公共组织变革

公共组织变革（Public Organizational Change）

　　公共组织变革是指公共组织为了适应内外环境的变化，及时地调整自己的战略、组织结构、管理方式、文化等，以取得更好的组织绩效的过程。

　　公共组织变革是适应内外条件的变化而进行的，以改善和提高组织效能为根本的以项活动。组织变革可能面临种种的阻力，但如果能让公共组织的成员充分认识到公共组织内外环境所发生的变化，以及公共组织现行组织运行中的一系列问题，那么，发动组织变革所遇到的阻力就会减弱，推动力量就会得到增强。一般来说，引起公共组织变革的主要因素是：

　　1、经济、社会的发展对公共组织提出变革要求。

　　随着经济社会的发展，特别是现代科技的发展，会使公共事务呈现两种发展趋势，一是某些公共事务弱化，甚至消亡。二是会出现一些新的需要公共组织出面管理的公共事务。以上两种相反的变化方向都会导致公共组织承担职能的调整和变革，进而带动公共组织结构、公共组织权力关系等的一系列变革。

　　2、公共组织内部出现严重弊病，降低了公共组织的绩效，从而提出变革要求。

　　主要有：公共组织内部官僚主义盛行，直接影响组织目标的实现；组织内部组织涣散，组织成员情绪低落，贪图安逸；公共组织部门林立，工作效率低，人浮于事严重；组织内部奖惩不分明，吃“大锅饭”，大部分成员无工作积极性；组织中职能部门存在着较大的失误，如人事部门任人唯亲，财务部门违犯财经纪律等。这些现象的存在不但引起公共组织效率的减低，而且还引起了社会公众对公共组织的严重不满，不加以改革就无法完整履行公共职责，无法规范行使公共权力，必须对该公共组织进行改革。

　　从以上分析可以看出，公共组织的变革是不以人的意志为转移的客观必然过程。实行组织变革，其实质就是根据变化了的内外环境，对公共组织从功能到结构所进行的重新设计。

　　公共组织的内外环境是在不断发生变化的，所以对公共组织进行适时地、适度的调整和变革成为必然。但是，在实际工作中，组织变革又似乎是公共组织的软任务，好象组织不变革，公共组织照样可以运转，工作也照样在做。其实，这种运转是以牺牲较高的公共资源和削弱公共组织的合法性基础作为代价的。强行撑下去，只会导致社会公众对公共组织的极端不满，可能造成社会不稳定现象。因此，公共组织的领导者，要善于抓住组织变革的征兆，及时推进公共组织改革。公共组织需要变革的主要征兆有：

　　1、公共组织效率呈现明显下降趋势。

　　如从纵向比较来看，若承担的公共事务相当，而近年来公共组织管理费用比往年增加明显过快，则表明公共组织管理成本和运行成本增加，效率在下降。此时，需要对公共组织进行深入诊断，然后，进行合理调整和变革。

　　2、公共组织本身病症显露。

　　公共组织，特别是执掌公共权力的组织往往容易滋生出种种弊病，如决策迟缓、指挥不灵、信息传递不畅、官僚主义、机构臃肿、职能重叠、扯皮增多、人事纠纷不断等等，这些现象的存在又导致公共组织内外的人们对公共组织存在强烈的变革诉求。这时，公共组织必须发动自我变革运动，以革除积弊，赢得新的发展。

　　3、公共组织成员士气低落，不满情绪增加。

　　在公共组织中导致成员士气低落，不满情绪增加，没有积极性的原因大致有以下方面：一是公共组织缺乏远大理想，使组织成员看不到未来的前途和希望，结果产生悲观失望情绪；二是公共组织内部的分配体制、用人体制、领导体制不公平、不合理，导致成员的不满；三是公共组织内的人际关系环境恶劣，导致成员情感需要不能满足，缺乏归宿感，而产生紧张、焦虑、厌恶、愤懑情绪；四是公共组织内部没有提供制度化的能使人脱颖而出的展示个人能力的平台和空间，使组织成员产生怀才不遇之感。上述这些因素的存在，会使组织成员采取诸如要求调离，合理化建议减少，旷工、迟到、病事假增多，牢骚和谣言增多等等。这时，就需要及时对公共组织进行改革。

　　1、公共组织变革有利于使公共组织适应环境要求，提高组织绩效。

　　公共组织所赖以存在的社会政治、经济、文化等环境始终处在不断变化和发展中，而公共组织一旦产生和确立又具有相对的稳定性。当公共组织的生存环境发生重大变化时，公共组织的理念、结构、功能、工作方式及方法等在与社会环境的互动中就会产生矛盾，从而显现出不适应的现象。面对这种情况，公共组织要想存在下去，并且实现自己的职能，就必须满足社会发展的需求，周期性地进行变革，以适应环境的变化。公共组织变革是公共组织有意识地适应变化了的社会环境的过程，也是公共组织自觉地避免更大的社会公众不满和危机的主要手段。

　　2、公共组织变革有利于公共组织的自我完善。

　　公共组织体系一旦建立，不可能一劳永逸地解决了其结构和功能的完整性和完备性问题。也就是说，公共组织是一个不断调适和自我完善的过程。公共组织的完善根据其广度和深度来说有两种方式：一是通过公共组织日常的工作运转机制的逐步完备化来实现；二是通过公共组织系统的变革来实现。公共组织变革是公共组织体系自我完善的主要方式，它通过系统和全面地调整结构、完善功能、健全制度等手段来完善公共组织体系。

　　3、公共组织变革有利于公共组织体系克服自身流弊。

　　任何一种组织及其制度一旦存在的时间太长，就会产生某些弊端。公共组织经常存在的诸如官僚主义、以权谋私、机构臃肿、效率低下等弊端，这些弊端严重败坏了公共组织的形象、影响了公共组织的工作效能。因此，要克服公共组织中的这些弊病，除了要对公务人员进行必要的思想教育外，最重要的的方法是通过公共组织变革，使组织结构能加合理，使组织规制更加完善，从而有力地制约了公共组织流弊的滋生。

　　4、公共组织变革有利于提高公共组织中公务人员的能力、素质和觉悟，促进公务人员全面发展。

　　人的全面发展除了具备一定的物质基础外，主要是靠营造一个良好体制环境和文化环境。体制环境好，能激励一个人的积极性创造性，并很快使人脱颖而出。文化环境好则使人在潜移默化中受到熏陶，养成进取、自律、宽容、敬业、坚定等良好习惯及作风。通过公共组织的变革不但能够使公共组织的组织结构体制更加完善，组织文化品位进一步提升，而且可以促进分配体制、用人体制、领导体制、激励机制等的变革和发展，也可以促进公共组织内人际关系环境的改善，从而激发公共组织内的公务人员努力工作、努力学习，不断提升能力、素质和觉悟，实现自身的全面发展。

　　公共组织变革是一个过程。为了科学地、有步骤地进行变革，需要遵循一定的合理程序和步骤。有些公共组织，由于忽视了变革的合理程序，看到了一些征兆，不经深入细致的研究，就贸然地进行改革，不但没有达到改革的预期目的，反而造成管理工作的混乱和损失。科学完整的组织变革应该包括以下程序：

　　第一，进行公共组织的诊断。

　　根据公共组织出现的征兆，提出组织变革的目标和问题。以实际调查和问卷调查等作为主要手段，收集公共组织出现问题的相关资料和信息，进行综合分析和研究。

　　第二，公共组织变革的规划。

　　根据收集的信息和对问题的分析研究结果，规划改革的指导原则、方式、策略、步骤等。应该制定多个可行的计划方案，以被领导者选择。

　　第三，公共组织变革的实施。

　　首先要做好改革的准备工作，包括对组织改革的意义、必要性、改革方式进行思想动员和宣传；建构和确定改革的领导机构和实施机构；进行人、财、物的准备工作。其次作好改革计划实施过程中的指挥、沟通、控制、协调等工作，使组织改革始终按照既定方案有序推进。

　　第四，组织变革的评估。

　　对公共组织改革的情况进行检查、分析和评估。要选择好评估的手段，以计划作为评估标准，衡量改革的实际成果与计划方案之间的差距。评估的结果要返回到第二阶段，以修正执行计划，继续进行组织改革，直到达到组织设计标准为止。

　　公共组织的变革要获得成功，不仅要遵循一定的程序，而且选择好变革的方式也很重要，从国内外的实践来看，公共组织的变革有三种方式：

　　一是渐进式变革。

　　这种变革基于一种理念：变革是一项涉及组织成员切身利益的重大问题，必须谨慎进行。所以这种变革往往从最容易解决的问题和部分开始，以按部就班、稳中求变的、积小变为大变的原则进行。这种变革的优点是易于对整个变革过程进行控制，不易引起组织内的混乱和动荡，缺点是花费时间太长，不能适应社会发展对公共组织提出的急迫要求。

　　二是突变式变革。

　　这种变革往往需要在较短时间内实现公共组织从职能到结构的重大变更。其优点是能够在很短时间内解决长期积累下来的问题，很快达成变革目标，使社会公众较满意，但它也存在明显的缺点，如变革的思想准备不足，往往导致变革中阻力重重，或者导致组织内冲突不断，有可能使整个变革归于失败。

　　三是计划式变革。

　　这种变革介于渐进式与突变式之间，它不同于两者的是首先它通过对公共组织从职能配置状况到结构状况，从权力关系到组织成员的心理状况都进行系统地调查研究，在此基础上提出理想的改革方案，然后结合各个时期的工作重点，有计划、有步骤地加以实施。这种方式的特点是：有战略眼光，适合组织长期发展的要求；组织变革可以同人员培训、管理方法改进同步进行；组织成员有一定的变革思想准备，抵触情绪相对较小。

　　应该说以上三种方式都有各自的适用范围和适用情景，渐进式适用于利益矛盾非常突出、非常复杂的情况；突变式适用于通过长期变革解决不了而积累下来的情况；计划式变革的适用范围相对较广一些，一般性、常规性变革都可以适用这种方式。

　　公共组织变革涉及公共组织系统的方方面面，但总体上说它主要涉及两个相互关联的方面：一是公共组织体制的变革，具体包含了公共组织职能、公共组织结构、公共组织运行制度等的变革；二是公共组织管理技术的变革等。以下我们主要介绍公共组织职能、公共组织结构、公共组织管理技术的变革。

　　1、公共组织职能的变革

　　公共组织的职能是指公共组织在一定的社会发展时期，所要承担的公共职责和在社会公共领域所发挥作用的总和。从总体上说公共组织的职能是管理国家事务和社会公共事务，但就具体情况而言，某个特定公共组织的职能在不同的社会历史时期和不同环境条件下会有所不同。公共组织的职能是公共组织的机构设置、职位编制、管理方向、管理内容、管理范围、管理方式等的决定性因素，所以探讨公共组织的变革问题，首先应该探讨公共组织职能的变革。

　　公共组织职能的变革涉及以下几个方面的内容：

　　第一，公共组织职能重心的变革。

　　早期的公共组织由于没有进行结构功能的分化，所以主要是指政府组织，其职能相对单一，主要承担军事保卫、军事镇压、政治统治等政治性职能。由于生产社会化的程度不断提升，政府组织的职能超出了政治职能的范围，渗透和扩展到了社会生活的各个领域，其种类之繁多，范围之广泛，超出人们的想象，这些职能与政治职能有本质区别，它们更具有公共性、服务性、管理性特点。由于政府无力承担这些越来越繁重的公共管理职能，促使各种非政府的公共组织迅速生成并发展起来，它们为政府组织分担了很大部分的公共管理职能。于是在整个公共组织职能结构中，大量的是管理社会公共事务的职能，而政治职能的比重则越来越低。由此可见，公共组织最早是以承担国家政治事务为职能重心的，之后，为了适应社会、经济发展的要求，以及促进公共组织合法性基础的发展，公共组织逐渐承担起对经济、社会、科教文化等社会公共事务的管理，并且把职能重心从政治事务调整到社会公共事务上来。

　　第二，公共组织职能方式的变革。

　　公共组织的职能方式经历了由以人治方式、行政手段为主到以法治方式、经济手段、法律手段、教育手段为主的变革过程。在传统的政府组织中，领导者主要以个人的主观愿望、情感好恶等随意施政。没有什么法律对政府管理的范围、权限、方式、行为等作出规定或限制，或者虽有某些法律规定，但是对政府组织不存在事实上的约束力。政府组织在履行职能时主要靠行政权力强制实施。由于经济市场化、法制化的要求和推动，社会生活中平等意识、法治意识、民主意识、权利意识不断提高，迫使当代公共组织在履行自己的职能时必须减少主观随意性，其公务行为必须找到法律的依据，在法律的范围内行使职权、承担职责，并且尽可能少地使用行政手段，而更多地是使用法律手段、经济手段、教育手段来管理社会公共事务。

　　第三，公共组织职能关系的变革。

　　在农业经济时代和市场经济的初期，政府组织的职能基本上是“守夜人”职能，即维护社会稳定、抵御外来入侵、维持社会治安和公平竞争秩序等。其职能作用面小而浅。在商品经济发展到垄断经济后，政府开始对整个社会生活进行干预和调整，由此“万能政府”出现了，政府的职能范围广、力度深。随着生产、生活的现代化、社会化的日益发展，尤其是知识经济、信息时代的到来，社会自我管理、自我组织的能力显著增强，以实现公益为己任的非政府公共组织迅速发展起来，政府组织把大量的职能转移出来由非政府的公共组织承担。政府组织只履行“有限职能”，政府组织与非政府的公共组织之间在公共管理活动中形成特殊的职能关系：政府组织掌舵，非政府的公共组织划桨。即政府只做市场机制、社会组织做不了、也不愿做的事情；非政府的公共组织做具有专业性强，由政府做绩效水平太低的事情。

　　2、公共组织结构的变革

　　公共组织结构是指公共组织内各种要素排列组合的方式，其包括组织的纵向层级结构和横向的部门结构，以及整个公共组织内部的纵横结构。公共组织结构是否合理直接关系到公共组织系统正常运转的好坏和效率的高低，因此，根据环境的变化，对公共组织结构进行适时、适度的调整是非常必要的。公共组织结构的变革主要是指通过对公共组织机构进行调整，以改变公共组织系统内部的构成方式，进而提高公共组织适应性和效能的过程。公共组织结构变革的内容主要包括：一是合理调整控制幅度，即或者减少横向职能部门的数量，或者增加横向职能部门的数量；二是合理调整组织结构形式，即公共组织中职权和职责范围的确定、直线部门与职能部门关系的确定等；三是合理调整权力结构，重点是对中央与地方的权力进行合理配置。

　　从社会发展的基本趋势来看，我国公共组织在结构的变革上一般呈现以下基本趋势：

　　第一，由原来重视决策、执行部门，轻视监督、咨询、信息等部门，转向上述两者并重。

　　这是因为，当代社会是一个知识和信息爆炸的社会，社会分工越来越精细，单靠公共组织中决策层、执行层的知识、智慧、信息和能力是无法应对社会发展要求的，公共组织决策要科学、执行要高效，就必须从原来的组织结构中分化出专门从事信息加工处理、提供决策方案的机构，也就是说在公共组织中要产生提供决策信息支持和智慧支持的部门。另外，由于社会公众民主意识和权益意识的迅速提升，对公共组织管理公共事务过程的公平性、公正性、透明度等提出了更高要求，这必然要求分化出一个专门从事检查、督促的部门。在现代公共组织中，决策、执行、监督、咨询、信息这五类部门缺一不可，它们相互联系、相互配合、相互协调，使公共组织成为一个有效的闭环管理网络，充分发挥其对公共事务的管理作用。

　　第二，在公共组织中，行政组织从规模到数量呈现下降趋势，而非政府的公共组织却呈现不断发展壮大的趋势。

　　由于在市场经济条件下，政府应该大规模减少对市场及市场主体的干预，其管理方式要转到宏观调控、间接管理上来，管理手段也由以往以行政手段为主转移到以经济手段、法律手段为主上来，由此政府以往承担的职能应该大规模削减或拆并，一部分职能交给市场机制来承担和调节，另一部分不适宜由政府承担的职能必须转移给非政府的公共组织。可见，政府职能的相对减少会使政府组织的规模和数量相应减少，真正成为一个有调控能力的“小政府”，而社会生活中存在的大量的不适宜由政府承担的公共事务，必须由非政府的公共组织承担下来，于是非政府的公共组织大量增加，并且在社会生活中发挥它们独特的作用。

　　第三，公共组织在纵向结构的变革中一般呈现由高层集权向逐级分权、由高耸结构向扁平结构转变的趋势。

　　一方面，由于社会化大生产的普及所带来的社会分工日趋复杂化和精细化，靠把权力集中在高层的做法越来越不适应因地制宜、因时制宜处理问题需要，因此有必要把权力适时地、适度地逐级下放。另一方面，由于公共组织中成员的整体素质不断高，对传统的科层制组织结构的呆板、等级森严、压制主动精神和创新精神、缺少人情味等感到越来越不满，加上现代信息技术的发达和沟通水平的大幅度提升，要求改革高耸型的组织结构成为必然、也成为可能。于是以往金字塔式的公共组织，将随着社会、经济、科技的发展逐渐变革、调整为扁平型结构。

　　3、公共组织管理方式和管理技术的变革

　　所谓公共组织管理方式和管理技术的变革是指公共组织利用现代信息技术，建立完善的公共信息系统即平台，配合公共组织职能及机构的变革，逐步实现公共组织结构的扁平化、网络化，建立决策科学、信息透明、办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系的过程。

　　随着知识经济时代的来临，公共组织在管理手段方面面临着新的机遇，这种机遇推动了公共组织管理手段的现代化变革。管理技术和工具是提高公共组织管理绩效的物质技术保障。公共管理活动是一项综合性很强的复杂的社会活动，涉及范围较广，作用因素较多，必须借助一定的技术手段才能完成。随着现代科技，特别是电子信息技术的发展，为公共组织管理手段的现代化提供了有力的支持。以电子计算机技术和信息网络技术为基础，构建起来的庞大信息系统高度集中了和整合了信息收集、信息传输、信息分析处理、信息存储等环节，使公共管理决策、公共政策执行、公共权力的运行质量等大幅度提高。在当代，以管理数学方法引入到公共管理活动中，公共组织中现代管理信息系统的出现以及办公自动化的推行等，悄悄地改变着公共组织的结构、运行程序和传统管理方式。

　　在公共组织运行的程序方面，由于大量信息技术和办公自动化技术在公共组织中的采用，使过去要由一定的机构、一定的人员来承担的管理工作、信息工作（包括信息收集、信息传递、信息存储等）完全可以由计算机、办公自动化设备及其互联网来完成，于是某些机构及其人员就可以精简掉，相应的，某些办事程序也因此可以简化掉，公共组织可以实现尽量只保留、只做最必要的工作，最大限度地减少不必要的工作，从而使构成程序的各步骤各阶段，最经济、最有效的精干、高效目标；在管理方式方面，信息网络技术的高度发展以及被公共组织所采用，使参与式管理成为现实。传统的公共管理是一种相对封闭化的、自上而下的权威式管理方式，而借助互联网，扩展了人们参与公共事务管理的机会和渠道，公共管理由封闭式走向开放式，由自上而下式走向上下互动式、协商式。加上大量信息的传播，悄悄地改变着人们的思维方式，强化了人们的权利意识、法治意识和民主意识，这又进一步推动公共组织必须由传统的人治式管理向法治式管理转变。

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