社会救助标准

　　社会救助标准是指国家制定的界定社会救助对象并确定社会救助待遇水平的标准。实行社会救助的目的是保障公民享有最低生活水平，公认的最低生活水平一般表现为国家公布的最低生活标准。最低生活标准的确定，应当具有地域性、时间性和综合性。

　　社会救助制度的目的是为了保障任何社会成员的生活都能达到最低生活水平，即保障人们所享有的满足基本生活需要的权利。为确定某一社会成员的生活是否达到最低生活水平须首先确定什么是最低生活水平。这也是确定社会救助对象所必须的。

　　在社会保障法中，最低生活水平一词一般在两种含义上被加以运用。一是绝对意义上的最低生活水平；一是相对意义上的最低生活水平。

　　所谓绝对意义上的最低生活水平，是指生活在该生活水平下的社会成员，能够保持维持其生存所必需的最低限度的饮食、穿衣和居住条件。一个人的生活如低于绝对意义上的最低生活水平，则不能生存。传统济贫活动即是对处于绝对意义上的最低生活水平的人予以救济，以免其受冻挨饿致死。低于绝对意义的生活水平又称作绝对贫困。

　　所谓相对意义上的最低生活水平，是指仅能享有与当时当地生产力水平或经济文化发展水平相比属于最少量的消费资料和服务。在这种性质的最低生活水平下，此种社会成员的生活已经不是昔日“食不裹腹、衣不蔽体、上无片瓦、下无立锥之地”的生活，只是与其周围的社会成员相比，其所拥有的消费资料和服务在数量上太少，在质量上太差，才有“贫困”之感。一个人的生活如低于相对意义上的最低生活水平，其尚能够维持生存，但这种生活并不体面。低于相对意义的生活水乎又称作相对贫困。

　　在现代西方发达国家，已基本上消灭了绝对贫困，其社会救助的对象主要是处于相对贫困状态的社会成员；在广大的发展中国家?许多人尚处于缺衣少食、受冻挨饿的状态，其社会救助的对象主要是处于绝对贫困中的社会成员。在一个国家中，对什么人进行社会救助，是根据最低生活水平标准来决定的，低于最低生活水平标准的人有权得到国家和社会提供的社会救助，否则就不享有受到社会救助的权利。至于最低生活水平标准，则是由国家根据一定的标准划分并予以公布的。因为最低生活水平标准决定受救助的对象，因而科学地确定最低水平生活标准就成了社会救助制度的一项重要内容。从国外实施社会救助的经验来看，确定最低生活水平标准的方法主要有4种：

　　(1)按成年劳动者人均纯年收入来确定最低生活水平标准。按照这种方法，如果某个劳动者的纯收入仅相当于成年劳动者人均纯收入的一半，该劳动者及其扶养的家庭便属于贫民和贫民户，都属于社会救助的对象。这种方法是欧洲经济共同体成员国普遍采用的方法。按照这种方法计算的结果，在20世纪70年代中期，欧洲主要国家贫困户占全国家庭数的比例分别是：爱尔兰23.1％，意大利21.8％，法国14.8％，卢森堡14.6％，丹麦13％，联邦德国6.6％，比利时6.4％，英国6.3％，荷兰4.8％。

　　(2)以恩格尔定律为标准来确定最低生活标准。19世纪德国统计学家恩格尔经过大量调查研究发现，根据一个家庭食物支出占家庭总支出的比例大体可测定该家庭的生活水平：如果食物支出占家庭总支出的比例很大，这意味着该家庭的生活水平很低，收入只能供维持现有生产力水平下的最低生活；反之，如果食物支出占家庭总支出的比例很小，则意味着该家庭用于满足其他生活需求的收入很多，生活比较殷实。这种食物支出占家庭收人的比例与家庭生活的富裕状况成逆比的情况，被称作“恩格尔定律”。第二次世界大战以后，西方有的学者依据“恩格尔定律”，对家庭生活状况进行了如下的分类：饮食支出占家庭总支出的比例达到59％以上的，属于生活贫困家庭；饮食支出占家庭总支出比例在50％—59％之间的，属于勉强度日家庭；饮食支出占家庭总支出比例在40％—50％之间的，属于小康生活家庭；饮食支出占家庭总支出比例在20％-40％之间的，属于富裕家庭；饮食支出占家庭总支出比例在20％以下的，则属于极其富裕家庭。

　　以“恩格尔定律”为标准来确定最低生活水平已被许多国家所接受。美国就是依据这一原理确定最低生活水平标准，即“贫困线”的。1963年，美国联邦政府制定了美国的最低生活水平标准，即维持最低生存标准的贫困线。其贫困线的划分依据是，凡是饮食支出占家庭总支出的1／3以上(包括1／3)的家庭便属于贫困家庭，可以得到国家的救助。但因计算饮食支出占家庭总支出的比例在实践中欠缺操作性，其实际确定贫困线的方法是以家庭全年收入与最低食品消费支出的倍数来确定贫困家庭的：凡家庭年收入低于最低食品消费支出3倍的，均属贫困家庭。美国政府每年根据食品价格公布一次贫困线标准。如1994年美国联邦政府规定的贫困线为：一人家庭全年收入不超过9200美元，二人家庭不超过12300美元，四人家庭不超过15150美元。按照这-‘标准，美国在1994年尚有12％的人生活在贫困线以下，这些人都是社会救助的对象。

　　(3)“基数”方法。这是北欧国家普遍采用的确定最低生活水平标准，从而决定社会救助对象的方法。这一方法一般是用一个“基数”代表最低生活标准。所谓一个基数，是指保证最低生活所需要的商品或服务的金额。如瑞典把独身退休者享有的普遍退休金，规定为一个“基数”的96％。因此凡收入低于独身退休者享有的普遍退休金的25／24的均属社会救助对象。

　　(4)国际组织和地区组织确定的方法。有些国际组织和地区组织也制定了其确定最低生活水平标准的方法。如国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓最低生活水平，是指收入相当于制造业工人平均工资的30％的家庭和个人。

　　在中国，将来的社会救助法如何规定确定社会救助对象的依据，是社会救助立法的一项十分重要的任务。对此，我们认为，应当根据社会救助制度的目的及中国的国情来确定我国的“贫困线”。首先，我国是一个经济落后，生产力不发达的发展中国家，国家财力和社会的承受能力相对较弱，因此我国的“贫困线”标准不能划得过高。否则虽然确定了一个较高的最低生活水平标准，但由于国家无力实施社会救助，结果反而使得一些最需要救助的人不能得到救助，使社会救助不能很好地发挥其保障社会成员基本生活的“最后一张网”的作用。其次，我国是一个幅员辽阔，人口众多，各地区经济发展很不平衡的大国。各地的收入水平和消费水平差距很大，因此这决定了在我国不可能实行全国统一的最低生活水平标准。社会救助立法只能就确定社会救助对象的方法子以原则规定，确定社会救助对象的具体标准只能由各省(自治区、直辖市)甚至各县(市、民族县)自行确定和公布。因此，我国不可能有全国统一的“贫困线”。

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