二元财政

二元财政（Dual Finance）

　　二元财政是指在二元经济中，一国的财政收入与支出可以划分为农业和非农业两大部分，而且这两大部分在结构上具有明显的二元经济色彩。发达国家的财政，虽然也可以划分为农业和非农业两大板块，但是，由于这两部分之间的对比关系不具有二元经济的特征，所以我们不能把它视为二元财政。二元财政转换是指，农业部门的财政状况渐趋好转，如果用测度指标二元财政对比度来表示的话，则表现为它的值逐渐向1逼近。

　　对于二元财政,国内学术界虽然已经有人作了大量的研究,然而,至于什么是二元财政,人们则莫衷一是,他们大都根据自己的研究目的予以界定。总的说来,国内对此存在大约三种看法:

　　一是以叶振鹏和张馨教授为代表的纯财政学观点。他们认为,在社会主义市场经济条件下,财政体系应该由公共财政和国有资本财政构成,其中公共财政居于主导地位,国有资本财政则处于基础地位。这样就构成了财政体制的二元结构。这种观点客观地反映中国现阶段政府与市场及国有企业之间的关系,是体现中国国情的财政理论创新。

　　二是曾晟在其博士论文中所提出的二元财政观。他认为:“我国经济转型中存在典型的二元财政结构:一元是正式财政,即国家预算内财政,它是国家主导的统一、规范、有序的法定财政制度安排;另一元是非正式财政,即现存所谓预算外和制度外财政,它是各级政府及其职能部门主导的分散、随意、无序的财政制度安排。这样,预算内困境与预算外和制度外收支膨胀长期并存问题就可以抽象为二元财政结构问题,即正式财政困境与非正式财政膨胀长期并存问题。”预算外和制度外财政是中国所特有的现象,是对传统的高度集中的财政体制改革的产物,是中央政府和地方政府在利益分配上的一场博弈,同时也是基层政权正常运转的必要举措。因此,从这个角度来界定二元财政,也是符合中国国情的,同时,也能够说明当前中国经济所面临的诸多问题,如农民负担、基层政权改革和财政分权等。

　　三是从二元经济发展的角度来认识二元财政。傅道忠、彭志远和刘方军等从城乡差距的成因入手,研究了二元财政,然而,他们的着眼点是城乡二元结构,而不是二元财政,因此,对后者的研究没有进一步深入。何振一在研究中国县乡财政困难时,则明确提出了二元财政的观点,虽然他没有直接使用二元财政这个术语。他说:“所谓公共分配的城乡二元结构,是针对城市与农村政府执行职能所需要的财力,分别采取不同的动员与供给方式来满足的一种特殊的制度安排。”最后,真正从二元经济结构分析的角度来分析二元财政的是刘明慧和崔慧玉。他们认为二元经济既是发展中国家普遍存在的现象,又是这些国家贫困落后的重要根源,而公共财政的二元分配体制却在很大程度上起着进一步固化二元经济结构的作用。显然,他们对二元财政的认识是完全基于刘易斯的二元经济结构理论的,然而他们也没有明确界定二元财政。总之,作为一个客观在,二元财政已经在不同方面引起了人们的关注。

　　二元财政是一个与二元经济相对应的概念,因此,它不但拥有自身的特殊性,而且还具有二元经济所包含的特性。由此可见,二元财政的内涵不仅仅是一个财政体制问题,而且还涉及到经济结构的变动。对于这么复杂的一个概念,对之做出具体详尽的文字描述固然重要,但是,除此之外,构造指标对之进行数量测度应该说也是必不可少的。这样做,不但可以从数量上明确二元财政的具体含义,而且还可以为调整二元财政结构提供一个可资参照的数量指标。

　　对二元财政进行测度的理论依据,主要是二元经济理论、现代公共经济学和以阿罗、巴罗及撒拉伊马丁等为代表的包含政府公共支出的内生增长理论等。

　　二元财政内生于二元经济,因此,在构造二元财政测度指标之际,必须考虑中国特殊的二元经济结构,即测度指标不仅要反应财政支出结构的变动,而且还要折射出二元经济结构的变化来。如果测度指标不具备这两方面的经济含义,那么,将会认为这个没有表现出二元财政的真实内涵。

　　现代公共经济学认为,财政支出是由政府提供的一种供社会成员无偿使用的公共产品,其消费具有非竞争性和非排他性。当然,现实的公共产品很难满足这样严格的假定条件。其实,它们的消费在很大程度上只具有部分非竞争性和部分非排他性,如公路、电力、桥梁、公共浴池和公园等。对于满足部分竞争性和部分排他性的公共产品,一般可以通过收费、征税等方式来调节供给和需求关系。但是,所面对的公共产品是既包括前者,又包括后者的所有公共产品,因此,二元财政测度的指标设计还需要考虑公共产品消费中的复杂情形。对此,巴罗和萨拉伊马丁的研究,非常值得参考。

　　巴罗和撒拉伊马丁把公共产品分为三种:(1)由公共提供的私人产品,这种商品的消费具有竞争性和排他性;(2)由公共提供的公共产品,这种商品的消费具有非竞争性和非排他性;(3)由公共提供的具有拥挤性质的公共产品,这类商品的消费只具有部分非竞争性和部分非排他性。第一类公共产品的性质实际上与私人产品没有什么差别,不论是公共提供,还是私人提供,其经济效率都是一样的。第二类产品就是萨缪尔森所定义的纯公共产品,在现实经济生活中只有基础理论研究等很小一部分属于此类产品。第三类公共产品是现实中的绝大多数公共产品的存在形式。其实,在国家财政资源极为有限的情况下,既使那些具有纯公共产品性质的基础研究领域,也同样会存在资金的分配竞争,把经济发展中的公共产品一律视为拥挤型公共产品,这与事实是大体一致的,而且也有利于分析问题的简化。

　　关于如何衡量拥挤型公共产品的规模,巴罗和萨拉伊马丁仍旧为我们提供了一个值得参考的思路。他们关于公共支出的内生经济增长模型表明,政府的财政支出是经济增长的催化剂,它在提高公共产品和进行公共投资方面的功能是私人资本无法替代的,因此,不同的财政支出水平必然导致不同的经济增长率。

　　这意味着财政支出的规模与经济增长速度之间存在着内在的必然联系。他们在分析拥挤的公共支出模型时指出,对于那些由政府提供的具有竞争性和非排他性的公共产品,可以用公共支出与私人投入的比率来衡量,并认为这个结论适用于绝大多数的政府生产性支出。但是,必须注意的是,巴罗和撒拉伊马丁的分析是以现代资本主义经济为对象,并且其理论的基本框架是完全竞争的市场经济模型,因此,代表性生产者的投资是个人理性决策的结果,其投资决策会随公共支出规模的变化而变化,从而实现个体效用的最大化。基于这种认识,如果用政府支出与私人投资的比率来衡量整个中国财政支出的拥挤程度是可以的,但是如果具体到二元经济的话,这种方法的有效性就值得怀疑了。在二元经济结构中,农业部门的生产组织方式是劳动力密集型的,资本投入力度小,而非农业部门则是资本密集型的,长期的工业化战略使之选择了以资金替代劳动力的扩张路径,因此,如果是要单独就农业部门或非农业部门的公共支出进行研究的话,照搬巴罗和萨拉伊马丁的方法是没有什么大问题的;如果要对这两个部门的财政支出状况进行比较的话,即突出所谓的二元财政结构,那么,这么做的结果可能会存在的不足,从而错误估计二元财政状况。

　　同时,还因为众所周知的原因,相对应非农业部门,中国农业一直存在投入不足的问题,因此,采用巴罗和撒拉伊马丁的方法必然会过高估计财政对农业部门的投入力度。

　　此外,还必须提及的实践现象是,在实行“费改税”和农业税减免等财税制度改革之后,许多乡镇政权都失去了财政收入来源,但是,为了维持基层政权的正常运转,县级财政很多时候就参照各乡镇的人口规模按比例拨付资金。当然,这种做法具有一定的公平性,然而,究竟有多少合理性,却是值得商榷的。

　　按照常理,一个社区所耗费的公共资金,主要是取决于其经济规模,而非人口规模。著名的瓦格纳法则在解释公共支出规模的膨胀时,也是把公共支出占GDP的比重视为公共支出的规模,而没有考虑人口规模。如此看来,这种做法是不值得借鉴的。

　　综上所述,用部门总产值规模来替换投资水平,或许更接近中国经济的实际情况。