基本建设程序

基本建设程序（capital construction procedure）

　　基本建设程序是指一个建设项目在整个建设过程中各项工作必须遵循的先后次序。它是客观存在的白然规律和经济规律的正确反映，是经过多年实践而逐步被认识到的。

　　基本建设程序可分为四个阶段八个环节。

　　(一)四个阶段

　　1．计划任务书阶段

　　这个阶段主要是根据国民经济长、中期规划目标，确定基本建设项目内容、规模和地点，编制计划任务书(也叫做设计任务书)。该阶段要做大量的调查、研究、分析和论证工作。

　　2．基本建设项目设计和准备阶段

　　这个阶段主要是根据批准的计划任务书、进行建设项目的勘察和设计，做好建设准备，安排建设汁划，落实年度计划，设备订货等工作。

　　3．基本建设项目施工和生产准备阶段

　　这个阶段主要是根据设汁图纸进行建筑安装工程施工和做好生产或使用的准备工作：

　　4．基本建设项目竣工验收和交付使用阶段

　　这个阶段主要是指单项工程或整个建设项目完工后，进行竣工验收工作，移交固定资产，交付建设单位使用。

　　(二)基本建设程序的八个环节

　　基本建设程序的四千阶段，一般又划分为八个环节。

　　1．可行性研究

　　可行性研究是根据国民经济发展规划和项目建议书，对建设项目投资决策前进行的技术经济论证。其目的就是要从技术、经济和财务等几个方面论证建设项目是否适当，以减少项目投资决策的盲目性，提高科学性。

　　可行性研究的具体内容，一般包括：提要；市场需求和拟建规模；原材料、资源和主要协作条件；建厂条件和厂址方案；项目设计方案；环境保护；生产组织、劳动定员和人员培训；项目实施计划和进度计划；经济效益结论。

　　2．编制计划任务书，选定建设地点

　　计划任务书，又称为设计任务书，是确定建设项目和建设方案的基本文件，也是编制设汁文件的上要依据。

　　计划任务书的内容，各类建设不尽相同，大、中型项目一般包括：建设目的和依据；建设规模、产品方案、生产方法或工艺原则；矿产资源、水文地质和工程地质条件；资源综合利用、环境保护与“三废”治理方案；建设地区、地点和占地面积；建设工期；投资总额；劳动定员控制数：要求达到的经济效益和技水平。

　　在编制计划任务书时，要选择建设地点。建设地点的确定是进行设计的前提和生产力布局的根本环节，必须按选址原则，慎重考虑。

　　3．编制设计文件

　　设计文件是安排建设项目和组织施工的宅要依据，通常由主管部门和建设单位委托设计单位编制。

　　一般建设项目,按扩大初步设汁和施工图设计两个阶段进行。技术复杂、缺乏经验的项目，可按初步设计、技术设计和施工图设计三个阶段进行。根据初步设计编制设计概算，根据技术设计编制修正概算，根据施工图设计编制施工预算。

　　4．制定年度计划

　　初步设计和设计概算批准后，即列入国家年度基本建设计划。它是进行基本建设拨款或贷款、分配资源和设备的主要依据。

　　5．建设准备

　　建设项目开工前要进行主要设备和特殊材料申请订货和施工准备工作。

　　6．组织施工

　　组织施工是将设计的图纸变成确定的建设项目的活动。为确保工程质量，必须严格按照施工图纸、技术操作规程和施工验收规范进行，完成全部的建设工程。

　　7．生产准备

　　在全面施工的同时。要按生产准备的内容做好各项生产准备工作，以保证及时投产，尽快达到生产能力。

　　8．竣工验收，交付使用

　　竣工验收是对建及项目的全面考核。建设项目施工完成了设计文件所规定的内容，就可组织竣工驻收。竣工验收程序一股分两步：单项工程已按设计要求建成全部施工内容，即可由建设卑位组织验收；它整个建设项目全部，工程建成后，按有关规定，由负责验收单位吸收建设、施工和设计单位以及建设银行、环境保护和其他有关部门共同组成验收委员会进行验收。双方签证交工验收证书，办理交工验收手续，正式移交使用。

　　目前我国基本建设程序可分为如下几个主要阶段(图二)：

　　项目建议书阶段；可行性研究报告阶段；设计文件阶段；建设准备阶段；建设实施阶段；建设实施阶段和竣工验收。这几个大的阶段中的每一阶段又都包含着许多环节，这些阶段和环节各有其不同的工作内容。

　　(一)项目建议书阶段

　　项目建议书是要求建设某一具体项目的建议文件。它是投资决策前对拟建项目的轮廓设想，因而是基本建设程序中最初阶段的工作。项目建议书的主要作用是为了推荐一个拟进行建设项目的初步说明，论述项目建设的必要性、条件的可行性和获利的可能性，供基本建设管理部门选择并决定是否进行下一步工作。

　　项目建议书的内容一般包括以下几个方面：

　　1．建设项目提出的必要性和依据；

　　2．产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；

　　3．资源情况，建设条件，协作关系等方面的初步分析；

　　4．投资估算和资金筹措设想；

　　5．经济效益和社会效益的估计。

　　项目建议书经过批准后，可以进行详细的可行性研究工作。但完成了项目建议书的工作并不意味着该项工程非上不可，项目建议书不是项目的最终决策。按现行规定，凡属大中型工程的项目建议书，首先要报行业归口主管部门，同时抄送国家计委。行业归口主管部门要根据国家中长期规划的要求，着重从资金来源、建设布局，资源合理利用，经济合理性，技术政策等方面进行初审。行业归口主管部门初审通过后，再由国家计委从建设总规模+生产力总布局，资源优化配置、资金供给的可能性及外部协作条件等方面进行综合平衡进行审批。由行业归口主管部门初审未通过的工程项目，国家计委不予审批。

　　(二)可行性研究报告阶段

　　项目建议书一经批准，即可进行可行性研究，对项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。国家规定，可行性研究内容视不同行业的建设项目可以不同的侧重点，但一般应有以下基本内容：

　　1．项目提出的背景和依据；

　　2．市场预测，产品方案和确定建设规模的依据；

　　3．技术工艺、主要设备，建设标准；

　　4．资源，原材料，燃料供应，运输，供水等协作配合条件；

　　5．建设地点、总体布置方案、占地范围；

　　6．项目设汁方案，协作配套工程；

　　7．环保，抗震等要求；

　　8．劳动定员和人员培训；

　　9．建设工期和实施进度；

　　10．投资估算和资金筹措方式；

　　11．经济效益和社会效益。

　　承担可行性研究的单位应是资格经过审定的规划，设计和工程咨询单位。通过对建设项目在技术和经济上的合理性进行全面分析论证和多种方案比较后，提出评价意见。凡经可行性研究未被通过的项目，不再编制可行性研究报告和进行下一程序阶段工作。经过研究后如果认为项目建设确实可行，选择经济效益最好的方案编制可行性研究报告。由于可行性研究报告是项目最终决策和编制设计文件的主要依据。要求必须有相当的深度和准确性。

　　属于中央投资或中央与地方合资的大中型和限额以上项目的可行性研究报告应报送国家计委审批。审批过程中要征求行业归口主管部门的意见，投资公司的意见和咨询公司的评估意见。总投资2亿元以上的项目，不论是中央投资还是地方投资，都要经过国家汁委审查后报国务院审批。

　　经过批准的可行性研究报告，是确定建设项目、编制设计文件的依据，不得随意修改或变更。如果在建设规模、产品方案，建设地点、主要协作关系等方面有变动，以及突破投资控制额时，需经原批准机关同意。

　　(三)设计上作阶段设

　　计是对拟建工程的实施在技术上和经济上进行全面而详尽的安排，是基本建设项目计划的具体化，直接关系着工程质量和将来的使用效果。设汁过程一般分为初步设计和施工图设汁两个阶段，重大项目和技术复杂项目可根据工程的特点和需要增加技术设计阶段。

　　初步设计是设计的第一阶段。它根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计基础资料，对设计对象进行通盘研究，阐明在指定的地点，时间和投资限额内，拟建工程在技术上的叮行性和经济上的合理性，对建设项目作出基本技术规定，编制项目概算。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告确定的总投资估算10％以上，或其它主要指标需要变更时，要重新报批可行性研究报告。

　　初步设计的主要内容包括：

　　1．设计依据和设计的指导思想；

　　2．建设规模、产品方案，原材料、燃料等的用量及来源；

　　3．工艺流程、主要设备选型和配置；

　　4．主要建筑物，构筑物和辅助设施的建设；

　　5．占地面积和土地使用情况；

　　6．施工总体布置；

　　7．外部协作配合条件；

　　8．综合利用、环境保护和抗震揞施；

　　9．各项经济技术指标；

　　10．总概算。

　　承担项目设计的单位设计水平必须与项目大小和复杂程度相一致，低等级的设计单位不得越级承担工程项目的设计任务。

　　初步设计由主要投资方组织审批。初步设计文件批准后，工程项目的总体布置，主要工艺流程、主要设备、建筑面积和结构、总概算等不得随意修改或变更。初步设计批准后，即可开始施工准备工作，施工图设计可随着施工的进行陆续出图，但必须保证不致影响施工工作按计划进行。一般要求新开工项目必须具备按施工顺序需要至少有三个月以上的施工图纸。不把施工图阶段的设计工作全部完成作为开始施工的前提条件，目的是为了缩短基本建设的项目建设周期。

　　(四)建设准备阶段

　　工程项目在开工建设之前要切实做好各项准备工作，主要内容包括：

　　1．征地、拆迁和场地平整；

　　2．完成施工用水，电，路等工程；

　　3．组织设备，材料订购；

　　4．准备必要的施工图纸；

　　5．组织施工招标，择优选定施工单位。

　　(五)建设实施阶段

　　1．开工时间是指设计文件中规定的任何一项永久工程第一次破土开槽正式开始施工的日期。不需要开槽的工程，以建筑物组成的正式打桩作为开工日。工程地质勘察、平整土地，临时建筑等施工不算正式开工。分期建设的项目，按各期工程开工的时间填报。

　　2，年度基本建投资额是以货币形式表现的基本建设工作量，反映了一定时期基本建设规模的综合指标。投资额是以构成工程实体为准，表明当年实际完成工作量，包括用当年资金完成的工作量和动用库存的材料、设备等内部资源完成的工作量。它不同于财务拨款，后者是当年基本建设项目实际货币支出，以资金拨付为准。在正常情况下，投资额与财务支出之间保持一定的比例关系，如果财务支出过大而投资额较小，说明建设单位可能尚未用到工程上的材料，设备积压过多或有较大浪费。

　　3．生产准备是施工项目投产前所要进行的一项主要工作，主要内容包括：

　　(1)招收和培训人员；

　　(2)生产组织准备，包括生产管理机构设置、制定管理制度、配备生产人员等；

　　(3)生产技术准备，包括设计资料的汇总，制定开车方案，编制岗位操作规程等；

　　(4)生产物资准备，主要是落实原材料，协作产品，组织器具、备品，备件的制造和订货。

　　(六)竣工验收阶段

　　竣工验收是工程建设过程的最后—环。是全面考核基本建设成果，检验设计和工程质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使川的标志。当建设项目按设计文件所规定的内容和施工图纸的要求全部建成。经过负荷试运转满足技术要求时，应及时组织验收。

　　按国家规定，基本建设项目的验收阶段根据项目规模的大小和复杂程度，可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。规模较大、技术复杂的工程应先进行初验．然后再进行全部工程项目的竣工验收。规模较小，较简单的工程项目。可以一次进行全部工程的竣工验收，大中型和限额以上项目由国家计委或由国家计委委托项目主管部门、地方政府组织验收。不合格工程不予验收，对遗留问题提出具体解决意见，限期落实完成。

　　建设单位申请竣工验收时，应准备好以下资料：

　　1．全套技术资料。主要包括土建方面，安装方面及各种有关的文件、合同和试生产的情况报告等；

　　2．竣工图纸和使用维修操作手册；

　　3．竣工决算报表，分析概（预）算执行情况。

　　随着我国体制改革的深入发展、使用世界银行贷款建设的工程项目越来越多，世行为了实现向借贷国贷款的目的，对每个贷款的工程建设项目都要仔细选择，充分准备，周密评估、严格管理和监督。世行将对建设项目实施过程的程序称为项目周期，由六个阶段组成，即项目的选定；项目的准备；项目的评估；项目的谈到；项日的执行和监督；项目的总结和评价。为了充分利用世行这一贷款渠道，应该认真掌握“贷款项目周期”的内容和作法。

　　(一)项目的选定

　　项目的选定是在广泛收集资料和原始数据的基础上，进行技术，经济的综合分析，选择有助于该国或该地区的发展．又符合世行贷款原则的项目。世行鼓励并帮助申请国自己选定项目。选定过程要注意广泛，完整、准确地收集原始资料和数据，包括自然资料，人力资源，社会经济、国内外市场、国民收入、平均消费能力等等。项目选定后应提出“项目选定简报”，明确规定项目目标，列出项目概要，说明完成项目的关键问题，并安排好项目的执行时间表。“项目选定简报”送交世行进行筛选。这是世行在进行可行性研究前的初步分析，也是项目准备工作的基础。

　　(二)项目的准备

　　借款国在选定项目并取得世行初步同意之后，便进入项目准备阶段。这一阶段的关键是作好项目的可行性研究，时间约为1—2年，由世行审定的具有较高学历和经验的专家来承担。世行认为，每个项目都是一项具有长期经济生命的重大投资，为了得到最佳方案，应该不惜工本，花费大量资金和时间进行可行性研究，这样作可获得的收益是其支出的若干借。可行性研究包括分析投资机会，初步选择投资方向，分析项目和确定最优方案，最后提出评价报告，报告应包括对技术可行性，组织体制的可行性，财务可行性，经济可行性、社会可行性等多方面进行评价。

　　(三)项目评估

　　这一阶段工作完全由世行自己进行，他将对“项目报告”进行仔细审查，组织有关专家工作组到借款国进行为期3—4周的实地考察，并对项目在如下4个方面作出评价：

　　1．技术方向。评价项目的环境、布局，地点、工艺、设备选型、计划进度、产出等，以保证项目合理。研究选择方案，解决办法及予期效果，同时注意技术经济因素，检查预算是否过高，对不可予见费以及投产后的予汁价格所留余地是否恰当等等。

　　2，管理体制方面。评价的目的是为了在当地建立一个有关贷款项目的健全而富有生命力的管理体制。不仅包括借款项目本身的组织机构，经营管理方式，人员配备，经营策略、业务流程等，还包括国家政策的总体安排。

　　3．经济与财务方面。对项目设计的各种推荐方案进行“成本效益分析”，选出对开发目标最大的设计方案。这项工作虽已由借款国在项目准备阶段已作出，但在此阶段进行经济评估时要作出最终审查评定。

　　财务评估的目的是：

　　(1)保证有足够的资金保证项目所需的各项费用。对一个项目世行一般只贷给所需外汇费用、约占项目总投资的40—60％左右。其余部分由借款人或政府自行筹措；

　　(2)了解贷款单位的偿付能力，看其能否按时向世行还本付息及解决将来的资金需要；

　　(3)如何从项目收益人回收投资及经营费用。

　　4．社会方面。主要分析项目所处的政策环境和对人类的影响。

　　(四)谈判和签订贷款协议

　　项目评估通过后，世行与借款国代表就贷款协议进行谈判。谈判内容不仅包括借款金额，期限、偿还方式，还包括为保证项目的顺利执行所应采所的措施。谈判达成协议后，双方共同签署谈判协议，用法律的形式把双方意见肯定下来。还要由申请国的财政部长代表借贷国政府签署一份担保协议。这两个文本经世行执行董事会批准后，项目就进入执行阶段。

　　(五)项目的执行和监督

　　项目执行阶段，借款国负责项目的执行经营，世行负责对项目的监督。借款国要按时向世行提交“项目进度报告”。世行监督的范围包括：

　　(1)借款国应在满足世行要求条件的基础上，聘用世行同意的咨询人员；

　　(2)要求采用竞争性招标方式选定承包商。招标过程以及中标承包商的选定和合同文本要经世行批准；

　　(3)借款国在要求付款时，需按贷款协议觇定提出正式申请，经批准后才能按规定的支付程序从帐户中提取款项；

　　(4)项目进入经营阶段，世行的监督工作仍继续进行。经营阶段的监督所用资料来自经营单位发表的统计年报，以便和评估阶段所预测的数字进行比较，便于进行总结贷款项目的经验教训，反馈到今后贷款项目中去。

　　(六)项目的总结和评价

　　项目完成后要进行总结和评价，作为以后工作的借鉴。参加可行性研究的人员也应当参加项目的总结和评价，最后提出“项目完成报告”。

　　世行的项目周期有三个显著的特点：

　　(1)注重投资前的宏观经济分析和可行性研究，使项目实施建立在可靠的科学分析基础上、

　　(2)项目周期的每一阶段都重视对经济效益的分析、

　　(3)注重项目完成后的总结评价。

　　(一)项目建设可利用的外资借款类型

　　外资贷款是基本建设资金来源之一。利用外资用于基本建设，是国家实行对外开放政策的一项内容，它既可以解决建设资金暂时不足的困难，又可以吸收和利用其他国家科学技术进步的成果。目前电力基本建设中借用国外贷款大致分为利用国际金融组织贷款，双边或多边政府贷款、商业银行贷款三大类。

　　1．国际金融组织贷款。

　　与我国有贷款关系的国际金融组织主要有世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等。

　　世界银行贷款分为软贷款和硬贷款两种，向“国际复兴开发银行”(IBRD)申请的贷款须付利息，俗称“硬贷款”。硬贷款的偿还期视国家而异，一般为15—20年(对中国为20年)。包括宽限期3—5年(对中国为5年)，即宽限期不还本只付息。硬贷款采用浮动利率；每半年调整一次利率。而向“国际开发协会”(IDA)申请的贷款不收利息，一般俗称为“软贷款”。软贷款的还款期为30—40年(对中国为35年)，虽不收利息，但签约生效后要交贷款总额0—0．5％幅度内的“承诺费”，且对已支付而未按协定偿还的部分要收年率为0．75％的手续费。世行根据贷款国的经济水平，批准的软硬贷款比例不同，而且对工业性项目贷款有一定的限制。世行贷款实行总库制，即各种货币混合，带有一定的汇率风险。

　　亚洲开发银行(ADB)贷款条件与世行相同，对项目的审定、招标投标，资金组成等都有具体要求，但对工业性项目的贷款限制比世行要放宽一些。

　　国际货币基金贷款(IFC)不是以贷款国政府为对象，而是对世行成员国中的企业或项目为对象，也就是说一般不是用于支持贷款国的项目建设，而是用于改善国际收支平衡或支持某行业及某项改革所需的资金。该机构不仅可组织国际私人资本对世行成员国的建设项目提供贷款资金，还可以参股或合资经营，且不需政府担保，比较灵活。

　　2．外国政府贷款

　　外国政府贷款即政府间贷款。这种贷款一般都是由政府财政部门或经济部门间洽商，具有友好援助的性质。贷款条件比较优惠，信贷利率较低，一般为年息2—5％，还款期限可长达20年以上，但通常数额不大。外国政府贷款往往足混合形式贷款，包括软贷款(由政府支持的条件优惠的贷款)和出口信贷两部分。

　　外国政府贷款的共同特点是，贷款使用范围比较灵活，限制较少，条件比较优惠。贷款的使用，除日元贷款，科威特政府贷款要求采用国际招标选购设备外，其他国家政府贷款则是借用哪国贷款必须购买哪国设备。

　　3．商业贷款

　　商业贷款的含义较为广泛，大体可概括为以下几种类型：双边贷款，即由一家或两家银行向某一借款人提供的贷款；银团贷款，即由一家银行牵头，多家银行组成一个银团，向贷款人提供贷款；还包括发行债券，国际租赁，补偿贸易、出口信贷，卖方信贷等等。商业贷款的最大优点是灵活，不受采购要求的限制，但贷款风险较大，还款期短。

　　各种国外贷款计划和外资限额以上的项目都由国家审定，固定资产投资折合2亿元人民币以上的项目报国务院审批。但承办对外业务由有关部门根据国家计划作为对外窗口统一负责。具体分工为：

　　世界银行贷款——财政部；

　　亚洲开发银行贷款——中国人民银行；

　　国际货币基金贷款——中国人民银行；

　　外国政府贷款——对外经济贸易部；

　　日本能源贷款——中国银行。

　　各种外资贷款按偿债责任不同又分为：国家统借统还、统借自还，自借自还三类。国家统借统还主要是指统借外债的还本付息由国家承担，这类项目现在越来越少、国家统借自还，是由国家统一对外借款，承担外债风险，但对内来说，偿债责任完全由项目单位或部门，省市来承担。目前这种性质的贷款最多。自偿自还贷款指国家批准贷款额，部门或地方在国家批准的指标内通过对外窗口自行筹措，国家不承担外债风险。

　　(二)利用国外贷款的基建管理程序

　　无论是国际金融组织贷款。外国政府贷款，还是商业贷款，基本上都是以建设项目贷款形式出现，即根据项目建设要求来确定贷款，而不是切块给地方或部门。

　　基本建设程序与前述的国内投资项目基本建设程序一致，只是在各个阶般中的要求略有不同，增加了列入外资所需要外充的一些特定条件。主要表现在立项程序中的项目建议书和可行性研究两个阶段。项目建议书阶段除了要满足对建设规模，产品方案、外部协作配套条件、投资估算，资金筹措、经济分析等要求外，还要根据借用外资的特点，论证引进的必要性和主要技术，设备及外资筹措的方式(统借统还、统借自还、自借自还)、偿还能力、偿还责任，还应包括国内外市场情况及贷款机构的初步承诺等条件；在可行性研究阶段，除对项目建议书阶段提出的问题作出肯定的结论外，还要包括对外开展工作的情况，包括外资提供的技术、商务条件，金融条件，外资落实情况等，详列需要引进的技术和设备。这些要求在办理建设项目的可行性研究报告手续时一并办理，不再单报。基本建设管理程序可参见图2。但对于以下三种情况，需要作单项报告：

　　(1)在审批基本建设项目时，利用外资问题尚不能作出结论，为了不影响项目的审批，则按利用外资的内容要求另报外资方案。外资方案末径批准，不得对外签约。

　　(2)有些项目原批准的项目建议书和可行性研究报告来考虑利用外资，后因某种原因部分建设内容改用外资，则需按项目建议书、可行性研究报告程序另行报批。

　　(3)立项时批准利用外资，后因某种原因利用外资的签约拖得时间很长，项目建设的基本情况发生重大变化，例如外资额度、筹资方式，偿债责任等，则要另报方案审仳。

　　利用外资基本建设项目的审批分为限上和限下两种。投资额在限上的项目由地方，部门上报国家计委审批，限下项目由部门、地方审批，报国家计委备案。无论是限上还是限下的项目，都必须符合国家制定的产业政策。

• 基本建设项目