地方政府举债

　　地方政府举债是指地方政府为满足经济社会发展的需要，在其自身财力不能满足其需要时，借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。

　　一是地方资本性公共品的融资特点。按照分级预算管理体制的要求，地方政府主要为辖区选民提供受益仅局限于辖区内的地方公共品(含公共服务和公共工程)。由于地方公共工程诸如道路、桥梁、校舍、公共绿地、供水、供热、运动设施等初始投资规模大，尤其是城市地铁、高速公路、通讯网络等投资动辄上亿，且建设周期又长，其投资额是一个地方年度财政收入甚至国民收入都无法支撑的。另外，虽然部分地方公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。因此，这类公共工程一般要通过举债的方式来融资。

　　二是地方资本性公共品的成本与受益时间非一致性。就受益原则来看，主要有辖区受益原则和时期受益原则两层含义。辖区受益原则侧重于决定各级政府之间提供不同公共产品责任的分配。时期受益原则侧重于决定财政资金的来源。恰恰是这一原则的应用为地方政府举债提供了基本的理论依据。根据时期受益原则，公共支出所形成的公共产品成本应当由整个受益期内的人们加以分担。地方政府提供的各种公共产品受益期限长短不同，形成受益在一个财政年度内公共产品的支出称为经常性支出，形成受益跨多个财政年度公共产品的支出称为资本性支出。由于形成公共产品受益期长短的不同，公共支出的来源有很大差别。对于形成受益一个财政年度的地方性公共产品的支出，地方政府一般通过税收筹集资金。因为税收是根据当期产值所形成的收入，正好与这类支出形成的受益在时间上和人群分布上相对称。对于形成受益体现的是跨财政年度的地方性公共产品，其支出应当由受益的不同时期人们共同分担，这就在客观上要求有一种能够将成本负担向后递延的分担方式。地方政府发行公债，特别是发行中长期公债正好满足了这一要求，因为这类公债的偿债负担只在未来年度才得以形成，只要债务的偿债期限与受益期限大体～致，成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，可以通过这一机制将项目利益和成本内部化，以提高地方政府活动的效率。另外，由于技术进步，子孙后代要比当代人更富裕。如果在一代内把收入从富人转移给穷人是合理的，那么通过发行长期责任债券把收入从富的一代转移给穷的一代以增进其福利，符合代际公平的原则。

　　尽管各国具体国情不同，在财政收入的筹集方式和偏好上也有差异，但总体来说，举债不仅是发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的重视。这些国家中，多数规定地方政府只能举借内债，只有个别国家规定，在中央政府授权的情况下，一定级别的地方政府可以举借外债。

　　各国地方政府举债通常有发行债券和银行借款两种方式。两者各有优劣。发行债券的定价完全取决于市场竞争，优点是发债成本低，但由于受市场监督约束，信息公开透明要求高，这种举债方式比较适合经济规模大、基础较好的地方政府；银行借款程序相对简单，地方政府仅需要向借款银行提供必要信息，比较适合规模较小的地方政府，但这种举债方式成本较高，同时由于银行对地方政府约束和监督有限，管理上可能会存在一些漏洞。分国别看，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和日本二者兼而有之。

　　国州及州以下地方政府融资几乎全部采用发行市政债券方式。其市政债券分为一般责任债券和收益债券两类。其中，一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入。美国市政债券具有税收减免、风险较低和税后收益率较高等特点。市政债券发行方式主要有公募和私募两种，投资主体则主要有个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。目前99%的市政债券以公募方式发行。

　　英国地方政府融资主要来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款。隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供了近80%的借款。法国地方政府的负债几乎全部来源于银行，很少发行债券。

　　日本地方政府既向中央政府资金、公营企业金融公库、银行等机构借款，也通过公募或私募方式发行债券，其实力较强的地方政府通常以公募方式发行中长期债券融资。地方公债由地方政府直接发行，主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。

　　多数国家要求地方政府在举债时遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口。而少数国家，如加拿大、美国、德国和瑞士等国还允许地方政府借债用于弥补财政收支季节性缺口。