财政资源配置职能

　　财政资源配置职能是指政府通过财政收支以及相应的财政税收政策，调整和引导现有经济资源的流向和流量，以达到资源的优化配置和充分利用，实现最大的经济效益和社会效益的功能。

　　资源配置，广义理解可以是指社会总产品的配置，狭义理解可以是指生产要素的配置。无论何种理解，资源配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构，产业结构，技术结构和地区结构，获得一定的经济效益和社会效益。资源配置的目的是用来满足人们的需求。任何社会，相对于人们的需求，资源总是稀缺的，所以，高效地配置资源，始终是经济学研究的核心问题。在现代经济条件下，市场是资源配置的主导，通过市场配置资源具有天然高效率的优点。但市场对资源的配置并不是万能的，市场失灵和市场缺陷都影响市场对资源的合理配置和有效使用。这就需要政府从全社会的整体利益出发，通过包括财政在内的各种手段，介入资源配置领域，实现整个社会资源配置的高效、优化。

　　财政资源配置职能的范围包括直接满足消费需求的公共产品和准公共产品，以及间接为生产和消费服务的法律设施等等。

　　1．公共产品。公共产品是理论抽象的，在实践中通常作为例子的是国防。但通常把法律设施、环境保护、行政管理服务、基础科学研究等等也视作公共产品。公共产品能满足每个消费者的消费需求。因此，根据效率法则，公共产品的成本应该等于每个消费者的收益总和。公共产品和私人产品有很大的区别。私人产品的总量是每个消费者的消费量之和，每个消费者的消费量是不同的；而公共产品对于所有消费者来说却只有一个，公共产品对于每个消费者来说是相同的。私人产品对于每个消费者来说都是相同的价格；而公共产品对于每个消费者来说却有不同的“价格”(为公共产品支付的成本)，因为公共产品对于每个消费者的效用不同。公共产品资源配置的资金由政府提供。如果公共产品供给不足，在消费中通常会发生公共产品的“拥挤”的情况，即公共产品的容量不够，如同高峰期的道路拥挤等等。“拥挤”会增加成本，如需要花费的等待时间。为了解决拥挤，对公共产品消费像私人产品一样收费的情况是经常发生的。

　　2．准公共产品。准公共产品是指既有公共产品的特征，又有私人产品的特征的产品，如教育、医疗等等。教育对个人将来就业能力、职位的晋升、得到有利于个人的信息等方面有好处，因此有私人产品的特点。教育有利于社会进步、有利于科技创新等方面却有公共产品的性质。对于准公共产品来说，政府要参与资源配置，但通常也要一部分由消费者(如受教育者)直接支付。由于准公共产品是由政府决定的，因此，属于财政资源配置的范围。生产准公共产品的部门是政府职能的延伸。

　　3．天然垄断行业的产品。天然垄断行业的产品的资源配置比较复杂，有时可以是财政从事资源配置，有时可以是市场从事资源配置，但实行政府管制。究竟采取何种方式，要以效率优先的原则视具体情况而定。

　　政府提供的劳务事实上可以分为两类：一类是直接满足人们消费需求的公共劳务，如安全、教育、卫生等等；另一类是为市场机制和非市场机制间接服务的劳务，如反垄断、反商业欺诈、司法、政府造币、财政收支等等。

　　财政资源配置职能既包括对用于满足社会共同需要的资源的直接分配，也包括财政对全社会资源配置的宏观调节两个方面的内容：

　　(1)调节资源在不同地区间的配置，实现合理的地区生产力布局；

　　(2)调节资源在产业部门之间的配置，形成合理的产业结构；

　　(3)调节全社会资源在政府部门与非政府部门间的配置，形成合理的公共产品与私人产品提供结构；

　　(4)调节资源在政府部门内部的配置，形成合理的资本品与消费品供应结构。

　　在市场经济体制下，起主导作用的是市场配置。从总体上说，市场配置是有效率的。但是，市场并不是完美无缺的，仅仅依靠市场机制并不是在任何情况下都能实现资源的合理配置，它需要与财政配置相配合，才能达到整个社会资源的最佳配置。

　　在市场经济条件下，之所以必须进行财政资源配置，两个原因：

　　一是许多社会公共需要和公共产品是无法通过市场来提供和满足，

　　二是市场配置有一定的盲目性，经济活动主体往往容易从自身的当前的经济利益出发，产生短期行为，而市场提供的错误信息，往往又会使他们走入歧途，这样必然会影响资源的合理配置和有效使用。

　　财政资源配置方式是指政府提供公共产品的决定方式和资金供应方式。财政资源配置方式实际上是一种政治程序。公共产品的决定方式也就是公共决策(公共选择)。公共产品有多种多样，每个人的需求也都不一样，而且公共产品消费得多，私人产品的消费就要减少，反之也同样。因此公共产品的选择是有限的。财政分配之所以形成既定的格局，决定的原则是效率。在实践中它是通过政治程序决定的。因此效率取决于政治程序的制度安排。政治程序要有效率，关键是要体现人民群众的意愿，政治程序的民主和科学可以使政府资源配置达到效率状态。因为只有每个人把自己的意愿表达出来，才能把个人意愿集合成公共决定。

　　政府资源配置的资金提供方式也是通过政治程序完成的。既然是政府资源配置，当然由政府提供资金。政府一旦决定提供公共产品，就通过公共预算和预算外资金向公共部门提供资金。但政府的资金是通过法律法规从再生产领域取得的。公共部门则从事公共产品的具体生产与管理。因此，公共部门的组织和管理对于公共产品的生产效率有重要的意义。由于公共部门是依法组织起来的，公共部门的管理也是依法进行的，因此也要遵循市场效率的原则。即用尽可能少的资源生产出尽可能多的公共产品，或者生产某种满足需求的公共产品尽可能少用资源。政府筹措资金虽然采取无偿的形式，但是从效率法则的角度看，每个人给政府提供的资金应该等于其从公共产品中获得的收益。

　　对于公共产品的效率来说，由资源配置效率和生产效率组成。而资源配置方式实质上是财政运行机制，是一定制度建构下的必然反映。因此，提高公共产品的供给效率，实质上涉及政治体制的民主化、科学化和法制化的问题。

　　1．在明确社会主义市场经济中政府职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占CDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。市场经济条件下市场机制发挥着基础性配置作用，而公共财政作为政府的计划配置，则是为了提高市场配置乃至整个社会资源配置的效率服务的。财政的宏观资源配置效率具体体现为“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重，其中第一个比重尤为重要，影响到公共产品与私人产品的提供结构和公共需要的满足程度。而中央财政收入占全国财政收入的比重则涉及国家宏观调控效力和中央、地方政府间的财政关系问题，进而影响到全国性公共产品和地方性公共产品所费资源的配置效率。

　　2．压缩一般支出，保证重点支出，优化财政支出结构，提高公共资源配置的效率。我国国民经济和社会发展战略规划明确规定了对资源配置的要求：各级政府要加强农业投入，要加大科技投入，基础性项目主要由政府集中必要资金进行建设，公益性项目主要运用财政资金安排建设，增加对西部开发和振兴东北老工业基地的财政支持。

　　3．合理安排政府投资的规模与结构，保证国家的重点建设支出，优化投资性资源的配置效率。政府投资规模主要指预算内投资在社会总投资中所占的比重，表明政府集中的投资对社会总投资的调节力度。预算内投资结构和保证重点建设，在产业结构调整中起着重要的作用。按照科学发展观和全面建设小康社会的要求，教育、卫生、科技、农业、社会保障、环境保护、公共设施和基础设施等公益性和公共性领域发展的相对滞后已成为我国经济社会持续协调发展的“瓶颈”，政府应通过投资、税收、转移支付、财政补贴等手段，加大投入和扶持力度，带动和促进民间投资，吸引外资，以加快其发展。

　　4．提高财政资源配置本身的效率。收人方面要提高税收征管效率，充分运用现代信息技术对税源进行监管，提高入库率。支出方面，要提高财政资金的使用效率。对每项生产性投资的确定和考核都要进行绩效分析，对于公用建筑和国防工程之类不能回收的投资项目，财政拨款应视为这种工程的成本，力求以最少的耗费实现工程的高质量。我国近年来在支出方面实施部门预算、政府采购、国库集中支付和“收支两条线”改革，都是为了提高财政资源配置本身的效率。

　　从经济和社会发展全局看，实现资源合理配置的目标，需要处理好如下几方面的关系。

　　(1)社会资源在政府与非政府部门之间的分配关系。社会资源在政府与非政府部门之间的分配关系，可以通过财政支出占国内生产总值或国民收入的比重反映出来。这一比重提高意味着政府部门支配的社会资源相对增加，非政府部门支配的社会资源相对减少；反之，这一比重降低意味着政府部门支配的社会资源相对减少，非政府部门支配的社会资源相对增加。虽然政府在社会生活中处于支配的地位，但是由其支配和使用的资源必须与其承担的责任相适应，过多或过少都不符合优化资源配置的要求。而处理好这一组比例关系的关键在于正确界定政府职能。

　　(2)社会资源在各级政府之间以及各个支出项目之间的分配关系。处理好这一分配关系，一是要通过财政管理体制的确立和调整，正确处理中央与地方以及地方各级政府之间的职责范围和财政关系，既要尽量满足地方发展经济和各项事业的资金需求，又要满足中央实施宏观调控对资金的需求，使资源的总体配置与区域配置相互衔接与协调；二是要根据政治、经济和社会形势的发展变化与要求，及时进行财政支出结构的调整和优化，协调好各支出项目之间的资源分配比例，保证各种社会公共需要都能被很好地提供，保证经济和社会协调发展。

　　(3)社会资源在各地区之间的分配关系。地区之间的经济协调发展是国家长治久安的前提，充分认识这一点对于我国尤为重要。由于诸多主客观因素的影响，我国东部和中、西部地区经济发展极不平衡，仅仅依靠市场的力量不仅无法解决问题，而且还容易导致“马太效应”的产生，即在利益诱导下，资源从经济落后地区向发达地区流动，使发达地区越来越发达，落后地区越来越落后。改变这种资源配置状况的根本力量在于财政，为此，1999年11月中央经济工作会议不失时机地提出实施西部大开发战略，一方面通过加大中央财政对中西部地区的财政投入和转移支付力度，另一方面通过向在西部进行符合产业发展政策的投资企业提供税收优惠的办法，引导非政府部门支配的资源进入西部等多种财政手段将资源在全国范围内重新配置，最终实现中西部经济和全国经济协调发展的资源配置格局。事实证明，西部大开发战略意义重大，一是促进了西部地区经济发展。各种资源的流入为西部经济注入了发展的活力，使西部经济发展增长幅度高于全国平均水平；二是支持了东部地区结构调整。西部地区具有自然资源丰富和劳动力成本低的比较优势，为东部地区发展提供市场和能源、原材料支持，为东部地区乃至全国的经济结构调整和产业优化升级创造了条件；三是成就了东西双赢，提高了我国综合国力。实施西部大开发战略，加快了中西部地区发展，提高了人民的生活水平，扩大了国内投资需求和消费需求，为全国经济持续快速增长提供了动力源泉；四是社会意义重大。实旌西部大开发，有利于民族团结、社会稳定和边防巩固，有助于东西部协调发展和最终实现共同富裕。

　　(4)社会资源在各产业之间的分配关系。合理的产业结构对于提高宏观经济运行效果、促进国民经济又好又快的发展具有重要意义。所以，应该根据各产业发展状况和经济社会发展的总体需要和长远需要，在各部门、各产业之间合理分配社会资源。为此，除政府直接投资外，还可利用财政补贴和税收政策等多种手段引导企业投资方向，调节资源在国民经济各部门、各产业之间的配置，达到形成合理产业结构的目的。