公共责任

　　公共责任来自于国家、市场和公民社会三者间的关系。关于公民社会的研究中，认为人类社会经历着的国家领域、市场领域和公民社会领域之间正发生着两个反向的趋势。一方面，这三个领域之间的分化日益明晰，各自有着不同的内涵及规则；另一方面，这三个领域之间的界限却日益模糊、联系在不断加强。在不同的国家，因社会发展的程度不同，这两个反向的趋势有不同的表现。在发展中国家大多表现为三个领域之间的分化趋势，如市场领域正从国家领域中分化且成熟起来。在发达国家则表现为界限模糊的趋势，如“企业化”政府、三个领域出现共享的组织资源等。就公民社会（civil society）来说,一般认为经过了这样三次分离，即公民社会和野蛮社会的分离、公民社会和市场领域的分离、公民社会与国家领域的分离。人类共同体的自我管理在国家、市场、公民社会这三个领域里表现出不同的特点。

　　国家领域的自我管理是依靠政府主体来实现的，政府管理的主体资格源自契约社会的公共权力赋予。市场领域的自我管理是通过企业主体来实现的，管理依赖企业制度的健全和利润原动力。公民社会的自我管理是通过社团主体来实现的，管理依赖合作的社会机制和认同的社团价值。就三个领域的关系而言），国家领域是公共权力的享有者，处于三角稳定关系的顶端。政府的运转必须依靠市场领域提供财源，获得公民社会让渡的公共权力。市场领域通过企业这种组织形式，实现人类生产过程中生产者、生产资料和资本等诸要素的结合。企业的发展和防止“市场失灵”需要国家（政府）提供公共产品，公民社会则为此提供社会化的劳动者及舆论批评。公民社会则需要市场提供交换场所和交换机制，需要国家这个主权者提供公共安全及财产保护等。三个领域共有一个公共环境，它们之间是相互影响、相互制约的关系。在专制的社会制度下，公共权力没有发生分离，被集中于君主等唯一的权力享有者。民主的社会制度下，或“三权分立”的制衡，或“议行合一”的集中，政府的权力被明确的同时，也受到了限制。政府因处于“国家（主权者）—政府—公民”的环节中，就负有上承国家的政治使命，下应公民的管理职能。现代社会中，随着“公共权力的回归”，公共管理成了政府实现政治使命和完成行政职能的制度选择，它使国家（政府）、市场（企业）和公民社会（公民与社团）三者之间既能相互独立又能实现良性互动。基于上述分析可看出，国家（政府）因其独特的公共权力获得应负有对公共环境、市场（企业）和公民社会（公民与社团）的公共责任，而市场（企业）和公民社会（公民与社团）应负有对国家（政府）的忠诚或遵守及对公共环境的一般责任义务。

　　责任，即职责、任务。“责”有索取、负责、责罚之意，“任”有任务、担负、任职之意。只要是社会主体，就应负有一般意义上的责任。如就环境保护而言，政府负有提供有效的公共政策和公共产品的责任，企业应根据环境质量认证体系进行“绿色生产”，社团则应倡导可持续的生态价值观，公民在环境保护问题上要有“从我做起”的思想意识等。在上述责任划分中，只有政府及公共部门所负的责任属于公共责任，因为它们才享有公共权力并在公共权力的支持下通过规制等手段来调整各种主体间的利益关系。政府及公共部门负责提供公共政策和公共产品，是公共责任的主体。

　　广义的公共责任是指公共组织在解决社会公共事务的过程中，因其实施公共管理行为引起的必然结果，而对社会公共利益所负有的责任。这种公共组织如果是政府，那么在政治体系中，对公共利益的负责表现为对国家权力机关负责。如果是非政府组织（NGO,non–governmental organizations），则表现为对组织章程所规定领域的公共利益负责。

　　狭义的公共责任是指公共组织在解决社会公共事务的过程中，因其实施公共管理行为引起的必然结果，表现为违反法律法规所规定的职责和义务时必须承担的责任。法律法规所确定的权利和义务在伦理选择和道德责任上必以社会公共利益为标尺，所以负有狭义的公共责任必以负有广义的公共责任为前提。

　　有关权利和义务的契约性规定是公共管理主体所负公共责任的基本内涵。就公共责任的约束可以有法律、法规、规章及伦理道德等，就公共责任的追究来说可以有刑罚处罚、行政处分、舆论批评等，所以公共责任不仅限于刑事责任、行政责任，它有着更为广阔的社会意义和伦理意义。公共责任的基本特征可以归纳为以下几点：①公共责任是普遍的义务。公共责任在法律、法规和伦理道德的约束下，表现为与普遍的伦理价值相一致的义务。如生态伦理与可持续发展的相互一致，爱智与科教兴国的相互一致。②公共责任是公共组织及其内部成员的职责。现代政府及公共部门的人事制度多以职位分类为主的，每一职位是职务、职权和责任的集合体，其中责任即规定担任一定职务的人员必须做什么和不能做什么。政府及公共部门的管理制度、章程等都是与其相应公共事务解决相一致的责任规定。③公共责任是可以以外在力量为支持的约束方式。相对伦理道德对公共组织及其成员的内化作用来说，公共责任是可以以外力甚至国家强制力为支持的约束方式。如用法律制度来制止政府及其成员的权力寻租行为或非政府组织及其成员的腐败问题等。

　　按照公共责任的压力来源不同，可以把公共责任分为主观责任和客观责任两种形式。主观责任根植于公共责任主体对忠诚、良心以及所认同的信仰，是公共责任主体自己本身对责任的感受，强调公共责任主体之所以去承担责任，乃是源于内趋力，即公共责任主体的伦理自主性。客观责任则源于公共责任主体基于法律规章、社会期待或上级交付的义务责任，强调公共责任主体之所以去承担责任，乃是源于外趋力，即公共责任的规则体系。

　　如果说三权分立是为了权力制衡而对公共权力进行分权，给政府享有了一定领域的公共权力，那么政治与行政二分则主要是从技术的角度来区分政府的功能实现。威尔逊认为虽然行政管理的任务由政治加以确定，但行政管理是置身于“政治”所特有的范围之外的。“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，是合法的、明确而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情……。”古德诺系统地阐述了政治与行政二分的原则，认为政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”后来新公共行政、新公共管理均对政治与行政二分提出了批评，认为就政府的功能实现来说，政策的制定和政策的执行的严格划分是很困难的，也是与现实不相符合的。特别是随着现代政府权力扩大化的趋势和“善治”理论对政府及公共部门功能的阐释，政治与行政二分的架构受到了更大的冲击。

　　从政治到政治与行政二分，从公共行政、公共管理到新公共行政、新公共管理，人们都是试图去设计政府最佳的功能模式。按照契约论，公民是为了共同的幸福才结成不可分割的主权共同体的，从此，如何来实现对公共权力的制约就成了共同体幸福的关键。对权力的制约大约可分为三种途径，即分权制衡、法治制权及合法性追溯。通过近代政治体系变革使得分权制衡来限制权力的途径基本确立。通过具体契约对某一特定权力进行法治制权则是现代限制权力的主要方式，其实责任追究就是对主体的权利和义务进行规定的实施过程。合法性则已引入了文化整合，合法性与法律规范没有直接的关系，只有那些被相关范围的人们内心所体认的权力和秩序才具有治理意义上的合法性。

　　对责任追究进行政治责任、行政责任和公共责任的区分是基于上述政治学、行政学、公共行政和公共管理学的理论发展脉络而进行的。虽然事实上，除了一些技术上的处理之外，行政责任是从属于政治责任的，但我们仍然能感到政治与行政划分的意义所在。我们可以要求高级公务员甚至一般公务员在职责履行中强调“政治觉悟”，却难以对其他的公共管理者均以“政治觉悟”来督促其职责的履行，这里更需要的是较为严谨的规则体系和更有效的责任追究途径。“善治”理论在责任性方面，提出要运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任感。一般意义上，政治责任以国家整体利益为基础来评价，即指政府及其人员的决策和执行必须具有合法性。在代议制国家，政治责任表现为政府对议会的责任机制，如质询、调查、弹劾、倒阁等。行政责任则根据某一特定的行政行为来评价，即指政府为其组织的维持基于法律和规章而建立的内部控制机制和外部控制机制。行政责任的内部控制机制如行政监察，外部控制机制如行政诉讼。公共责任则以社会公共利益为基础来评价，公共责任的责任主体可以是政府或非政府组织。

　　1、公共责任与人性假设——责任感是人的社会属性的内涵

　　所谓人性，即人类共同具有的属性，它包括这样三个基本的部分：自然属性、思维属性和社会属性。人的自然属性是“人之为物”所展开的特征，如行走、食欲、性欲、占有欲等。人的社会属性是“人之为人”所展开的特征，如语言信号系统、制造和使用工具、伦理道德、结社等。人的自然属性、思维属性和社会属性是相互统一的。以食欲为例，人已跨越了茹毛饮血的阶段，形成了各民族独特的饮食文化。人的“吃”的行为既包含了“裹腹之需”的自然属性，又包含了“让梨之礼”的社会属性。马克思在批判费尔巴哈关于抽象的人的观点时曾指出：人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。人的社会属性是人性的本质表现。

　　就责任而言，动物亦会有，如狮王竭力保护狮群的安全，母兽拼命保护幼崽不受伤害等。动物的“责任”的本质大都源于自然本能，而人的责任的本质却出自其社会特质，因为人的责任如依然只是源于自然本能，就无所谓“人之为物”与“人之为人”之辨了。如果说人和动物均可以做到“幼吾幼”，那么“及人之幼”的只能是人了。可以说，关于人的管理理论都以人性的假设为前提，无论“性善”或“性恶”、“利他”或“利己”、快乐主义或功利主义的人性考察，都是为了“治人”。一定的文化积淀后形成的伦理道德规则，对个体社会化的影响是极为重要的，它是个体社会属性得以稳定形成的环境，它培养了个体的诚实、自尊、节制、勇敢、荣誉、责任等社会认同的价值观、人生观和世界观，这些属性知识的培养将会是以后个体行为的内在基础。其中，责任感是人的社会属性的基本内涵，它甚至是其他价值观、人生观、世界观的基础，无论对个人或组织、家庭或社会，责任感的重要意义都不言而喻。责任心、责任感是个体和组织实现责任行为的基础。我们在公共管理领域中论及的政府及公共部门的公共责任，当然不仅只是心理状态的责任感，而且应有较为完善的公共责任的制度和体系。

　　2、公共伦理：实现公共责任的途径

　　伦理道德在社会意识结构的要素中是最具实践性的。伦理道德规范存在于社会意识层面，是文化规则的一部分，当它影响社会个体或组织的行为发生时，就具有明确的实践性了。公共伦理以或善或恶等伦理学的范畴作为对公共管理主体进行评价的标尺，以公共舆论为维系手段。公共责任使公共伦理的道德原则和伦理范畴具体化，成为对公共管理主体的权利与义务的约束，它以责任追究为维系手段。公共伦理可以通过文化传承等方式形成约束公共管理主体的外在的伦理批判和内在的道德自律，所以公共伦理选择对公共管理主体的约束具有事前性的特点。公共责任追究则是根据已事实发生的公共管理行为和后果，依据事先的责任契约来追究公共管理主体责任的方式，它相对公共伦理选择来说具有事后性的特点。公共责任是公共伦理的具体化、契约化，公共责任是公共管理的基础。公共组织在解决公共事务问题的过程中，以公共责任为主要的约束力量，使公共组织得以实现公共管理目标。

　　符合伦理道德规范的责任行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。如果要使负责任的行为实现，那么由个人的道德品质所表现出来的内部控制与组织结构、组织文化、社会期待等环境支持在总体上应相一致。当然，个人的责任行为、组织支持和社会期待之间有时会互相冲突，这时就要视三者分别对责任行为的引力对比关系，从而决定责任行为是从个人角度、或组织角度、亦或社会期待角度去实现。一般情况下，只有三者的一致性，促使公共责任行为实现的个人品德、组织文化和社会伦理之间的整合才是有效的，否则公共责任行为的实现就会因个人、组织、社会之间伦理选择的差异性而混乱。现实中，因个人、组织、社会的利益所属会出现不一致，基于利益不一致的伦理选择就会有冲突，这时甚至舆论批评的支持也无法确定其中哪一种伦理选择才具有正价值，这种状况就需要有关公共责任的法律规章体系作出合适的责任认定。综上所述，公共责任的实现应是伦理选择和责任认定的相互支持、相互统一。

　　3、公共责任与政府职能——塑造责任政府

　　我国作为发展中国家，在制度安排上，因“大政府”的计划经济的模式影响了国家（政府）、市场（企业）和公民社会（公民与社团）这三个领域的有效分离，表现为国家（政府）凭借公共权力对其余两个领域的超强控制，公民社会的发育程度不高。在这种状况下，由于市场和公民社会两个领域没有充分发育，各自均无法实现自身有效的自我管理和自我发展，政府只能通过庞大的机构设置来负担本应由市场和公民社会所承载的功能。政府因承担了那些它“不该管”、“管不了”、“管不好”的事务，以至无法真正解决政府职能转变这一行政改革过程的关键环节。如国家（政府）只能通过林立的专业经济管理部门来实现对市场领域的管制，干预企业在微观经济领域的自主过程，又通过财政支持的事业单位和传统社团（工、青、妇等群众组织）实现广义的社会福利和社会控制，这种“政企不分”、“政社不分”使我国机构改革走不出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。现阶段政府虽确立了以“转变政府职能”为核心的机构改革方案，但是，因我国的国家、市场、公民社会三个领域没有实现有效的分离，市场发育不成熟和公民社会基础薄弱而无法承载政府职能转变后的“职能替代”，从而导致公共管理主体缺位，出现了“治理问题”。目前，政府正采取一些积极的措施，如发展中介组织、加强市场规制、规范社团管理、推进参与和沟通的机制生成等，以此来完善市场体系、培育民主政治的公民社会基础。

　　罗伯特·D·帕特南认为，公民社会有四个主要的特征：即公民参与政治生活、政治平等、公民之间团结且相互信任和相互容忍、存在合作的社会结构。我国的正在发展的社会主义民主政治以及逐步健全的社会主义市场经济为建立国家（政府）、市场（企业）和公民社会三者之间的良性互动关系提供了基本的制度安排，“政府改革”对政府职能的重新界定将对这一过程有十分重要的意义。世界银行在其1997年的世界发展报告中提出了政府五项最基本的责任：(1)确定法律基础；(2)保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务和基础设施；(4)保护弱势群体；(5)保护环境。这些并不是政府责任的全部内涵，却是政府公共产品供给的基本内容。这些责任的意义亦不止在于“做了什么”，而且在于“怎么做”、“做到什么程度”。