公共管理主体

　　公共管理主体是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。

　　需要指出的是，这里的公共组织并不包含政党、人大、政协等政治组织。因为，这些组织严格意义上属于政治管理的范畴，如将其纳入到公共管理主体中，尽管扩大了公共管理的主体，但界定过宽，既不利于公共管理研究对象的确定，也不利于公共事务管理规律的探讨。

　　(1)公共性

　　从行为性质及目的来看，公共管理主体从事的是社会公共事务的管理工作，其行为的直接诉求是获取公共利益，提供公共服务，创造公共产品，服务于社会公共生活，即维持社会秩序、对社会价值进行再分配等。

　　(2)合法性

　　从其产生来讲，公共管理主体必须根据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法进行审批和设置。从行为方式及过程来讲，公共管理主体必须严格遵循相关的法律程序或内部规定，依法规范自己的管理行为，在法律或章程的范围内自觉履行公共管理的职责。

　　(3)层次性

　　由于社会公共事务的复杂性与多元性，不同的事务的范围、性质具有程度上的轻重之别，这就决定了公共管理主体之间以及各自内部具有不同的层级设置，各自所拥有的权责状况及其相应的地位所产生的影响大小各不相同，各自应该管理的公共事务内容也相差很大。

　　(4)合作性

　　在现代社会，公共管理主体多元发展，政府组织与非政府组织进行着合理的多元分化和相互渗透，不同主体之间互相配合、相互监督，呈现一种良性的互动关系。

　　(5)开放性

　　随着社会自治能力的提升，越来越多的社会自治组织不断加入到公共事务的管理中来，具体承担着公共产品、公共服务的提供，政府不再是公共管理的唯一主体，公共管理的主体结构从封闭性逐渐走向开放性。

　　行政权力是国家权力的核心，在公共管理主体的权力中，最明显的就是行政权力。行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能、行政权力具有执行性和效能性、管理性和公益性、命令性和责任性、法律性和能动性。

　　1．行政权力

　　行政职权的具体内容因行政主体而异。不同行政主体所享有的行政职权多少不等、内容有别，总体说来，行政职权大致有以下内容：

　　(1)行政规范权：指有关行政主体制定和公布行政规范的职权。表现为行政主体的抽象行政行为，是国家行政机关实施行政管理的首要职权。

　　(2)行政许可权：指行政主体准许行政相对人进行一定的作为与不作为的权力。许可证和执照是行政许可行为的书面形式。

　　(3)行政禁止权：是行政主体不允许行政相对人进行一定的作为与不作为的权力。行政禁止权是行政主体管理社会和国家的一项广泛权力。行政禁止权通过行政主体的行政命令(禁令)，行政决定和行政措施等行政行为得到体现。

　　(4)行政形成权：指行政主体通过自己的行政行为，使行政法律关系产生、变更和消灭的权力。

　　(5)行政处罚权：指有关行政主体依法对违反行政法律规范而尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的权力。

　　(6)行政强制权：是一种行为权力，不是行为性质，因为行政主体的任何行政行为一般都具有强制性。

　　(7)行政确认权：指行政主体对业已存在的、客观的行政法律关系加以明确的行政行为权。

　　(8)行政裁决权：指行政主体以“中间人”身份决断民事纠纷的权力。

　　2．私人的公权

　　相对人权利的内容大体包括：参加行政管理权；受益权；了解权；隐私保密权；合法、正当、平等保护的权利；协助行政权；建议、批评、控告、揭发权；复议、申请、诉讼和申诉权；补偿权、赔偿权。主要可以分为参政权(能动性公权)、受益权(积极性公权)和自由权(消极性公权)三大类。

　　3．其他公共管理主体的权力

　　主要包括通过法律授权而取得；通过政府委托而取得；通过契约形成的权力。

　　第一，社会经济生活日益复杂化和公民需求多样化，适宜由非政府公共组织来参与社会治理。根据现代社会发展的客观需要，对于直接涉及公众基本生活利益的事务，如果政府不能干或干不好，企业不愿干也不合适干，就只能交由社会并最终由非政府公共组织来做。从人类历史发展过程来看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的。它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决、代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事务的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非政府公共组织本身所具有的特征和功能，决定了公共管理主体的多元化。

　　第二，现代公共事务日益专业化和复杂化，促使政府部门需借助非政府公共组织来完成复杂的管理任务。科学技术与经济的迅速发展，使公共事务对专业性、技术性的要求远远超过了以前的任何时代。因此，人员力量的缺乏和物质装备的有限又同样地促使政府部门必须借助社会的力量来完成目前庞大复杂的管理任务，即必须授权或委托给有专业人才、专业技术及设备的非政府公共组织来代为实施管理。

　　第三，人们对政府职能在认识上的转变，促成了公共管理主体多元化。为确保经济社会的持续发展和政治的稳定，西方各国政府在政府改革过程中不断加强其宏观经济与社会发展职能，使政府职能不断得到强化。但是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现经济“滞胀”现象，从而对政府干预主义失去信心，并开始推行公共管理职能的社会化改革运动，其目的是通过改革将尽可能多的政府职能转移给社会。公共管理职能由政府向非政府公共组织转移，客观上促成了公共管理主体的多元化格局。

　　首先，公共管理主体的多元化提高了公共管理的绩效。在政府作为公共管理唯一主体的前提下，由于政府对公共事务的管理不存在竞争压力，加之行政效率的测度十分困难，政府效率的低下和充斥整个公共管理领域的官僚主义就难以避免。公共管理主体的多元化则意味着对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，竞争能促进公共管理绩效水平的提高。

　　其次，公共管理主体的多元化有利于淡化官僚体制中的“官本位”意识。政府在作为唯一公共管理主体的前提下，几乎垄断了对所有公共资源的支配权，这种对公共权力的独占性是形成“官本位”意识的根本原因。而公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更理性的认识，“官本位”意识也将随之淡化。

　　最后，公共管理主体的多元化也有助于克服政府机构不断膨胀的趋势。随着社会、经济的发展，人们对公共产品的需求不仅不会减少，而且还会越来越多样化和个性化。所以，政府规模和政府职能范围将不断扩张，政府机构和人员的膨胀就不可避免。公共管理主体的多元化则意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。

　　由此看出，公共管理主体的多元化趋势不仅是理论上的突破，也是对现有公共管理格局的重新认识。关注并探讨在对公共事务的有效治理中不同治理主体各自的定位、分工和相互关系，以期形成政府、非政府公共组织、社团、社区、企业甚至个人共同参与公共事务治理的崭新格局，从而克服政府作为唯一公共管理主体所产生的种种弊端，有利于为公民提供更多、更高质量的公共服务和公共产品。