼顾中央与地方政府利益的原则我国目前的财政收入状况是“两个比重”偏低：国家财政收入占GDP的比重过低和中央收入占国家财政收入的比重过低。税费改革是国家扭转“两个比重”偏低的重要契机，在税费改革中一是要通过理顺税费关系，科学划分中央税、地方税、共享税及确定合理收费的归属，确保中央财政收入逐年增长；二是财政转移支付手段应走出传统的“既得利益补偿”的旧框框，对基层政府由于税费改革所产生的合理的财政支出的资金缺口，实行自上而下的适度转移支付补偿。

　　4.减轻费务负担，便于征管的原则“费改税”的目的之一就是通过压缩政府收费规模，减轻、平衡民众费务负担，规范政府税费分配。在“费改税”方案上，一方面力求全国或区域税费负担的公平合理，另一方面新规定的税收、收费法规尽可能做到条文规定透明度强、征收范围明确、计算简便、易于征管。

　　1.合理界定税费及其规模

　　比例税收是政府财政收入的主要形式，收费是其必要补充，两者统一于政府预算，构成政府统一支配的财力。税费的主辅地位是由政府所提供的公共物品的性质所决定的。政府提供的纯公共物品具有消费的非竞争性、同一性和供给的非排他性，任何一个政府管辖的国民都可以不为享受纯公共物品所带来的利益而付出代价，因而纯公共物品的生产费用只能以国家政治权力强制地向全体国民征税以获得补偿；而政府提供准公共物品由于其效用是可分割的，且国民对准公共物品的消费在范围上程度上都存在差异性，因而准公共物品所发生的费用应当由税收和收费两种形式来补偿，由此可见政府提供公共物品的性质既决定了税费两种收入形式的主辅地位，又表明了两种收入形式具有相对独立性、不可替代性。

　　收费在政府税费收入中应居于辅助地位，那么其收费比重多少为合理?从目前世界各国看，“中央政府运用收费形式所取得的收入所占比重较低，一般为1O%左右，中央财政收入主要依赖税收收入；而地方政府收费筹集的财政收入已成为地方政府主要来源，一般占同期财政收入50%左右”，这些数据比例都可供我国借鉴参考。

　　2.健全收费法规，规范收费行为税费

　　改革后的政府收费主要包括两类，一为规费，即政府部门向居民提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费和手续费；另一为使用费，即政府对其所提供的准公共物品的使用者按一定标准收取的费用，以补偿所提供的准公共物品的部分费用。由于收费具有明显的受益性、非普遍性、相对不规范性等特点，多数收费项目的方法权、收费标准的制定权应下放给地方政府，同时，为防止地方政府出于地方财政利益而滥用立法权、定价权，导致乱收费滥收费的现象复生，国家应尽快颁布《政府收费法》。该部法律条款必须包括：(1)收费的立法程序及审批权限。规定行政事业性收费必须按法律程序进行。各项收费的批准权限实行相对集中，全国性收费由全国人大批准，地区性收费由国务院、财政部或省级人民政府、财政部门审批。(2)收费的业务流程，包括收入、上缴、票据、会计核算的规范等。(3)收费资金的使用和过程监控。(4)收费的检查监督，包括控管机构及其权利职责。(5)罚则。

　　3.完善税制体系为避免“费改税”所导致税制复杂化的风险。

　　首先，“费改税”尽可能按现行税收法规税费合并。一是扩大资源税征税范围，开征矿产资源税、水资源税、林木资源税，在此基础上合并与此类税相关的收费，如矿产资源费、城市水资源费、林业保护管理费等等，并依此设计税率；二是调整城市维护建设税，现行城建税应由附加税改为正税，合并现行征收的有关城镇市镇建设的费(基金)，对营利事业按营业收入从价定率征税，对非营业性的纳税人按居住面积从量定额征税；三是扩大土地使用税征税范围，合并土地登记费、土地使用费等有关收费项目，并提高税率，等等。其次，在现行税制体系构架下，经论证试点，逐步开征部分新税。

　　在所得税类中增设社会保障税，取消社会保障统筹基金筹集；在行为目的税类，实施燃油税，开征文化教育税、环境保护税等地方税种，并取消相应的收费项目。

　　4.完善分税制，协调中央与地方财政关系

　　“费改税”必然涉及到中央与地方各级政府原有的财政利益存量，目前为“费改税”改革风险及阻力。一是要合理调整中央与地方的收入分配关系，根据“费改税”后的性质和原本收费收入归属关系，将原属中央政府收费收入在改为征税后其税种列为中央税，将原属中央参与分成的收费收入在改为征税后其税种列为共享税，并基本保持原有的各自分享比例。将原属地方政府收费收入在改为征税后其税种列为地方税。二是完善中央与地方财权、税权利益关系。要重新界定政府职能与事权，适当调整相应的财权，并给予地方较多的税权。在具体处理上可考虑“凡属地方税中的主要税种及涉及全国普遍开征的地方税种，其立法权、开征停征权仍集中于中央”，但在税目税率制定上应有一定弹性，便于地方因地制宜酌情确定，而对于地方税中的小税种或区域性强的税种，其立法权应归属地方，由省级人民代表大会制定税收法规，报经中央批准，中央有权否决。三是完善各级政府间的转移支付制度。目前侧重解决基层政府因“费改税”所产生的政府支出正常资金不足矛盾，待税费改革到位、配套措施成熟时，应摆脱传统的“既得利益补偿”的束缚，以地方标准收入和支出为依据，实行科学规范的转移支付制度，均衡地方财力。

　　5.规范税费征收渠道，强化征收控管监督

　　税费收入均属政府预算收入，政府财税机关负责税款的征收，各级收费管理部门依照《政府收费法》及政府有关收费法规，监督所辖区域行政事业单位规费、使用费的收费行为，财政、物价、审计、监察等部门加强配合，形成广泛的约束监控网络。加强对各种涉农收费的监管，涉农收费必须符合法律法规规定，严禁越权审批涉农收费项目或超范围、超标准收费。要严格按照有关法律规定，对采取农村集体经济组织内部家庭承包方式承包的农村土地，不准收取承包费，广泛发动农民群众参与民主管理监督。

　　6.转变政府职能，精简机构，裁减冗员乱收费

　　滥收费的根源之一是政府职能混淆，导致机构臃肿，人员超编。当政府预算内拨款不足时，地方政府部门则通过设立专门收费机构和收费项目增加地方政府收入，进而形成收费扩张的恶性循环。因而在税费改革中，国家应根据“精简、统一、高效”的原则进行政府机构改革调整，实行公务人员分流，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。一方面政府行政总开支减少，职能性部门经费得到保障，减少“费改税”的收入风险；另一方面，由于职能转变，收费机构减少，也有利于遏制非规范的收费再度产生。