审计项目计划

　　所谓审计项目计划，是指各级审计机关为履行审计职责而对计划期内的审计项目和专项审计调查项目作出的统一安排。它是审计机关依法开展审计工作最直接的重要依据，指导着一个地区、一段时间内的审计工作。只有切实加强审计项目计划管理，才能充分利用现有审计资源，合理确定审计重点和审计覆盖面，保证审计工作高质高效地进行。

　　(一)整体性原则。审计项目计划管理应从时间和空间两个维度上进行整体考虑。从时间上说，何时审计何种项目，需要各级审计机关和审计人员在计划管理时从整体上进行把握，这样既可避免某段时期审汁项目过于密集、审计任务难以完成，又可集中有限的审计资源，加强对重点项目的审汁。从空间上说，审计项目计划管理应注重审计机关内部及审计机关与其他监督部门的密切配合，避免重复监督，减少审计的真空地带，实现资源整合的最优化。坚持整体性原则，要求下级服从上级，业务部门归口综合管理部门，局部服从全局。各级审计机关和审计人员应从整体着眼，部分着手，统筹考虑，各方协调，减少资源损耗，最终实现审计项目计划管理的目标。

　　(二)科学性原则。审计项目计划管理涉及到审汁工作的方方面面，必须讲究科学性，努力按客观规律办事，实事求是，从实际出发，妥善安排。

　　(1)科学编制审计项目计划。各级审计机关和审计人员在编制审计项目计划时，要依据国家社会经济发展的方针政策和审计工作发展纲要，紧紧围绕社会经济生活中的热点和难点问题，合理选择审计重点。如运用风险评估法，对各审计项目进行风险评估，按照一定标准评定出各项目的风险系数，最终以风险高低为依据来选择被审计单位，并编制相应的审计项目计划。确定审计项目之后，首先应通过调查审计对象，准确掌握审计对象的总体情况，以便确定审计工作的重点；其次应了解审计人员及审计设备的具体情况，根据审计资源的状况量力而行、留有余地、统筹协调、合理均衡地安排审计任务和审计进度，避免重复、减少交叉，克服计划编制的盲目性和随意性，有效地指导审汁工作。

　　(2)科学执行审计项目计划。要把审计项目计划任务层层分解，明确责任，落到实处。在分解下达审计项目计划时，要注意平衡工作量，可以根据审计种类以及任务繁简，分配工作任务。

　　(3)科学检查和评价审计项目计划。对审计项目计划执行的效率和效果，要进行定期或不定期的检查，检查内容主要包括计划执行及时准确度、计划执行进度偏差率、项目所投入资源总量、项目审计成果等。此外，还应及时报告计划执行进度、审计的主要成果、计划执行中存在的问题以及改进措施与建议等，争取做到周动态、月小结、季通报、年终考核。

　　(三)严肃性原则。按照审计计划工作的要求，审计项目计划一经下达，必须确保完成，不得擅自变更 计划执行过程中，因特殊原因确有必要调整的计划，必须履行相应手续，待批准后方可作出调整。只有这样，才能增强审计计划的严肃性和权威性，促进审计工作顺利完成。

　　(四)灵活性原则。随着审计对象、审计资源等各种因素的变化，审计项目计划也应作出相应调整。灵活性与严肃性并不矛盾，在审计项目计划管理工作中，应将二者有机结合起来，以保障审计工作的质量和效果。

　　(五)人本原则。审计人员是审计项目计划管理的主体，实现有效管理的关键是全体审计人员的积极参与。在进行审计项目计划管理时，要注重通过培训等手段，提高审计人员的职业道德素质和专业水平，并通过制定一系列管理制度，调动审计人员的积极性。“人和”才是管理成功的关键。

　　(一)审计项目计划编制管理。其重点是编制科学、合理的审计项目计划，以便指导审计工作。目前，审计机关普遍采取“两下一上”的审计项目编制程序，即自上而下逐级下达审计工作设想，自下而上逐级编报审计项目计划草案，自上而下逐级核定下达审计工作计划。为了更好地促进审计工作，在编制审计项目计划时，还应召开研讨会，进行可行性研究，集思广益；结合审计人员素质以及审计对象、审计类型等情况，在科学测算的基础上，量力而行，留有余地；在时间安排上，避免各业争道，力求相对均衡。只有这样，才能保证计划的严肃性，减少随意性，才能制定出相对全面和完整的审计项目计划。

　　(二)审计项目计划执行管理。其重点是贯彻、落实审计项目计划。在具体实施审计项目计划之前，应及时开展审前调查，撰写审前调查报告，必要时可以提前开展试审。此外，还应组织相关审计人员进行审前培训，结合审前调查情况，通报被审计单位基本信息，学习有关法律、法规和政策规定，讲解审计工作方案，研究审计中可能出现的问题，确定必要的审计技术和方法。在审计项目计划执行过程中，应当注意整合审计资源，根据审计项目计划，进行任务分解和分配，及时掌握实际进度，并适时调整人员分工和项目进度，必要时打破专业分工界限，统筹安排审计任务，合理调配审计力量，以突出审计重点，保证审计项目的质量。

　　(三)审计项目计划质量管理。其重点是检查和评价审计项目计划执行及管理情况。检查和评价的主要内容包括计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。审计项目计划质量管理可以采取互查、问卷调查等多种形式进行。对于审计项目质量较好的给予表扬；有问题的，应当责成被检查审计机关和审计人员予以纠正或者采取相应的改进措施；质量问题严重的应予批评。各级审计机关和审计人员还应按照专业分工和审计管辖范围，搜集、整理、积累审计项目和被审计单位的相关资料，运用计算机等技术手段，逐步建立专业审计项目信息库及被审计单位资料库等，并做好数据的日常维护和更新工作，以实现审计项目计划管理的信息化和规范化。

　　经过20余年的审计工作实践，应该说各级审计机关审计计划管理的水平有了较大的提高，但不可否认的是在一些地方审计机关，审计计划还处于一种粗放的管理状态，还没有形成一个科学、系统的管理体系。主要表现在：一是计划安排的审计项目宏观性不强。很难通过项目审计成果来揭露和反映一个地区经济、社会运行中的普遍性，倾向性问题，达到服务政府管理的目的。二是计划安排的审计项目仍然以财务收支审计为主，在审计内容和审计方式上不能很好地体现审计署提出的“两个并重”的要求。三是计划安排的审计项目预期目标往往以查处问题为主，关注民主、民生、民权不够，关注绩效不够，传统审计向现代审计转轨的步子尚未迈出。四是审计项目的选择随意性较大，缺乏长期的规划，对辖区内审计对象的监督有的是频繁进行，有的是长期失去监督，没有通盘考虑，出现对审计对象的监督缺位与重复监督并存的现象。五是审计项目需要的技术力量、技术水平与实际相脱节，导致一些审计项目“走过场”，审计深度达不到预期目标要求。六是计划执行中，项目的变化比较频繁，时增时减，计划执行极不严肃。七是落实计划的措施和目标、要求不明确，计划完成后，质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等未能及时跟上。

　　造成上述审计项目计划安排和管理的原因是多方面，既有主观因素、又有客观因素。主观方面：一些审计机关对项目计划安排和管理的重要性认识不足，对项目的选定采取由业务科室自行上报，加上上级审计机关同步安排项目与当地党委、政府交办项目，简单汇总，缺乏调查研究，认真分析，综合考虑，统筹安排。对执行项目计划过程中的管理意识淡薄，造成有计划无管理。客观方面：新中国的审计还只有20余年，还处于传统审计阶段，最多是传统审计向现代审计过渡的起步阶段，审计机关的人员大部分是财务专业技术人员，审计力量不足、人才结构单一的问题并存，给审计项目的安排和执行带来了困难。目前，审计部门属于本级政府和上级审计机关双重领导，审计项目计划安排既听从于上级审计机关，又要服从于本级政府的领导，每年的同步审计项目、法定审计项目、经济责任审计项目以及党委、人大、政府临时安排的项目已足够审计部门忙乎，自行安排的空间极小。此外，由于受审计管辖权的限制，也致使出现了审计盲区。

　　审计项目计划安排的科学性，是指计划安排的审计项目在总体方向，发展趋势上要符合经济社会发展的客观规律要求，体现当地的实际情况，抓住地方经济、社会发展中的热点、难点、重点问题。审计项目计划安排的严谨性，是指计划安排的审计项目经过细致的调查研究，计划完成需要的人力、财力以及技术力量与现有的审计资源相吻合，能较好地保证预期目标的实现。科学严谨既是一种工作作风，更是一种工作方法。一项有序、优质、高效的工作，需要有一个周祥、正确的计划，审计工作也一样要有一个科学合理、严谨细致的工作计划，这是审计事业发展的必然要求。

　　首先，科学严谨地制定和管理审计项目计划是审计规范化建设的前提。审计计划管理是审计管理的第一道工序，也是审计规范化建设的重要内容。为规范审计项目计划管理，保障审计工作科学、有序和高效运行，审计署于2002年制定了《审计机关审计项目计划管理办法》，对审计项目计划的确定和管理提出了一系列的要求，各级审计机关只有认真落实《办法》精神，才能真正实现审计规范化建设。

　　其次，科学严谨地制定和管理审计项目计划是规避审计风险的必然要求。审计风险是伴随审计行为的存在而存在，科学严谨地制定审计项目计划，可以使审计任务、审计目标与审计资源实现相对的协调。虽然不可能完全避免审计风险的发生，但是通过周密计划和实施工作，可以达到有效控制审计风险的效果。

　　第三，科学严谨地制定和管理审计项目计划是审计工作顺利完成的保证。审计是一项很复杂的工作，需要投入大量的人力、物力，既要保持合理的审计成本，又要保证审计工作和审计目标的实现，达到既定的审计目的，就必须要有一个完善的审计项目计划。

　　第四，只有科学严谨地制定审计项目计划，才能真正使审计工作实现“走在前列”的要求。科学严谨安排审计项目计划，可以使审计工作更加符合经济社会发展的客观规律要求，可以使审计工作更加贴近地方经济社会发展的实际，融于当地改革开放的大局之中，服从、服务于“走在前列”的要求。

　　科学严谨安排审计项目计划，必须坚持以科学发展观为指导，立足现实、立足未来、统筹协调、明确责任。

　　（一）要加强调查研究。审计项目立项前的调查研究工作是确定审计项目时不可或缺的一项工作。立项前应该搜集、研究宏观经济信息，当地党委政府的工作动态、工作重心，走访人大、政协等有关机构和部门，有条件的应召开专家学者咨询会，还要征求上级审计机关、下级审计机关以及一线审计人员的意见，开展广泛的调查研究。同时，对审计的必要性、项目的风险、审计难度进行充分的评估，以提高审计立项的针对性、科学性。

　　（二）要明确审计目标。编制审计项目计划时，要明确每个审计项目要实现的预期目标。审计目标越是明确，就越能使执行计划的人员知道应该怎样完成任务和实现目标，从而为实现审计目标所取得的效率就会越高，效果就会越好。否则，审计人员就会象脚踩西瓜皮那样，审到那里算哪里。

　　（三）项目计划要围绕中心、突出重点。审计工作要为经济建设服务，因此，制定审计项目计划时要紧紧围绕国家经济工作中心以及当地党委和政府的工作中心，紧紧围绕社会经济生活中的热点和难点问题制定审计项目计划，加大对重点环节、重点部位、重点问题的审计力度，贯彻“全面审计、突出重点”方针。

　　（四）要保持审计资源与任务的协调。审计资源包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计外部环境资源等，编制审计项目计划时，要充分分析和把握现有审计资源状况，准确测算审计工作量，做到审计任务科室之间均衡，时间安排均衡，项目任务需要的技术水平与审计人员的专业特长相适应。计划安排的审计项目既要鼓励审计人员去探索、创新，又不能脱离现有的审计资源实际，要量力而行，逐步发展，注意轻重缓急，不能“纸上谈兵”。

　　（五）建立审计项目计划执行责任制。要把既定的审计项目任务及时落实到具体的业务部门、审计组、直至每个审计人员，明确各自的任务和职责，以便项目执行者及时收集相关信息，掌握相关政策，做好审前准备。同时，要制定激励机制，把计划执行情况同精神、物质奖励相挂钩。

　　（六）建立审计项目计划执行督促反馈制度。审计机关综合管理部门对业务部门项目计划的执行情况要及时进行跟踪监督，督促既定计划的执行。业务部门对计划执行中出现的各种情况要及时反馈报告。必要时，要对项目计划进行调整，以确保审计质量。

　　客观环境因素必然会对审计立项产生影响，科学严谨安排审计项目必须十分关注环境现实。

　　（一）政治环境。党的十五大报告明确提出，我国经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大报告提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。继续积极推进政治体制改革，使上层建筑更好地适应经济基础的要求，使社会政治关系更好地适应社会经济关系，促进社会生产力的解放和发展，推动经济向前发展，社会全面进步。这是我国政治体制改革的必然趋势和总体目标，也是审计工作确实发挥职能作用的外部环境。但是，政治体制改革的进程在各地又是有所区别、有所差距，这是我们在确定审计项目时应该着重考虑的因素。

　　（二）社会经济发展的程度。审计工作的一个基本方针是服务经济建设的大局，可以说社会经济发展的程度决定了审计的理念、目标、重点和方法。每一地区、每一阶段社会经济发展都有不同的特点，审计工作就要随着形势的变化，准确掌握当前的特点，才能更好地取得服务经济建设大局的效果。在经济增长的初始阶段，往往是法制不健全、管理不规范，经济秩序相对混乱的时期，审计工作要以监督经济运行中的真实、合法性为主要目标。经济增长达到一定程度，一方面是法制逐步健全、管理逐步规范、经济秩序相对有序的时期，另一方面，又是社会发展中各种矛盾凸现时期。这时，政府的执政理念就会发生重大变化，政府职能会从传统的行政管理体制向公共行政管理体制转变。审计工作的思路也应该围绕政府执政理念的转变而不断创新。在审计模式上，从真实性、合法性为主向真实性、合法性、效益性并重转变；在审计内容上，从以传统的财务收支审计监督向推进公共财政体制建立转变；在措施上，从查处问题、揭露问题为主向查处问题、揭露问题、促进整改并重转变。适应政府提高执政能力的要求。审计机关在确定审计项目时应正确分析当地经济社会发展的现状和政府职能履行的方式。

　　（三）审计资源现状。审计资源可分为人力资源和设备资源。制定审计项目计划时，就要充分考虑目前审计队伍中的知识结构、年龄结构、实际操作能力以及审计队伍的思想状况等等。同时也要对掌握应用计算机进行审计技能情况、目前计算机及辅助审计软件的配置情况进行分析。只有这样才能确定每年审计项目计划的数量和预期的审计质量，才能达到量力而行、提高质量、防范风险的目的。

　　（四）审计事业发展的动态。审计监督工作置于社会经济发展之中，同时又随着经济社会的发展而发展，可以说经济社会的发展程度决定了审计事业的发展动态。国家审计准则和《审计署2003-2007年审计工作规划》的出台，可以说是标志着中国审计事业进入了一个新的发展阶段。在科学发展观的指导下，审计工作在技术内容和方式上出现了一些新的变化。在审计方法上，逐步推广和运用分析性复核、重要性与审计风险评估、审计抽样以及计算机审计等审计技术和方法。在审计内容和方式上，实行了财政财务收支的真实、合法审计与效益审计并重，审计与专项审计调查并重的“两个并重”。在审计风险控制上，进一步规范了审计方案的编制和审计实施行为，推行审计日记等等。这些新的变化和发展趋势是审计机关在编制审计项目计划时必须予以充分重视和考虑的，否则就会落后于时代的要求。

　　当前，在审计项目计划安排中落实科学严谨的工作作风，必须要使审计项目计划紧紧围绕经济建设中心，抓住构建和谐社会的要点。

　　（一）关注社会保障问题。社会主义市场经济体制必须要有健全完善的社会保障制度来保证。据有关机构统计，目前我国大约只有占10％的民众能够享受国家的社会保障政策。在城市化进程中、土地征用过程中、企业改制进行中以及激烈的市场竞争中，形成了一大批的社会弱势群体，由于社会保障政策不到位，引发了很多的社会矛盾。此外，一些社会保障制度虽然已经建立，但制度本身存在着缺限，一些社会保障资金的管理也不尽人意。审计机关应积极审视和发现在落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力方面的薄弱环节和突出问题，在探索和完善社会保障制度方面加强调查研究，切实维护人民群众的利益，促进经济社会和谐发展。

　　（二）关注地方经济社会发展和改革中的热点、难点问题。地方经济社会发展和改革中的热点、难点问题，往往是领导关注、群众关心的问题，也是政府需要去解决的问题。审计机关要善于把握本地经济发展情况和趋势，深入了解当地党政领导所想所思，敏锐洞察社会各界关注关心的问题，针对当地经济社会发展和改革中的热点、难点问题来编制审计项目计划，安排审计工作重点。通过制定科学合理的审计项目计划，确保审计工作准确把握大局、贴近中心、突出重点，从而达到充分履行法定职责，为促进改革和发展服务的目的。

　　（三）关注政府性投资的绩效问题。绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主法制发展的必然结果，是现代国家审计本质的内在要求，是审计现代化的发展方向。近年来，政府的可用财力逐年增加，除了保吃饭外，还有大量的资金投入到基础设施、社会事业的建设上。由于财政体制原因，政绩观问题，政府性投资中存在着重复建设、效益不高、损失浪费等现象。财政资金取之于民，政府能否充分有效地将其用之于民，提供更多更好的公共物品和公共服务，直接关系到人民群众的公共利益。审计机关既要因地制宜、量力而行、积极稳妥，又要有意识地逐步增加对绩效审计的探索和实践。

　　（四）关注经济管理权的行使问题。从源头上预防和治理腐败行为，促进党风廉政建设，促使领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，依法管理、依法理财、科学决策、廉洁从政是审计工作的一项重要任务。经济管理权包括财政资金的安排使用、税收征管、土地审批、规划审批以及国有资产的转让等等，这些经济管理权涉及到各方面的利益，也往往容易滋生腐败行为。审计机关应该把掌握重要经济管理权的部门作为重点关注对象，从不同方面有选择有计划地开展审计监督。促使形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。