城乡二元结构

　　城乡二元结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

　　在我国，城乡二元结构形成于20世纪50年代中期，它是以二元户籍制度为核心，包括二元的粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14个方面的社会制度体系。城乡二元结构人为地从政治、经济、文化等方面把统一的中国社会分割为城市和农村，将工农、城乡之间区别对待，禁止人员、商品等自由流通，进而形成森严的城乡壁垒。在这个城乡二元结构中，一个是由市民组成的城市社会，另一个是由农民组成的农村社会。二元结构以严格的户籍制度和各种政策将农民限制在土地上，使土地成为农民的生活保障，同时也不可避免地造成农民对土地的依附。与之相伴的是农民丧失了和整个社会平等博弈的权利和机会，如平等的就业权、迁徙权、社会保障权等，所以，农民很难离开土地而生活。

　　我国城乡二元结构的形成有着特殊的历史背景和成因。建国初期，为了迅速建立起独立完整的工业体系，打破国际社会的封锁，我国建立了中央集权的计划经济体制，实行低经济水平下的高积累政策和重工业优先发展战略，投资向城市和重工业倾斜。在当时的体制和条件下，实施这种发展战略，必须解决重工业发展的资金来源和就业岗位较少的问题，为此，国家一方面通过工农产品“剪刀差”，压低农产品价格为工业化积累资金；另一方面在城市实行低工资政策，并限制农民进城就业，由此逐渐形成了一整套城乡分割的制度安排。长达几十年的计划经济体制又逐步强化了这种城乡分割的结构状况，劳动力在各地区各部门之间的流动受到严格限制。改革开放以来，我国逐步建立起了社会主义市场经济体制，一些制度的发展已使城乡二元结构有所松动，但是，总体上看，我国当前相当多的制度改革是滞后于经济市场化的，不利于推动城乡一体化，甚至相当多改革的结果反而强化了城乡二元结构。如在计划经济体制下，集体提供了大量的福利，包括遍布农村的教育、合作医疗、公共卫生体系和农村基础设施体系等，这些制度安排本身在一定程度上缓解了城乡二元结构，维持着城乡协调发展。改革开放以后的教育改革、医疗改革、公共卫生改革、社会保障改革等在很大程度上瓦解了计划经济下的社会体制。以城市为中心的改革较为迅速，国家对城市的基础设施建设和公共投入水平较高，城市居民的福利水平得到很大提高，而农村的社会体制建设相对发育不足，包括教育、卫生、医疗、保障等方面的制度建设远落后于城市。而且，农村的基础设施建设和公共事业很大程度上要依靠农民自己解决。由于农村居民受教育机会和受教育程度相对较低，同时不少城市采取排斥性的就业制度和城市暂住制度，弱化了农村居民通过社会流动进入城市体系的能力，进一步加强了城乡二元的体制壁垒，城乡差别在扩大，城乡二元结构日益显性化。

　　城乡二元结构已经成为制约中国社会发展的巨大障碍，制约着我国社会主义市场经济的进一步推进，严重影响着社会的和谐发展，到了必须破解的时候。

　　1．我国城乡二元经济结构的形成有其历史原因

　　中国是个传统的农业大国，整个社会的经济环境一直带有农业经济的封闭性、自给性、稳定性，19世纪40年代的鸦片战争，让西方列强强行打开了中国封闭的贸易壁垒，西方先进的生产技术开始传人中国，但小农经济的落后生产方式并没有得到改变，以农为本的经济结构与近代工业的发展长期并存，造成了中国分立型的城乡关系。

　　2．我国城乡二元经济结构的形成亦有其政策原因

　　建国后，为了加快工业化进程，在计划经济背景下，实现了国家资源统一配置，国家采取了“城乡分割、一国两策”的体制，用城乡分立的户籍制度，在城乡之间实行了区域界限分明、人员控制严格、产业分工清楚、管理方式迥异的所谓城乡二元结构，在城乡的产品交换、人员流动、社会福利、公共产品供给等方面背离农村，政策性地强化了城乡二元经济社会结构，造成城乡在户籍、身份、待遇、权利、义务等方面的人为分割，在户口转移、劳动就业、社会保障等诸多方面存在着农村村民与城市市民不同的权利和义务。

　　3．我国城乡二元经济结构的形成对解决发展产生了巨大影响

　　农业经济的弱质性使得农业本身并不具有与现代工业竞争的优势，农民本身由于资源配置的不合理普遍教育程度偏低、政治影响力微弱，也由于自身分散性，虽然人数偏多但却成为一个大的弱势集合体。

　　城乡二元经济结构对我国的经济发展起初是有一定的积极意义，建国初城乡二元经济结构是它具有经济发展的导向和示范作用，吸引和推动传统部门的创新，引导传统部门走向现代化。在计划经济时代城乡二元经济结构可以为整个国民经济的技术改造和现代化建设创造技术和物质条件，为传统经济向现代经济发展提供科学技术和物资设备的支持。还可以为国民经济的发展积累一定资金，支援传统部门的发展与开发，促进传统部门的现代化改造。

　　但随着经济发展，城乡二元经济结构开始显示其对经济发展消极的负面效应。城乡差别，工农差别的扩大，已导致很多社会问题出现：如贫富差距的扩大、地区发展不平衡、收入与分配的不平等，已经成为国民经济现代化发展的障碍。城乡之间收人水平的差距，影响了传统农业生产的积极性。农村经济建设和其他方面的建设是相辅相成的，根本途径在于发展经济。经济得不到发展，收入水平势必降低，影响消费水平，从而制约了城市生产需求的扩大供给。城乡二元经济结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

　　城乡二元经济结构作为我国新型城镇化建设的一个主要障碍，制约我国转变经济发展方式的进程。对我国经济发展的危害主要表现在：

　　一、长期的城乡二元结构严重制约我国城市化发展，阻碍了农村经济结构的转换和发展以及农业现代化的发展进程，从而导致我国国民经济比例的不合理。

　　二、使得国有资源在配置过程中不合理程度加剧，缺乏竞争机制，造成了资源的浪费以及资源利用效率低下，使得经济效益低下，经济的发展更多的以牺牲资源和环境为代价。

　　三、由于户籍管理制度的限制，阻碍了农村剩余劳动力的转移和城乡人口的流动，不利于新型城镇化建设，同时也带来了大量社会问题，比如影响到农民工下一代子女的教育等问题。

　　四、城乡二元结构使得城乡贫富差距不断拉大，造成农村贫困化，以及受教育、就业等方面的不平等，从而会引发一系列社会问题。总之，城乡二元结构的存在较为严重地影响了我国社会主义现代化进程和新型城镇化的建设步伐，阻碍了我国经济的健康发展。

　　从思想基础看，近些年来，国家在宏观发展战略及指导思想方面发生了一系列重大转变，由以往致力于解决经济短缺带来的矛盾问题，转变为用科学发展观统领全局，坚持以人为本，统筹经济与社会、工业与农业、城市与乡村以及区域之间的协调发展，注重解决长期积存下来的社会事业发展滞后、城乡收入差距扩大、区域发展不平衡等一系列问题，为化解城乡二元结构矛盾创造了越来越有利的制度环境。

　　从物质基础看，随着我国综合经济实力逐步增强，公共财力及社会保障能力大幅提高，国家有了比较充足的经济力量统筹解决城乡二元结构带来的积弊和问题，谋求城乡和地区的持续发展。自改革开放以来，我国的经济发展保持了年均9％ 以上的高速增长，人均国内生产总值由381元增加到13 985元，综合经济实力显著增强。国家财政收入由1132亿元增加到31 628亿元。随着经济的快速发展，我国已经具备了促进城乡二元结构转换的物质基础和相关条件。

　　从现代化水准上看，工业化、城镇化进程不断加快，初步形成了以城带乡、以工补农的新格局。在2004年召开的十六届四中全会上，胡锦涛同志就明确提出“两个趋向” 的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向” 的重要论断，从全局和战略的高度为我们提供了在新形势下破解城乡二元结构的一把钥匙。

　　从根本上化解和消除城乡二元结构，是一项长期而艰巨的任务，对此我们应采取以下的对策。

　　其一，增加政府财政支农资金投入总量，形成财政支农政策和稳定的支农资金增长机制。要改变农村的落后局面，平衡城乡社会，最直接的还是资金问题。过去长期存在的工农产品定价的“剪刀差”倾向使广大的农村居民利益受到了损害，今天在转变城乡二元结构局面中政府一定要首先从增加政府财政支农总量人手去补偿和推动农村社会的发展，加大财政支农，金融支农的力度，扩大国家和各级财政对农村的诸如交通、通讯，水利等基础设施和教育、卫生、人才、技术、市场等方面建设的投入，支持农村各种要素市场的培育、建设和发展，尽快将农村的要素和产品市场都纳入国家统一的大市场之中。加快建设与农村居民生产生活密切相关的公用服务设施，促进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，逐步完善农村供水、供气、供电、排污、防洪、减灾等公用设施。

　　其二，改革和完善那些导致二元结构产生并存在的有关制度措施，建立和完善相关制度供给机制，进行制度创新。一是逐步取消现行户籍管理办法，建立和实行城乡一体、全国统一的户籍管理制度，只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住房，都可以市民身份进行登记。二是建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动力就业进入制度，实行公平的就业政策。三是改革农村成人教育和职业技术教育制度，建立“政府主导、多方筹集” 的就业培训投入机制，进一步调整和完善农村义务教育管理体制和投入机制。四是推进新型农村合作医疗制度建设，加大政府对农村卫生预算支出的份额。五是构建城乡一体的社会保障体系，逐步实现农村社会保障制度与城市接轨。积极推进覆盖城乡的最低生活保障、失地农民基本生活保障、农村合作医疗和孤寡老人集中赡养等农村“新五保” 体系建设，促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民。六是创建适应农村市场经济发展需要的土地流转制度，从制度上为农村的规模经营和产业化经营奠定基础，按照市场化原则改革城乡土地征用制度，让农民在土地流转中失地不失利、失地不失业。

　　其三，调整农业产业结构，切实促进农民增收。一是调整农村第一产业与第二、三产业比例结构以及第二产业内部比例结构，改变农产品加工、运销等滞后的局面，形成层次多样、具有一定规模特点的现代农业结构，使农民从有限的土地上，从单纯的生产环节中分离出来。二是要调整初级产品和加工产品比例结构，改变农业初级产品占多数、占主导的局面，实现农业初级产品到加工产品的飞跃，提高农产品的附加值。三是调整农产品供给结构，实现农产品由低质多量到高质量的转化。

　　其四，加快推进工业化、城市化，增强城乡经济发展活力。城市化是世界上所有国家和地区实现现代化的必由之路，科学合理地推进城市化进程，是我国消除城乡二元结构、促进城乡协调发展的基本途径。为此我们要坚持大、中、小城市并举的城市化方针，形成分工合理、各具特色的城镇化体系，把扩大就业作为推进工业化、城镇化进程中的基本战略目标；加强城乡工业的分工协作，促进城市社会服务向农村覆盖、城市文明向农村文明辐射，积极推进农村工业向城镇集聚、向园区集中，构成合理的城乡生产力布局，提高城乡产业依存度和相融度，实现工农互动、城乡相融。各级政府要进行科学规划和加强引导，把城市化的立足点放在国民经济结构和农业产业结构的调整和升级、农村剩余劳动力的有效转移上。