公务员培训

　　公务员培训是指国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照国家公务员职位的要求，通过各种形式，有组织地对国家公务员进行的政治和业务素质方面的培养、训练活动。世界各国都非常重视公务员的培训，并以立法加以保障。美国国会1958年通过了《政府雇员培训法》，法国1971年颁布了《继续教育法》，日本每年通过各种形态培训国家公务员达其总数的1／4。我国《公务员法》规定参加培训是公务员的法定权利和义务。

　　国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。

　　(一)经济、社会发展和行政管理的需要

　　公务员是国家经济、社会等各项行政事务的直接管理者，他们承担着大量日常的行政管理任务，而随着社会经济的发展和科学技术的进步，行政管理的内容和任务必然发生变化。如果不根据社会经济发展的需要及时地对公务员进行培训，不断更新其知识，使之保持与社会、经济、科技发展的同步水平，就很难保证国家公务员具有相当的整体素质来适应不断发展着的社会经济情况。因此，必须根据经济、社会发展和行政管理的需要对公务员进行培训。

　　(二)职位分类的要求

　　由于国家行政机关中各个公务员的职务、责任、工作权限以及完成工作的标准等各不相同，从而对他们的素质及专业知识的要求也不一样，这样就决定了对公务员的培训必须有针对性、分类分级地确定内容，只有这样，才能保证他们获得必需的知识技能，保证他们出色地完成本职位的工作任务。

　　需要指出的是，职位分类所规定的职位规范的要求与社会经济的发展是紧密相联的，社会经济的发展必然给公务员职位规范的内容带来一定变化；而职位规范的贯彻实施又必然最终促进社会经济的向前发展，它们共同构成对公务员进行培训的基本依据。

　　(三)我国干部培训工作的历史和经验

　　重视干部培训是我们党和国家的一个优良传统。在革命战争年代，党和国家一方面组织广大干部在革命实践中学习锻炼提高，一方面又在极端困难的条件下举办各类干部学校，提高干部素质。如1942年中央政治局讨论通过的《中共中央关于在职干部教育的决定》指出：“在目前条件下，干部教育工作，在全党教育工作中的比重应该是第一位的”，这是因为“政治方针决定以后，干部就是决定一切的因素；如果不把干部教育工作看得特别重要，把它放在全部教育工作中的第一等地位，就要犯本末倒置的错误了”。

　　建国以后，由战争环境转入大规模的社会主义建设。为了使广大干部掌握原来不熟悉的建设本领和知识，党和政府大力倡导和组织干部的在职学习、培训，由于干部培训事业的发展，为社会主义建设输送了大批人才，从而保证了国民经济的迅速发展。党

　　的十一届三中全会以后，尤其是党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决议》后，干部教育工做出现了新的局面，有计划地、大规模地培训干部，已成为一项具有战略意义的任务，势在必行。

　　(四)国外公务员培训制度

　　国外公务员培训制度的确立是在上世纪40年代，许多国家都十分重视公务员的培训工作。自50年代以来，西方国家把培训人才工作逐步法制化，对培训的要求、措施和经费的来源等，实行国家干预，做出强制性规定。所有这些，都值得我们借鉴。

　　我国公务员培训的原则，立足于中国现实，吸收和借鉴了外国公务员培训的优秀成果。1996年6月5日人事部发布的《国家公务员培训暂行规定》的第3条规定：公务员培训以邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导，坚持政治与业务相结合，为全面贯彻党的基本路线服务。1996年12月11日人事部发布的《“九五”公务员培训工作纲要》规定：“根据经济和社会发展以及行政管理的需要，按照不同层次职位的要求，进行有针对性、适应性的培训。坚持学习理论与解决实际问题相结合，适应新形势和新任务的要求，不断提高公务员的理论水平和解决实际问题的能力。”我们只有把这些原则落实到培训工作的实际中去，才能保证公务员培训沿着正确的轨道前进，并取得良好的效果。

　　(一)坚持政治与业务相结合的原则

　　这是公务员培训的根本要求。我国是社会主义国家，我国公务员制度区别于西方文官制度的根本点之一就是要求每个公务员都必须坚持共产党的领导，坚持社会主义道路。所以，我国的公务员培训，必须加强对公务员的政治理论教育，提高他们的政治思想水平，增强服从党的领导、坚持社会主义道路的自觉性。另一方面，又必须注重培养公务员解决实际问题的业务能力，以便适应行政管理工作，提高工作效率。

　　(二)坚持理论联系实际的原则

　　这是公务员培训的方向。这也是由中国国情和建设有中国特色的社会主义的任务决定的。脱离实际照抄照搬都不能真正建立起扎根于中华大地的、具有中国特色的公务员制度，这就要求我国的公务员培训必须遵循理论联系实际的原则。具体来说，就是要以马克思主义理论为指导，从实际出发，立足于中国的政治、经济、社会和文化现实，注重实践，同时借鉴国外的优秀成果，来规划和设计我国公务员培训的内容、机构、方式和方法，从而形成一套有中国特色的公务员培训体系。理论联系实际就是要学习运用马列主义立场、观点、方法，分析和解决政府管理中的实际问题。在培训中引导培训对象用马列主义立场、观点、方法来总结自身的工作经验，提高理论联系实际的自觉性，并提高理论水平。理论联系实际就是要重视实践的作用，重视对培训对象实际能力、工作能力、适应能力的培养和训练。因此，只有理论联系实际，才能提高国家公务员的理论水平及解决实际问题的能力，达到培训的真正目的。

　　(三)坚持学用一致的原则

　　国家对公务员进行培训的目的就是为了更好地发挥每个公务员的聪明才智，更有效地使用公务员。如果培训与使用脱节，被培训者学而无用，不仅会给国家的人力、物力、财力造成浪费，而且也使培训失去了意义。为此，一方面，必须革除我国传统干部培训工作的种种弊端，诸如目的不明确、单纯追求培训指标、将培训当成解决文凭的手段，甚至把参加培训学习当成一种临时安排干部的方法等。另一方面，要根据公务员培训制度的特点，切实区别不同的培训对象，确定不同的培训内容，并把培训的内容与未来的使用有机地结合起来，做到干什么，学什么，缺什么，补什么。只有这样，才能保证学用一致原则的贯彻实施。

　　(四)坚持按需施教的原则

　　根据不同时期社会经济发展的不同需要以及各级各类公务员岗位职责的不同要求决定培训的内容，从而进行切合实际需要的培训。一方面，由于各个历史阶段社会经济发展的状况所决定的行政管理内容的差异性，必然对公务员提出不同的素质要求，从而决定了培训的内容和形式也不完全相同；另一方面，不同职类、不同层次、不同职位的公务员，需要的知识与技能也有所不同，其培训的内容和形式也应有所区别。总之，公务员的培训要根据不同时期的不同需要以及各级各类公务员不同职位的不同要求，授之以不同的知识与技能，按需施教，使学用一致的原则真正落到实处。当然，按需施教，并不是说培训内容仅仅适合于当前的现实需要和现任职位的需要，它还包括要适应根据经济和社会的发展情况而考虑到的长远需要，包括要适应公务员在较大范围内的发展及晋升更高级职位的需要。

　　(五)坚持讲求实效的原则

　　实效和质量是公务员培训成败的关键。公务员的培训必须讲求实效。不能只图虚名和流于形式，要坚决反对走过场的培训，或者一哄而起的培训，以保证培训的质量。为了确保国家公务员的培训取得实际效果，必须做好三方面的工作：一是制定全面周密的培训计划。其内容主要包括：公务员培训的指导思想、目标、任务、原则，培训的内容、课程设置、教材体系，培训的方式、网络(机构)，培训经费的来源，教师队伍的建设以及各项培训政策。二是改革传统的培训内容。要根据公务员制度的特点和要求，将传统的一般基础政治理论为主的培训转到以专业知识为主的培训上来。三是要把培训与公务员的任职、晋升、奖惩、工资福利等挂起钩来，以督促、鼓励公务员在培训期间认真地学习各种专业知识，以确保培训收到实际效果。政治与业务相结合、理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效这几项原则，是相互联系，相辅相成的统一体。

　　政治与业务相结合是使公务员培训坚持社会主义方向的保证。理论联系实际是我党优良作风之一，坚持这一原则，才能保证公务员培训健康发展。贯彻学用一致、按需施教、讲求实效的培训原则，更直接有利于克服学用脱节、不从实际出发、不讲实效、追求形式等弊端。

　　总之，只有将这些原则看成一个相互影响的、密不可分的统一体，才能真正达到培训的目的。

　　公务员培训的形式是根据培训对象的特点来确定的，所以必须掌握公务员培训具有针对性的特点。公务员作为培训对象有其自身的特征：

　　1．能力方面的独立性。将公务员作为一个整体来看，他们一般都具备比较丰富的政府行政机关管理工作经验、实践经验和领导经验；一般都具有一定程度的思想理论修养、文化水平；一般都具有从事本职工作的专业知识和操作技能。因此，从总体上来看，公务员群体是有着较强的独立工作能力、较为丰富的实践经验的群体。这个特点非常重要。

　　2．学习时间的紧迫性。公务员培训的对象主要是在职人员，日常行政管理工作繁忙，工作任务繁重，工作的连续性强，所以脱产集中学习的时间很少，有的甚至挤不出时间，只能牺牲休息时间学习。

　　3．心理素质的稳定性。接受培训的公务员学习情绪一般都很稳定，学习的动力较大，学习的自觉性很强，能刻苦用功、努力学习。他们机械记忆力不强，而理解问题、分析问题的能力却很强。

　　4．年龄的参差不齐性。由于公务员培训对象有初级、中级、高级之分，又有新录用者与长期从事该项工作者之分。因此，公务员培训对象就跨越了许多不同的年龄段，而不同年龄段的公务员又有不同的特点：新录用的青年公务员，往往理论知识较强，接受新事物较快，但缺乏实际经验，缺乏磨炼，遭受挫折后容易泄气。同时他们充满了活力和热情，有大干一番事业的劲头，但经过一段时间的工作后，又容易因理想职业与实际工作的不相符合而产生情绪波动。中年公务员，一般是本单位、本部门的业务骨干，社会身份和地位都已确定，希望接受再教育的热情很高。但由于其一般都上有老、下有小，家庭和事业都要兼顾，工作一忙，就很难集中时间和精力来学习。老年公务员，经验多，阅历丰富，在培训时对新的观点有一个适应变化、适时提高的问题。

　　5．教学内容的综合性。公务员培训的教学过程，其特点是在培训对象已有一定的经济、政治、文化、专业知识和一定实践经验的基础上，对公务员知识技能的加深、拓宽、强化、更新、延伸。在培训过程中，学员的主体意识和参与意识是十分明显和强烈的，所以培训不仅要靠讲授，还要靠学员的自学、研讨等。

　　公务员培训的内容即需要涉及的知识领域在各国有不同规定，如在一些欧洲国家是通过设立行政学院来培训公务员的，其培训的内容往往强调实践性，即主要不是理论知识的学习，而是要如何将理论运用于实践的训练。当然，在训练过程中，公务员需要掌握的知识面也是非常广的。如法国，除了一年的行政实习外，其课堂学习的内容有“公法、经济学、社会事务、国际关系、公共财政、外语、数学、统计学等。”我国香港特别行政区公务员培训课程设置较为系统，内容丰富，“从总体上可分为‘内部课程’和‘外部课程’。内部课程是政府内部设置的以及各政府部门开设的课程。其内容包括：入职培训课程、基本训练课程、管理督导课程、微型电脑入门课程、实务研习课程。外部课程是政府之外的教育机构或培训机构开设的课程，包括各种海外培训课程，香港教育机构培训课程和到私立机构实习。”概括起来，我国公务员培训涉及内容包括以下几个部分：

　　1．政治理论。公务员政治理论的学习是一个广义的概念，包括对国内国际相关政策、时事、法律等内容的培训。通过培训以增强公务员对国家法律政策等的领会和掌握程度，增加公务员对国际社会政治环境的了解，对国外先进的行政管理理念、模式的了解等。通过政治理论的训练，提升公务员的服务意识、创新意识、民本意识。

　　2．管理知识。行政管理学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，行政管理学包括决策管理、目标管理、组织管理、绩效管理等知识。国家公务员应该具备一定的管理知识。行政管理学是一门应用性很强的学科，学习行政管理科学，能提高公务员的领导能力、决策能力、组织能力、协调能力和应变能力。我国公务员知识结构不合理，缺乏行政管理专业知识和理论。目前，具有本科学历的公务员在行政机关占据的比例逐年提高，但大多受到的是单一的专业教育，缺乏管理方面的专业知识和技能，还有一些公务员，具有丰富的管理经验，又缺乏系统的管理理论和方法。对公务员进行管理知识的培训成为迫在眉睫的一件大事。

　　3．专业知识。即与公务员工作密切相关的专业理论，专业技术知识和专业操作知识。行政管理包括治安管理、教育管理、工商管理、税务管理、物价管理、卫生管理等，公务员应当具备相应的专业知识。随着社会的发展，行政管理的专业性、技术性会越来越强。信息时代，知识更新加快，公务员的专业知识不可避免地显得陈旧，只有对公务员进行专业培训，才能适应现代社会的要求。

　　4．法律知识。行政机关是最重要的执法机关，我国的法律大部分是由行政机关执行的。依法行政是法治国家对公务员的要求。行政机关应当对公务员进行法律知识的培训，使公务员掌握基本的法律原理，熟悉与业务有关的法律规定，形成比较系统的法律知识体系、公务员首先应掌握公务员法律知识，明确了权利义务，公务员就能更好地维护自身的权益。公务员也应当熟练掌握与自己业务相关的法律知识，只有这样才能依法行使职权，履行法律规定的义务，实行行政目标。现实生活中，许多行政侵权行为是由于公务员不懂法律，或者对法律一知半解造成的，严重损害了公务员的形象和行政机关的权威。

　　根据培训对象的上述特点，公务员培训一般有以下形式和方法：

　　1．采取多种形式的教育。公务员培训应以讲课、讲座、调查研究和专题报告的形式，向学员传授新知识、新概念。以学员为主体，进行有组织、有准备、有重点的研究讨论：以实体或模型进行电化教学；开展案例教学，以典型案例让学员分析思考，共同寻找答案；以围绕本职工作为重点，进行联系现实的社会调查访问，等等。

　　2．采用启发式、讨论式的教学方法。这首先要求主持讨论的教员必须具有较高的素质。教员自己要做好充分的心理准备，要把学员放在心中的重要位置，要明白他们不是一般的学生，是有着丰富实践经验的学员；要有民主的气氛，使讨论会轻松活泼，大家都能畅所欲言，绝不能压制不同的观点；注重自我形象的塑造，包括语言、仪表、情绪乃至服饰；要有虚心求教、教学相长的态度，勇于承认自己知识的不足，把自己置于学习的地位，尽量吸取学员之长。

　　3．调动学员的创造精神和参与精神。在公务员培训的教学过程中，教员和学员是对立统一的关系，是教学相长，相互促进的关系，整个教学过程是相互调动积极性的过程。现代社会特别注重对人才的开发，而对人才的开发重点在于对人的智力的开发。调动学员的积极性、主动性、创造性，就是要让学员在培训过程中，积极、主动地参与培训计划的实施，在互相讨论、相互切磋的过程中，启发学员的创造性思维。

　　4．因培训对象不同而施教。例如，如果是初任培训，就可以根据其特点，分别采取学徒式、见习式或两者兼有的方法；在时间上也可以根据其情况在规定的范围内变化。又如，任职培训，必须在指定的行政学院中进行，形式上采取讲授方式或是自修方式，但可以根据学员的时问、地点、文化程度、实践经验、工作经历的不同等，采用参观考察、课堂讨论、社会调查、撰写报告等不同的形式来进行。再如，高层次公务员的培训应多采取研讨室，而初级公务员的培训应多采取模拟式及案例式，进行直观启发。

　　5．建立公务员培训的相应网络。公务员培训网络是指承担实施各项培训任务的各种教学机构所构成的有机整体，它是国家公务员培训制度得以贯彻的具体实施系统。我们必须从中国的实际出发，根据中国的特点，继承我国干部培训的好经验、好方法，借鉴国外公务员培训中先进的、科学的经验，逐步形成具有中国特色的、以国家行政学院和地方行政学院为主体、包括各级各类培训机构在内的公务员培训网络。这个网络必须能够覆盖全国的公务员所在的部门和机构，这样就能有效地对全体公务员进行培训。

　　总之，公务员的培训是一种正规的培训，一定要正规化、标准化、条理化，培训计划可操作性要强，可以量化，还要符合教育科学和教学规律。但同时公务员培训的特殊性又决定了它的具体培训形式是多种多样的，内容不同，方式各异，绝不能拘于一格。培训方法必须与培训目的相匹配，而且必须服从于提高公务员素质这个最基本的目标。只有这样，才能真正达到培训的目的，讲求实效，保证严要求和高质量。

　　公务员的培训，依照不同的对象可以分为新进人员培训和现职人员培训；依照训练课程的不同可以分为行政管理培训和专业及技术培训。还可以根据培训时间的长短分为长期培训、中期培训、短期培训；也可以根据培训人员是否脱离现职分为脱产培训、半脱产培训、不脱产培训等。各国根据其实际情况确定了公务员培训的类型，如英国公务员的培训有三部分：职前培训、在职培训和管理培训；美国则分为任前培训、任职期间培训和高级文官培训。根据《公务员法》，我国公务员培训包括以下四种类型：

　　1．初任培训。初任培训是指对新录用人员，即经考试录用进入国家行政机关，担任主任科员以下非领导职务人员的培训。初任培训应在试用期内进行，培训时间不少于10天。初任培训合格者方能任职定级，不合格或未参加培训的不能任职定级。培训目的主要是为了提高公务员的政治素质，增强职业道德修养，使公务员了解国家行政机关的职能、运作过程和任职环境，熟悉国家公务员行为规范，初步掌握工作方法、程序和基本技能，为正式上岗做准备。

　　2．任职培训。任职培训是指对晋升领导职务人员，按照相应职位的要求所进行的培训。任职培训一般在到职前进行，培训时间不少于30天。经任免机关批准，也可先到职后培训，但必须在到职后一年内完成。培训的目的主要是提高政治、业务素质和组织、决策、协调、创新能力，拓宽和补充必要的新知识和新技能，为公务员晋升的一定领导职务作好准备。它的培训内容应围绕公务员拟晋升新的领导职务所须具备的政策水平、组织领导能力和专业知识能力来确定。

　　3．专门业务培训。专门业务培训是根据不同的工作业务对国家公务员进行专门知识和业务技能的培训。培训对象是从事专门业务工作的国家公务员，培训内容偏重于专门领域的知识和技能，专门业务培训的目的是提高公务员的专业化水平，使公务员掌握业务工作领域所需要的相关专业知识和技能，及时了解业务工作的现状，把握其发展趋势。未经专门业务培训或培训不合格者，不得参加专门业务工作。培训的时间和方式视工作需要确定。

　　4．更新知识的培训。更新知识培训是指对国家公务员以增新、补充、提高、拓宽相关知识和提高技能为目的的进修培训。培训对象包括全体在职公务员。培训内容要根据公务员的岗位职责来确定，强调培训与使用相结合，以期收到预期效果。培训的目的是使公务员及时掌握新知识、新理论、新信息、新技能，适应经济、社会发展和政府行政管理改革的需要。公务员培训是根据国家有关政策和法律的规定，有计划有领导地分期分批进行的。每人每年参加培训的时间累计不少于7天。也可以采取集中时间培训的办法。

　　除此之外，在实践中，为了让公务员了解国外先进经验和知识，我国还设立了出国培训的学习方式。为培养适合中国现阶段社会公共管理需要的、与国际接轨的、面向未来的高素质的公共管理人才，在国务院学位委员会、教育部、人事部的组织和指导下，1997年我国决定开办MPA(Master of Public Administration)教育，2001年10月，中国人民大学等国内24所高校作为我国首批MPA教育招生试点院校，统一组织联考，标志着我国MPA教育正式开始。

　　MPA是公共管理硕士学位的缩写。最早产生于20世纪的美国，当时是面向公共行政或管理领域创办的综合教育开设的课程。后来欧美国家及亚洲和澳洲开办。最近几十年，MPA的发展甚为迅速。一般来说jMPA的目标是为公共组织，特别是政府部门培养高层次、专业化、应用性、复合性的专门人才，造就既有理沦素养和技能，又精通某一公共管理领域的政策分析者、管理者。招收对象上主要是政府部门或者公共机构有实践经验的工作人员。在课程设置以及培养方式上、知识结构和能力结构方面有特定的要求和质量标准。教学区别于科研型人才的培养要求，强调直接面向公共管理领域实施专业教育。MPA的课程设置有以下特点：①面向高层管理所需的理论与实务并重的培训，改变一般研究型研究生课程以理论性、描述性和号召性课程为主的课程设置，为学生提供发展领导才能的空间。②面向解决复杂社会问题的政策分析方法与技能，提供经过正规教育才能获得的定性、定量等专业分析工具，让学生具备更高级的专业素养，掌握定性、定量分析工具，使学生具备更高层次的能力素养。⑧面向专业化领域的专门化知识技能，每个学生都有自己选择的专门化领域，以使其与公共管理和公共政策相关联。

　　MPA在我国还是新生事物，是公务员培训的新的方式，但因为它在培养目标、培养方案等方面适合行政管理实践的需要，已经表现出强大的优势。立足中国的实际，借鉴外国的经验，不断完善MPA教育的各个环节，MPA教育将为中国公务员的培养和公务员队伍的建设带来勃勃生机。

　　(一)公务员培训能保证公务员政治素质

　　我国是一个人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。公务员不是高高在上的统治者，而是人民的公仆。我国《宪法》和《公务员法》都规定了公务员应坚持为人民服务的宗旨。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，不实行两党制或多党制，不实行西方所谓的文官政治中立原则，不禁止公务员加入党派和参加政治活动，相反我国要求国家机关应接受党的领导，公务员应接受党的领导，目的就是为了保证公务员的政治素质。

　　(二)公务员培训是实现公务员知识更新，提高公务员素质的根本措施

　　当今世界正处于知识爆炸的信息时代，科学技术日新月异，知识老化的速度加快，公务员不同程度地存在知识不足的现象。行政机关普遍使用电子计算机和办公自动化设备，要求公务员掌握先进设备的方法。公务员不学习，不参加培训，就跟不上时代的发展。行政机关对公务员进行有针对性的培训，能开发公务员的潜能，优化知识结构，提高公务员的素质。

　　(三)公务员培训是提高行政效率的有效途径

　　行政机关为提高行政效率，可以采取引进先进设备，优化组织结构、对公务员培训等方法，其中最有效的途径就是对公务员进行培训。公务员是行政机关的组成因素，也是最活跃的因素，公务员具有主观能动性，培训能开阔公务员的视野、更新公务员的知识，激发公务员的责任感和进取心，最大限度地发挥他们的积极性和创造性，形成充满活力的公务员队伍。公务员的培训能极大地提高行政机关的工作效率。

　　(四)公务员培训是政府职能转变的关键

　　我国长期以来形成了高度集权的行政管理体制，改革开放以来，这种情况并没有得到根本的改变，这种管理方式和市场经济格格不入，制约了社会经济的发展。为深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把工作重点转向有效的宏观调控，重心集中到管政策、法规及执行的监督上，必须提高公务员的认识。通过培训可以帮助公务员树立服务理念、培养行政公开的意识、合作意识，促进政府职能的转变。

　　(一)公务员培训的需求分析

　　培训需求分析，是指组织在培训活动之前，从长远发展目标或近期目标出发，采用各种方法和技术，对组织及其成员的现有素质构成、知识和技能种类等方面进行的系统鉴别和分析。因此，需求分析是开展公务员培训活动的第一步。为什么要培训，培训的目标和内容是什么，采取什么样的方法进行培训，都离不开在培训活动前所开展的培训需求分析。

　　1．培训需求分析的基本要素

　　对于政府机关这样大规模的组织而言，公务员培训需求必须要从公务员个体层次、组织层次、国家或地区战略层次上加以分析，这三个层次构成了公务员培训需求分析的三大基本要素。

　　(1)个体层次的培训需求分析。在这个层次上，培训需求分析的主要任务是，了解组织内员工的现有知识、素质能力等方面的状况和结构，找出与应有状况之间的差距。在此基础上，确定谁需要接受培训，培训内容是什么以及应该采用什么培训形式等问题。个体层次的需求分析必须要从公务员的个体出发，主要考察和调查公务员个体的状况和需求。如个体之间绩效、能力和工作态度等方面的差距、个体对相关知识和能力的有效需求、个体对培训的认识程度和参与态度等。个体层次的培训需求一般要针对公务员个体的需求，着力点在于公务员个人的知识和能力，如决策能力、沟通和协调能力、各类业务技能、心理调适、外语及计算机知识等。

　　(2)组织层次的培训需求分析。在这个层次上，培训需求分析的主要任务是，通过对组织总体目标、资源状况和环境等各种因素的判断，发现组织在培训工作中存在的问题，明确组织应有的员工素质结构状况与现有实际素质结构状况之间的差距，并说明培训是否为解决现有差距的最有效的方法。～般来讲，组织层次的培训需求分析要从组织自身的角度出发，从组织自身所处的环境出发，重点分析组织自身的优势和劣势，并期望通过有效的培训方式解决这一问题。如组织的整体管理水平、依法行政状况、机关建设和组织文化建设、绩效管理等，都是从组织层次的角度提出的培训内容，各单位可以根据组织层次培训需求分析的结果，选择和设计培训内容。

　　(3)国家或地区战略层次的培训需求分析。随着经济社会发展的迅速变化以及政府工作所面临的全局性特点，公务员培训需求还必须要从国家或所在地区的发展战略角度来加以分析，以适应变革时代和改革开放形势的要求。战略层次的培训需求分析，一般要考虑国家或所在地区的政治、经济、社会和技术等实际状况，要与国家或地区的未来战略发展目标相结合。如国家经济社会的发展现状和形势，党和国家路线、方针和政策，政治体制和行政管理体制改革，构建社会主义和谐社会等，都是从战略角度提出的培训内容，各单位可以根据需求进行选择和设计。

　　2．培训需求分析的主要方法

　　培训需求分析依赖于一定的技术方法。在决策理论和行为科学不断发展的今天，培训需求分析也从中汲取了大量的分析方法。

　　(1)培训需求的问题分析法。也称为绩效差距分析法，是被广泛地运用于各个需要分析称为绩效差距分析法，是被广泛地运用于各个需要分析的比较有效的分析方法。问题分析法主要集中于组织或组织成员中存在的问题。具体来讲，就是在分析组织及其工作人员现在状况和理想状况差距的基础上，确认和提出造成差距的症结和根源，明确培训是否为解决这些问题、提高组织绩效的有效途径。

　　问题分析法一般有以下几个环节：第一，发现和确认问题阶段。即找出组织理想绩效与现在实际绩效之间的差距，在此基础上认定和筛选造成差距的各种可能的问题，进行初步的分类分析。第二，搜集资料或直接观察。进一步确定存在问题的性质。组织和培训主管人员通过一系列手段搜集资料，如组织适用绩效评价报告，工作总结等文献资料，或采取观察、面谈和问卷等技术，明确造成差距的主要问题所在。第三，分析、判断和证实造成问题的主要原因。问题的出现可能是由多种复杂的原因联系在一起造成的。组织需要去粗取精，由表及里地分析、找到主要原因，为明确培训需求的必要性奠定基础。第四，培训需求的分析。发现和判断造成问题的原因与组织的培训工作是否存在着必然联系。即组织通过问题原因的查询，认识到对公务员培训是改善目前绩效不理想状况的重要途径，是实现组织需要和满足员工个体需要的手段。第五，说明培训需求分析的结果。从工作需求、个人需求、组织需求三个方面出发，提出员工培训的种类、内容和方式，建立培训的详细目录。

　　(2)培训需求的全面分析法。是指通过对组织内部各个层面进行全面、系统地调查、分析，确定理想状态与现实状态的差距，从而进一步决定是否进行培训，培训什么以及如何培训等。与问题分析法相比，全面分析法侧重于组织运转中的方方面面，而不是针对某些问题。其分析结果也可以运用于人类资源开发的许多环节，而不单是培训工作。

　　全面分析法一般有以下几个环节：第一，进行工作分析，研究组织工作的性质，以此制定出组织岗位评价标准和职位规范。这个过程实质上也是工作分析的具体内容。第二，编写出组织任务和所需技能的目录清单。把任务分解成一个个分析单位，描述出每一项任务的内容和所需资格条件。在此基础上，对任务的性质与技能的性质进行比较、分析，得到其理解的绩效水平标准。第三，分析组织现实的绩效水平状况，找出差距，认识问题的性质和造成问题的原因，这样又回到上述问题分析方法的过程。第四，培训规划设计。针对全面分析的结果，制定出培训的方案，选择有效的培训途径，然后加以实施，并在培训实施过程中不断修正和完善。

　　(3)引入行为科学或社会调查的一系列方法。在进行培训需求的分析中，组织和培训主管部门还常常采用一些具体的方法，包括直接观察法、民意测验或问卷调查法、关键人物访谈法、文献调查法、小组讨论或专家讨论法(如德尔菲法)、工作样本法等。

　　(二)公务员培训的规划与设计

　　公务员培训的规划与设计，是指组织根据发展的目标和对公务员未来培训需求状况的预测，制定专门计划，设计组织近期与未来培训活动的方案。培训规划使组织的培训需求不再局限于了解和思考，而是通过合理安排和资源投入，将培训付诸实际行动之中。

　　公务员培训规划设计中应考虑的因素，构成了培训规划的基本内容。它们包括：

　　1．了解组织工作性质、技能要求、组织绩效的理想状况与实际状况差距等因素，明确它们是如何决定培训的必要性的。

　　2．对培训对象、内容和方式的分析。培训I需求分析为培训组织提供的最优先信息是：谁需要接受培训，换句话说，是培训规划确定了组织为谁，进行何种类型的培训。在政府机关中，要明确培训对象的来源，知识背景以及培训目的，以确定针对不同培训对象采用的不同培训内容和方式。例如，公务员的初任培训与任职培训的对象不同，他们接受培训的内容和方式也截然不同。前者主要是了解政府组织的基本运行情况，明确作为一名公务员的最基本的素质要求，其培训方式主要是课堂教育和经验传授等，而后者以提高公务员的政策水平和领导能力为主，其教学内容要比初任深入得多，教学方式也主要采用自学、研讨、案例分析和社会调查等方法。

　　3．培训主管部门所接受的培训对象的范围。即确定在一项培训任务中，培训对象来自于哪些单位、部门或行业、跨行业，这有助于培训机构进一步明确培训的内容，如是侧重理论性、知识性，还是偏重技能性、操作性。

　　4．培训对象的规模。培训对象的规模通常决定了培训的费用、培训的师资力量搭配，以及培训设备的使用和培训方式等。

　　5．培训工作的费用支出。这其中要考虑许多因素。最简单的培训成本计算方法是将培训中花费的各种直接费用(教师、设备、教材、管理费等)相加，得出总额，但这种计算只能是大致的估计。成本统计专家认为，机会成本最保守的计算方法是，将培训对象培训期问的工资数额翻一番。

　　6．确定承担培训的教育机构。针对培训对象的需求状况，决定由什么机构来承担培训任务。如对需要加强系统理论学习的人员来说，高等学校是比较理想的选择；而对于以提高领导和管理能力以及实际技能的培训而言，各级行政学院则更为理想。

　　7．确定教师的素质。确定培训需求的同时也决定了担任培训工作的教师队伍的结构、专业分类和知识水平等，主管部门需要组织一支与培训需求相一致的师资队伍。

　　8．确定培训是采用集中的还是分散的形式进行。根据培训群体的知识背景和经验构成、组织经费等状况，可规定相应的培训方式。一般可分为集中式和分散式两种。集中式就是将不同单位的学员集中在一起，统一规划，进行培训；分散式培训则以一个单位的学员构成为主体。培训方式要服从于培训内容的要求。

　　(三)公务员培训的技术方法

　　1．课堂讲授法

　　在任何一种教育形式中，课堂教授一宜是占有重要地位的知识传授方法。虽然它在今天受到了越来越多的批评，但仍是大多数培训的首选方式。原因在于它的组织简单性、易操作性、经济性以及讲课老师的习惯性。它是在一个空间(教室)中，由主讲教师根据一定的教学内容作准备，然后用一定的课堂时间向学习者单向地传授知识的过程。显然，课堂讲授法是一种以教师为中心的教学方式，它所传递知识信息的性质、知识重点、供给量和速率等均取决于处于主导地位的教师。学员在课堂中是被动的，与教师之间缺乏相互交流和反馈，这有时会影响到培训教育的效果。

　　2．研讨法

　　在培训中，研讨法是仅次于课堂讲授法而广泛使用的教学方式。它的优点是，鼓励学员在提出问题的基础上，与教师或相互之间进行双向的探讨。研究方法既可以教师为中心，也可以学生为中心，灵活性较大，是公务员培训中经常采用的一种方式。因为公务员培训属于成人教育，公务员一般已积累了相当的知识和实践经验，对一些问题已有了认识和见解，具备了与老师探讨和沟通的条件。

　　3．案例分析法

　　目前，案例分析法是公务员培训中普遍受到重视和欢迎的～种教学方法。它根据一定的学习要求和培训目标，将实际生活中的真实情景或事件，加以典型化处理后，让受训者真实地体验和分析复杂问题的过程。

　　案例分析法主要有五个特点：第一，案例题材一般来自组织的实际问题：第二，尽量让参加者陈述他们的看法，并倾听他人意见，正视不同看法并作出决策：第三，可以将学员对教师的依赖程度降到最低限度；第四，教师很少回答“对”或“不对”，力求学员自己作出独立判断；第五，教师主要通过创造讨论气氛和控制讨论过程来推进案例分析的深入。在案例分析法中，教师扮演着(或应当扮演)至关重要的角色，教师不应是解释教科书原理的讲师或说教者，而应是一种催化剂和教练。教师还应是有效的信息源，应提出探讨性的问题以引发学员之间热烈的辩论。

　　4．角色扮演法

　　角色扮演法是培训的有效方法之一，管理人才的培养常常借助于这种手段。如现代测评中心，就是让受测者担任某一单位的领导，模拟某项工作事项的决策或执行、进行公文处理、组织协调各方面的工作等。角色扮演就是给出事先设计的一组情景，要求学员在情景中担任各个角色，出场表演，通过与其他角色的互动，体现出与扮演角色有关的行为，从而达到培训的目的。角色扮演法具有多方面的功能和作用，通过角色扮演，可以发现学员的管理才能和解决问题的能力，还可以了解学员中存在的问题，指导他们修正行为。角色扮演法的关键是设计和创造角色。角色应来源于现实生活，但又要避免与现存组织状况靠得太近，以防学员产生消极防卫行为，最好是采用一些模拟的问题。

　　5．合作研究法

　　在员工培训的中后期，由教师制定学员或学员自愿组合成一个研究小组，共同承担一个研究项目，经过一段时间的资料文献搜集和社会调查后，写出对策性的研究报告。这是对学员培训后的一种综合性理论以及智力、技能的训练，是对学员培训结果的总结和成果反映。合作研究课题的选择，应是具体而不是空泛的，应注重联系实际和解决问题，从而促进学员理论素养特别是分析问题和解决问题能力的提高。

　　(四)公务员培训的评估

　　公务员培训的评估，是贯穿于公务员整个培训过程的管理控制活动，是对公务员培训全过程和最终效果的综合评估，它对于改进公务员培训质量、提高公务员培训效果具有十分重要的作用。公务员培训评估主要包括以下几个环节：

　　1．培训总体评估

　　培训总体评估着重于三个方面的考察，即培训需求、培训的规划设计以及培训机制等。这一评估的作用主要是鉴别培训是否为组织需要的人力资源提供培训服务、是否能够保证培训有效地进行等。培训需求评估主要针对不同层次(个人的，组织的，战略的)培训需求，找到存在的问题和差距，认清培训需求的方向；培训的规划设计评估主要监控规划的合理性和可行性；培训机制的评价着重于考察培训的管理和施教机构在管理与组织培训的过程中能否实现既定的培训目标，如培训中会不会出现偏离课程计划的情况(如果会，需要采取什么措施)、培训管理机构与施教机构之间的权限关系和管理范围等。总体评估的范围较大，设计因素较多，它需要更加细化的评估方式。

　　2．受训者反应评估

　　学员是接受培训的主体，他们的培训内容和培训方式有一定的发言权。他们是培训评估活动中的重要信息来源。

　　受训者反应评估主要针对三方面进行。第一，对培训内容方面的评估。如评估的内容是否有用、清晰、有趣，培训的教材选择、培训的速度是否适当。第二，对培训方法的评估。如教师讲授水平、培训方式是否合理有效，案例分析或其他互动式培训能否调动学员的积极性等。第三，对培训后勤保障的评估。如教学设备的准备、教学环境、住宿伙食交通等。受训者反应评估一般采用问卷调查表、面谈、公开讨论等形式获取信息，其中比较广泛使用的是“问卷调查表”。将上述三个方面细化成问题，要求学员以匿名方式按照一定等级(如非常好、较好、一般、较差、不能接受等)评价每一个教学的环节。评估者根据这一信息了解培训情况，控制问题的进程，找到解决问题的方法。

　　受训者反应评估虽是提供评价信息的重要途径。但是，由于受训者的知觉、兴趣、价值观的差异，评价可能会带有较强的主观色彩。因此，评估者要全面了解情况，还要通过其他方式获得评估信息，不能将受训者反应作为唯一的、最终的评估信息来源。

　　3．受训者知识、技能学习成果评估

　　这是在培训即将结束之前，通过对受训者在培训期间所学知识和技能结果的直接评价，进而掌握培训效果的方式。如针对培训内容所组织的考试或考核方法。这项评估侧重于两个方面：第一，学员在培训中的学识增长情况，可通过书面考试或诊断性测试来进行；第二，学员行为方式的改进，可通过观察、角色表演、模拟环境、工作实例、行为测试等多种方法进行。此外，对学员综合能力的评价，还可以利用项目研究和论文写作予以考查，在对学员学习成绩评价的基础上，判断培训的成效。

　　4．个人绩效的评估

　　对员工学识和能力的评价可以在培训结束之前进行，但工作绩效评估的结果只能在培训结束后才能获得，而且还要等相当一段时间才能用它来发现培训的成效如何。但是，它仍是培训评估中至关重要的方法。因为它关系到培训的最终目的是否达成，学员是否将培训中获取的学识和改进的行为转化为良好的工作绩效。

　　个人绩效的评估方法有：第一，观察法，通过领导和组织人事部门来考察学员在培训后的行为表现；第二，比较法，通过学员在培训前后的绩效比较，也可将受过培训的学员和未受过培训的人员进行比较，明确培训对受训人员是否产生积极的效果；第三，调查法，通过问卷调查或与受训者面谈的形式，了解他们培训前后绩效的变化。

　　5．组织绩效的评估

　　提高组织绩效是组织机构培训人力资源所要得到的最终目标。组织层次上的绩效评估是一项系统的工程，涉及的因素很多。大致可使用两方面的评估方法：第一，客观指标测量法。确定一系列评估标准，以判断组织的服务质量(服务受抱怨比率、节约资源比率等)、生产力水平(工作完成率、工作完成准时率)是否得到提高。第二，主观评价法。由于测评不可能使全部的指标都量化，也不可能达到以完全客观的方式来体现绩效，因此，主观评价也成为组织绩效评价的一种重要方式。如通过部门领导、员工以及外部服务对象的总体评价，感觉并发现组织在绩效方面的变化，认识培训在其行为变化和组织效率方面所起的作用。

　　公务员的培训机构包括培训管理机构和培训教育机构。前者是指主管公务员培训工作的行政领导机构，包括制定培训的有关法规、政策、计划，统筹安排培训工作；后者是指承担实施国家公务员各项培训任务的各种教学机构，包括为培训提供场所、师资，按预定计划完成培训任务。它们共同组成一个有机的整体，是公务员培训制度得以贯彻的具体实施保障。

　　一、公务员培训的管理机构

　　要搞好公务员培训工作，就必须设二管理机构，并将它纳入公务员的管理体系，使之成为该体系和该整体不可分割的有机组成部分。

　　(一)西方公务员(文官)培训的管理机构简介

　　西方各国政府都设有专管培训工作的领导管理机构，其目的是为了确保公务员(文官)培训在国家培训政策、法规指导下，有组织有计划地实施。

　　1．美国在文官委员会(1979年撤销，另建人事管理总署)设培训司负责制定培训规划、计划；研究培训的方法，为各培训机构增设新课程，并协调各级政府部门的培训工作。

　　2．英国在财政部设立了培训教育司，专管文官培训，并任命了各部主管培训的官员。1968年建立文官部(1981年撤销)，设立了人事管理培训司，接管了原财政部培训教育司的职责。其职责主要是，在与文官学院协商的情况下，分析与决定如何统一满足文官培训的需要，以及在各部的培训方面，行使顾问和协调的职责。

　　3．法国由总理府负责人事与行政改革的部长级官员领导全国公务员的职业培训工作，而各个行政部门则承担本单位公务员培训的具体工作。1977年法国成立了“国家职业教育部”，下设继续教育局，并在全国设有22个职业教育部的代表机构。该部主管全国的职业培训，负责全国的继续教育的立法和统一管理，分配使用继续教育的经费。

　　4．日本由人事院负责公务员的培训工作，并调整综合各省厅的培训计划，组织跨省厅的研修，人事院在各地设有9个事务局，负责地方机构公务员的培训。

　　(二)我国各级公务员培训管理机构及其职责

　　我国公务员培训职能机构是人事部门。其主要职责是：第一，研究和拟定公务员培训法规，编制和实施全国公务员培训的规划，综合管理公务员培训经费，协调公务员培训的师资、教材等工作；第二，联系国家行政学院，指导地方行政院校及其他公务员培训院校，推动多层次、多渠道公务员培训网络的形成；第三，提出全国人事系统公务员培训规划，组织协调人事系统培训教育工作；第四，负责公务员培训方面的国际交流，推动相应的国内外学术活动的开展。

　　地方各级人民政府和国务院各部门的人事部门的培训管理机构，其主要职责是根据公务员培训法规和规划，结合本地区、本部门实际，制定实施计划，组织培训工作，指导和协调地方和部门公务员培训机构和工作。

　　二、公务员培训的教育机构

　　现代公务员制度确立后，公务员培训的教育机构无论从整体布局上还是在个别营建上都有飞速的发展，并形成公务员培训网络。

　　(一)西方公务员(文官)培训网络简介

　　凡实行公务员制度的国家，都特别重视在全国建立公务员(文官)培训网络。最早建立文官制度的英国，于1970年建立了“文官学院”，归文官部领导。该院设三个培训中心，分别为不同经历和工作的各级公务员开设150多门课程。文官学院的宗旨是积极协助在职文官提高工作效率和管理能力。除文官学院外、政府各部门都办有自己的专业培训学校。美国于1968年设立了联邦行政学院，作为联邦政府所属的公务员培训机构，主要培训第13至15级的公务员。另外，美国还有180所行政管理学院，为政府培训各类各级的公务员。原联邦德国也设有公共行政学院及其10个主持不同专业训练的分院。日本于1979年在东京设立了“公务员进修中心”，据统计，1980年日本全国有7114个不同类型的进修班。法国在中央设有国立行政学院，作为直属于法国中央政府的专门培训非技术性高级公务员的教育机构，在地方设有大区级的行政学院，政府各级职能部门也设有对口的培训学校，基本上形成了一个从中央到地方、包罗各种专业的完整的公务员培训网络，为不同经历、不同学术资格和不同职业性质的公务员培训提供了可靠的条件。而国立行政学院则在这个网络中独放异彩，并为西方各国公务员培训机构积极效仿。

　　(二)我国公务员培训的教育机构

　　我党对干部教育基地一直十分重视，早在战争年代就举办了许多干部院校，解放以后，就更为重视，尤其是党的十一届三中全会以后，新建和恢复了许多干部培训基地，为大规模地轮训干部，提供了前提条件。

　　为了使我国公务员培训工作正规化、制度化，必须根据我国的实际情况，继承我国干部培训的好经验，借鉴国外的先进、科学的方法，逐步形成具有我国特色的，以国家行政学院和若干地方行政学院为主体，包括各类各级培训机构在内的公务员培训网络。从具体任务来说，国家行政学院培训高级公务员和部分中级公务员；地方行政学院培训中、初级公务员；国务院各部委和直属机构的管理院校承担本部门或本系统公务员的专业培训任务。其他各类各级公务员培训机构，也要按照公务员制度的要求和公务员培训规划，有计划地开展公务员培训工作。

　　目前，我国公务员培训的教育机构主要包括国家行政学院、地方行政学院、干部管理学院、甲国高级公务员培训中心。

　　1．国家行政学院。它是国务院的直属机关，业务上接受人事部和国家教育部的指导，其任务主要有：(1)承担中高级公务员的任前资格培训和更新知识培训工作。(2)承担国务院各部门初级公务员的专项业务培训和更新知识培训工作。(3)为地方和部门行政学院及其他培训机构培养师资。(4)负责编写或修订公务员培训的各类教学计划和大纲，提出教学要求，业务上指导地方行政学院。

　　国家行政学院根据自身特点，借鉴国外经验，采用独特的办学模式，“不搞学历教育，原则上不讲授基础知识”，在办学方针、教学目的和教学内容等方面，既不同于现有的各类高等学校，也不同于各级党校，培训内容设计以提高受训者的领导能力和管理业务水平为主，力求避免形式主义，以取得实效为基本目标。培训时间以短期为主，短则数月，最长一般也不超过一年。

　　2．地方行政学院。它是公务员培训网络中地方培训教育机构，直属于地方政府，业务上接受地方人事部门、省教育部门和国家行政学院的指导。其任务是：(1)承担本地区中级以下公务员的任前培训及更新知识培训工作。(2)承担本地区公务员的初任培训工作。(3)承担本地区在职公务员的专项业务培训及更新知识培训工作。其办学方式应仿照国家行政学院，不搞学历教育，以提高公务员的管理能力、业务水平为主旨，但应适当增加基础知识的传授。培训的时间也应以短期为主，最长一般不超过一年。

　　3．干部管理学院。它是指国务院各部门创办的本系统内的各级干部管理学院。其任务主要是承担本系统内的公务员的初任培训、专项业务培训、知识更新培训和部分任职培训工作，它的特点是在培训中突出本系统专业特征，时间也是以短期为主。

　　4．中国高级公务员培训中心。它是国家人事部直属的教育培训研究咨询机构，是公务员培训网络的重要组成部分。它的主要职责任务是，根据干部人事制度改革的要求，按照国家人事部培训规划，组织培训中央和地方政府从事人事管理的中、高级公务员；大型企、事业单位从事人事管理的中、高级管理人员；各省、自治区、直辖市和国务院各部门所属的人事或行政管理院校的师资骨干；负责公务员培训的研究和咨询工作；开展有关方面的国际交流与合作。

　　此外，由于我国公务员培训网络建设尚不很完善，近些年来，有500多所高等院校承担了公务员的培训任务，成为我国公务员培训的重要基地。随着公务员培训的正规化，我国公务员培训将采用以各级行政学院为主，以高等院校为辅的培训方式。

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