财政政策要素风险

　　财政政策要素风险是财政政策本身内生的风险，与要素的质量直接相关，通常贯穿于政策的全过程。

　　要素的质量包括政策目标数量的合理选择，目标偏好的矫正等；政策主体行为规范，政策制定者与执行者之间的协调；政策工具变量的取值，政策工具的弹性，政策工具机能的健全等。要素的质量既直接影响政策功能的作用范围和作用强度，也受到政策作用范围和作用强度的制约，两者是辩证统一的关系，它们的分歧在客观上决定了财政政策要素风险的属性和程度。

　　1．财政政策目标风险

　　财政政策目标风险是指目标确定方面的偏差。确定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相应的政策风险。财政政策目标的制定应以财政政策作用的范围和强度为限，否则将无法实现。在时间上，政策目标有长期目标和特定目标之分，两者分别表示在一个较长时期内和在一个特定时期内财政政策所要实现的期望值；在空间上，政策目标可按照范围和服务对象划分为微观、中观与宏观目标，也可按照作用方向划分为总量目标与结构目标。财政政策的目标应保持时间上的连续性和空间上的一致性，即各时期的特定目标应与长期目标保持一致，各层次财政目标的取值方向在总体上保持一致。此外，因为财政政策的实施环境以及民众的偏好、政府行为等限制条件都在不断地变化中，财政政策诸目标中的重点应随之变化。

　　我国财政政策的目标通常被归结为物价相对稳定、收入合理分配、经济适度增长、社会生活质量逐步提高四个方面，但政策目标之间是存在矛盾的，因此准确判断经济问题的性质非常重要，这是确定财政政策主要目标的依据，如果由于对经济问题的判断失误，而确立了错误的政策目标，将产生恶化经济运行的效果。例如物价稳定与经济增长之间，防止通货膨胀需要抑制总需求，宜选择紧缩性的财政政策，但这种政策可能损害经济增长的速度；而经济增长需要扩大总需求，宜选择扩张性的财政政策，以刺激投资和消费，但可能引发物价的上涨，如果确立了错误的政策目标，原有问题将越发严重，甚至可能引发通货膨胀与经济停滞并存的政策风险，即“滞胀”。

　　2．财政政策主体风险

　　财政政策主体风险主要包括财政决策风险和政策执行风险，因为政策主体是政策的制定者和执行者，其行为是否规范，影响着政策功能和政策效应，尤其是在我国现行制度安排不尽合理，各级政府的行为与偏好对于政策制定和执行具有决定作用，政策主体风险程度较高。除了主观因素外，在财政政策决策和执行的过程中，由于信息不充分、信息不对称和未来不确定性、政策主体的水平和能力等客观因素也影响着政策主体风险的程度。

　　决策风险主要体现在决策主体由于对经济环境认识的偏颇、信息的不完全、不对称和决策的人为性而引发对政策目标的确定和政策工具的选择等方面的决策失误，给财政活动造成风险。例如，受亚洲金融危机影响，我国宏观经济环境是整体经济低糜、储蓄过速增长、内需严重不足。对此，1999年8月30，我国九届人大十一次会议通过《个人所得税法)修正案，以20％的比例税率，对在中国境内的人民币和外币储蓄存款的利息恢复征收利息所得税，并自1999年11月1日起施行。此举的目的在于：启动消费，拉动内需；调节个人收入差距；规范税制，增加财政收入。但事实上，最终并没有实现恢复开征利息税的初衷，相反，由于当前实际利率水平降为-1．75％，在“负利率”的情况下的重复征税使广大储户受损，据统计，2004年存款负利率使广大民众损失了相当于7000多亿元的购买力。这一结果体现了财政政策决策风险，因为，利息税的开征对居民储蓄和消费存在着收入效应和替代效应两方面的作用，其中替代效应将使储蓄减少和现期消费增加，而收入效应可能使储蓄减少也可能相反，我国利息税政策产生负效应的原因之一即对收入效应的方向和程度没有准确把握；原因之二即对转轨时期我国居民的税收弹性较小，而个人对时间的偏好较高的认识不够，致使财政政策的决策风险产生并带来巨大损失。

　　政策执行风险主要是在政策执行过程中，由于执行主体未能准确领会政策意图、未能灵活控制政策工具、未能克服趋利思想而引发趋利行为等原因所导致的政策主体风险。例如地方政府在地方利益的驱动下，对待中央政府制定的不同政策会有不同的态度，即有利于本地发展的政策就贯彻执行，不利于本地发展的政策就消极抵制，再加上改革开放后地方政府具有较大的自主权，不能再用统收统支的财政体制时的方法来解决中央与地方间的摩擦，问题的复杂化使得政策执行风险加大。此外，有些执行主体深入研究现行财政政策的漏洞，利用它们为己牟利，例如，中央财政对地方税收返还政策是分税制改革的一项重要内容，其返还额的递增率与本地区的增值税和消费税挂钩，即本地区两税每增长l％，对地方的税收返还增长0．3％，这项政策促使地方政府加大增值税和消费税的征管力度，并使得地方产业出现严重的结构性问题，这也是财政政策主体风险的突出表现。

　　3．财政政策工具风险

　　财政政策工具主要有税收、国债、公共支出、政府投资、财政补贴等，体现了财政收支与预算的内容。政策工具风险是由于财政政策执行过程中，工具组合的整体安排或各工具的内部安排失当，以及弹性不足所引起的总量或结构风险，主要表现为财政政策工具选择存在失误，且政策工具之间缺乏有机配合。例如，1998年开始实施的积极财政政策以财政支出和国债为主要政策工具，在政策工具的选择方面主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需、带动经济增长、其他政策工具很少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合，使得赤字和债务风险等总量方面的风险程度加大，并使经济承受了较大的通货膨胀压力。

　　各项财政工具的内部安排失当也能引发较为严重的政策风险。例如，在财政支出方面，经济建设支出和行政管理支出所占比例较高，社会文教支出和国防支出所占比例较低，在各项支出内部也存在着结构比例失衡的问题；在财政收入方面，由于存在较大规模的预算外收入和制度外收入侵蚀税收的“弱干强枝”现象，使财政资金的管理和使用缺乏效率；在国债方面，国债发行规模不断增加，使得国债负担率不断提高，而由于国债期限结构不尽合理，还本付息较为集中且规模较大，使得国债的偿还能力被削弱，而以发新债还旧债为主的运作方式，也说明财力薄弱，债务风险巨大；在政府投资方面，对竞争性、盈利性领域的投入的资金过多，却对能源、交通、农业等基础设施和基础产业的投入～直不足，使得经济发展受到了“瓶颈”的制约；在财政补贴方面，不科学的补贴项目设置和不规范的管理阻碍了我国改革进程，例如对于能源、亏损企业部分不合理的价格补贴将扭曲经济和环境成本，妨碍市场调节，在出口方面过多的补贴容易削弱国内企业的国际竞争力，因此，不合理的财政补贴政策应尽早改革或终止。以上种种，是对财政政策工具风险，尤其是对我国目前的财政政策工具风险的简单分析，这部分内容实际上属于政策结构风险的主要研究对象，我们将在财政政策结构风险部分来重点研究。

　　此外，财政政策的弹性不足，即不能随经济运行状况的变化而作出相应的调整，或者财政政策作用的力度过大或过小，以及在财政政策执行过程中由于特定利益集团的阻挠等原因也能引发财政政策风险，这些方面在积极财政政策的制定和实施过程中都有不同程度地体现。