诸侯经济

　　无论是在地域上还是行政区划上，某些地方政府片面强调发展地方经济，从自身利益出发，选择了跟中央宏观调控不一致的发展方式、发展规模、发展速度。这在一定程度上影响了国家宏观调控的效果和预期目标。对于地方跟地方、区域跟区域之间这种条块分割、各自为政、封闭的、割裂大市场的错误发展思路或发展方式与做法，一些学者将其形象地称为“诸侯经济”。“诸侯经济”是对当前宏观调控中地方应对中央“上有政策下有对策”现象的形象化比喻。

　　“诸侯经济”的主要特征是经济与行政权力的结合，它在本质上是一种封闭的、排他的、停滞的小农经济。在我国，“诸侯经济”表现为以行政区为单位的政治权力与经济利益的结合体。“诸侯经济”的封闭性表现在把经济主体的活动范围限定在单个的行政区划之内，把各种要素的活动(包括诸如经济政令颁布、经济优惠政策的推行等)限定在当地政府的政策目标范围内；排他性则表现为一个行政区划内的垄断性；停滞性表现在把自然资源优势作为权力控制的基础，从而使当地经济与更大的经济范围隔离开来，远离世界经济发展的大趋势。

　　诸侯经济”的主要原因在于体制和政策。

　　1．“诸侯经济”是经济体制改革中的“双向分权”和“双轨调控”方式的产物。“双向分权”即中央对地方的行政分权和对企业的经济分权。“双轨调控”即与“双向分权”相联系的，中央通过行政层次、行政手段和行政责任对经济的直接调控和通过经济手段对经济的间接调控。人所共知，这种分权和调控方式并非改革的目标模式，而只是新旧体制转换中的一种过渡性的选择。问题在于这种过渡形式同一系列承包制(包括地方大包干)相结合，把地方政府变成了投资主体、调控主体和承包主体“三位一体”的经济主体。这就在客观上造成了诸侯经济意识和经济行为的经济社会基础：独立的经济利益，相对独立的行政、经济权力与对辖区内企事业的发展、职工居民的生活水平承担的直接责任紧密结合。

　　显然，这种管理体制的运行机制既不是传统的产品经济模式下所产生的，也不是商品经济模式所需要的。在这种体制和机制下，“一盘棋”、“多贡献。和“讲风格”之类的口号、观念和原则的约束力是非常有限的，任何由地方党政领导人和集团的素质决定的影响力也是非常有限的。

　　2.地方政府的双重身份向经济利益主体身份倾斜是形成“诸侯经济”的深层原因。社会主义制度中的国家具有政治职能和经济职能两种职能，社会主义制度中的地方政府具有调控主体和经济利益主体双重身份。产生一些矛盾是不可避免的。问题在于，当前的体制是地方政府的双重身份明显地向经济利益主体一头倾斜，因而在运用各种调控手段时，如果触及到做为利益主体的利益，就不免要让步。法官兼被告，裁判不可能公正无私。这是形成“诸侯经济”的深层原因，也是。诸侯经济。的利益刚性和结构刚性所在。地方政府的双重身份之所以向经济利益主体一头倾斜，是因为行政性分权的改革把企业和地方政府捆到了一起。本来在传统体制下，突出的是整体利益，企业和地方政府都未成为经济利益主体，地方政府虽然具有双重身份，却是以调控为主。这样，地方虽然都代表地区的经济利益，但并未强化到形成“诸侯经济。的地步。经济体制改革之后，既向地方放权也向企业放权，然而代表国家行使经济职能的中央政府和各地方政府的职责没有转换到位，企业也还没有成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体，从而使地方分权并未摆脱政企不分的旧格局。这就强化了地方政府作为一级利益主体的身份，经济行为不免错序。转换政府的经济职能，要害是实行政企分开，使中央政府和地方政府的职责从对企业的直接控制转换为通过市场的间接控制。这在某种意义上，政府的经济职能是缩小了，由经营型变为调控型，由宏微一体变为宏观调控的主体。但从另一面看，其职能又是加强了，由低层次的管理转向高层次的管理。为了适应这个要求，地方政府的职能转换，应是卸掉一些不该承担的任务，挑上一些应当承担的任务。从中央集中调控到地方分层次的调控，是改革和完善国家经济职能的客观要求。如今的改革没有实现这一要求，反而强化了地方政府利益，便很难避免地方截留中央下放的权利，收缴企业已有的权利。由于地方政府的全面介入，使得“诸侯经济”成为双重体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。

　　在社会主义经济体制改革的理论讨论中，人们通常把企业的软预算约束作为造成经济过热和投资膨胀的根据。但在我国，新企业是由地方政府筹建的，老企业的扩建改造也往往由地方政府批准和发动，所以，表面上企业已成为投资主体，实际上最主要的投资主体是地方政府。所说控制固定资产投资规模的难度大，难就难在控制投资规模的任务要由作为调控主体的地方政府去执行，而地方政府又是利益主体，要求地方政府自己对自己开刀是很不容易的。地方政府不同于企业，作为分层次调控主体能够调动财政、银行、物资、商业、外贸等方面的力量，特别是银行下放给地方管理，使得地方政府在地方财政资金不足时，仍有可能指示地方银行贷款给企业，扩大投资规模，实现地区经济利益。这是造成信贷规模膨胀和信贷资金失控，导致社会总需求膨胀的重要原因。当然，有的时候中央政府严肃地强调，乃至以处分和撤职要求地方政府坚决贯彻，地方政府还是会发挥其调控主体的功能，抑制作为经济利益主体的冲动。然而在一般情况下，地方政府的双重身份总是向经济利益主体这一面倾斜。

　　3．扭曲的市场和扭曲的价格体系促成了市场割据。并不是所有的利益主体的形成都必定会造成市场割据，企业也没有力量去实现市场割据。但是，地方政府和企业不一样，它可以利用自己作为调控主体的行政权力，设置区域性的市场壁垒，以维护自己作为利益主体的地区经济利益，这就有可能出现市场割据。在市场流通正常和价格合理的状况下，市场割据也是不必要的。然而，改革后强化了自己的主体利益意识的地方政府和企业，面临着的是扭曲的市场和扭曲的价格体系。加加工工业品价格高、利润大，使得加工工业发达的地区获得了额外的利益；农产品、原料和矿产品原料价格低、利润小，使得资源产地遭受损失。这样，就使得地方政府利用行政权力搞市场割据的可能性变成了现实性，并且因两种新情况的出现而加剧了市场割据。一是地区产业结构的调整以市场利润为导向，地方政府投资大量涌入“短、平、快”项目，特别明显表现为资源产地大力发展资源加工工业，以免“肥水流入外地田”。资源产地随着资源加工工业发展，便封关设卡，限制资源外流，造成市场割据并使外地加工工业业原料短缺，开工不足。二是对外开放和实行外贸包干、外汇留成改革以后，各地区争夺出口资源，开展各种大战。出口条件好和外汇留成率高的沿海地区到资源产地抬价抢购，资源产地的应付办法是动用大量人力、采取各种措施封锁边境，保护地区利益。我国在双重体制下出现的这种市场割据，同国外常见的贸易保护主义的壁垒政策是不一样的。贸易保护主义是在企业竞争能力低的条件下抵制域外制成品的倾销，以保护生产者利益；我国的市场割据却主要是控制本地资源不使外流，但资源生产者并未由此获得利益，而是把资源和资源加工品之间的差额利益留在本地，或者是使资源产地控制出口资源取得外汇。这正表明了扭曲价格是引起市场割据的现实动机。所谓“诸侯经济”，在很大程度上是基于市场割据而作出的形象描绘。

　　社会主义计划经济的优越性，本来在于能从宏观经济的角度，在产业结构、地区布局、规模经济诸方面获得最大的资源配置效益，尽管过去在这方面做的并不尽人意，计划经济的优越坨未能充分发挥，但这种可能性还是存在的。实行双重体制后，实现产业结构、地区布局和规模经济的宏观调控手段，因地方政府的梗阻而失灵，如税收杠杆和货币调控手段就不能起到应有的作用。由于实行地方财政包干，对长线产业或产品提高税率不仅不会限制其发展，相反会进一步刺激其发展，因为地方政府可以从中得到更多的收入分成。而实行紧缩货币的宏观调控政策，在地方政府的中介作用下，受到打击更多的还是由中央控制的短线部门，因为地方政府为了保证自己的收入来源，会让银行对地方工业给予更多的“照顾”。而各个地方都这样做，便使得加工工业的发展超过了资源供给能力，低水平竞争过度现象日趋严重，使整个经济的规模效益、结构效益和要素组合效益持续下降，有效供给不能随投入的增加而相应增加。与此同时，重复投资和因“水多加面、面多加水”引起的基础工业对加工工业的追赶，却加剧了投资需求膨胀。所以“诸侯经济。加剧了总供需失衡，而察其根源，则在于扭曲市场和扭曲价格条件下，为了保护地区利益而运用地方行政权力所造成的市场割据。

　　4.不平等竞争促成了对调控犯规，强化了“诸侯经济”。在传统体制下，中央政府强有力的宏观调控使“诸侯经济”没有生长的土壤。在当前经济体制改革过程中，因向地方政府放权，也同时产生削弱宏观调控的消极作用。而且放权是有差别的放权，使得不同地区之间形成了不平等的竞争，从而导致了不同地区之间的不同的发展速度。于是，经济发展慢的地区为了避免“马太效应”的扩大，经济发展快的地区为了巩固自己的领先地位和优势，作为经济利益主体的地方政府，都起用了自己作为调控主体这另一种身份所具有的行政权力，实行有利于自己发展的经济政策。所谓“灵活变通中央政策”，所谓敢于“打擦边球”，就是提倡违反规则，逆中央的宏观调控而行。所谓“见了红灯绕道走，见了黄灯赶快走，见了绿灯挤着走”的“三灯。方针，意味着不管中央政府的宏观调控要求的是走还是停，地方政策总是千方百计要走。因而所谓“灵活变通”，就是以地方的调控取代中央的调控，以地方的政策取代中央的政策。这样，整体利益让位于局部利益，由此而形成诸侯经济。并且因为哪个地方经济发展快对哪个地方最有利，尽管由此会造成宏观调控失控使经济发展出现波动，但都心存侥幸，以为受损失的不一定是自己。这样，“诸侯经济”的本位利益又助长了社会博奕心理，宁愿加温使全国经济受损，不愿降温使本地区经济发展落后。这使得“诸侯经济”有着比过去强的示范拉力和比过去强的吸纳机制。“诸侯经济”的出现使中央政府要求平稳发展的计划指令和调控措施不能有效贯彻。于是短缺程度不是比过去缩小而是进一步扩大了。

　　“诸侯经济”意识和行为在现实经济生活中的具体表现是；

　　(1)对中央政府的政策在理解和执行上采取实用主义的态度，以“变通”的形式钻中央政策不配套、不完善的空子，所谓“见了红灯绕道走，见了绿灯赶快走，没有灯就摸着走”。对地方经济发展有利的事情就争着去搞，对地方不利的政策法规就不执行，甚至用“小政策”管。大政策”，致使中央政策难以贯彻到底，对国民经济宏观效率考虑较少。

　　(2)争先恐后地发展地方加工工业。因为增加财政收入的主要途径就是迅速发展价高利大的加工工业，所以地方政府竞相加快工业产值的增长速度，以便更多地有效地积累资金，促进地区经济的发展。

　　(3)有产业结构自成体系的独立化倾向。市场的不完备和不发达，逼迫地区为发展经济走大而全、小而全的道路，产业结构自成体系。同时，为保护本地区非优势产业的生存和发展，各地方政府不惜用行政手段和其它手段，外堵内卡，强制本地商业部门优先收购、销售本地产品，抵制外地价廉质优产品的流入，限制本地原材料流出。

　　地方保护主义的一个直接后果是形成所谓的“诸侯经济”现象。“诸侯经济”与产业趋同既有联系，又有区别。一般地，“诸侯经济”是在一定的区域之间人为地设置障碍，阻止生产要素、产品、资金的自由流动，从而在一定程度上使区域成为相对独立和封闭的经济实体。产业趋同则是指在城市间产业结构呈现同构的现象：有些时候，这两个问题是同质，同源的。

　　“诸侯经济”的实现多是借助于行政手段，这更助长了特定政府权力和职能的膨胀。“诸侯经济”对区域经济的影响是显而易见的。区域经济最主要的特征就是开放性，而区域经济增长的内在机制本身就要求有开放的域外市场。没有要素、产品、资金的自由流动，区域经济增长也就成了无源之水。

　　“诸侯经济”的产生有深刻的历史背景：一方面，传统计划体制的瓦解和20世纪80年代放权让利的改革，使地方政府，城市政府的权能扩张，为“诸侯经济”提供了条件；另一方面，各地改革进程不一和地域倾斜发展政策的实施，使地区间的差距进一步扩大，经济势能“落差”加大，如果没有人为的阻碍，资金、资源和人才将由落后地区向发达地区单向流动，这也为实施诸侯经济提供厂“理由”。而在历史背景之后有其本质的经济原因：市场不统一、不完善。从市场体制的建设看，市场先是在小部分试点地区或特区发展起来的，但整个80年代的改革注意了价格的理顺但忽略了市场的培育与建设。在不统一、不完善的市场中，各地区为了保护自身利益，政府只有选择“诸侯经济”方式。这种方式在一个地区的采用，便会在其他地区产生连锁反应，因为若不随之行动就会在博弈中受损，于是最后形成一个均衡，即各地皆祭此法宝，造成市场更加分隔，从而形成恶性循环的怪圈。

　　产业趋同存在“正常趋同”与“非正常趋同”两种情况。前者的产业趋同是区域产业结构升级过程中可能出现的一种客观经济现象、后者的产业趋同则是由行政力量驱动的产业趋同。而这种由行政力量造成的产业趋同问题的原因类似于“诸侯经济”，产生区域产业的同构，关键是在分隔的市场上要素价格不是真实的市场价格，结果使真正的比较优势无从显现。如果市场上是真实的市场价格，则大城市昂贵的土地成本和劳动力成本必然会阻止各城市竞相发展相同的劳动密集的加工组装产业。在现实中产业趋同问题的解决，从根本上看，需要建设统一的要素市场，完善市场体系，形成真正的比较优势，以此指导城市产业结构的调整。

　　1．窒息公平竞争，扭曲市场行为。一是部分地区借助政府的力量，通过政府的行政强制，封锁本地市场，使落后的企业得以在政府庇护下混日子，不利于提高企业的竞争力。二是在市场被分割、切块的条件下，创业环境恶劣，企业发展的市场空间狭窄，规模经济难以形成。三是由于地方政府采取行政T-段干预市场，扭曲了产品的价格，使企业和地区在战略发展定位上很难认清自身优势，从而走入误区。四是违反了世贸组织成员国不得对其他缔约国的商品、服务给予歧视性待遇的原则，容易招致国际仲裁的危险，进而影响本国企业进入外国市场，参与全球经济竞争。

　　2．妨碍全国统一市场的形成，架空市场对资源配置的基础性作用。一是商品市场存在明显的区域封闭性，如制定土政策，变相禁止外省产品进入。二是劳动力市场分割。目前劳动力市场的分割，导致许多进城务工的农民大多集中在传统部门。三是资本市场分割，最典型的是深圳和上海，因为两地各有一家股票交易所，因此两地的企业很少交叉上市。

　　在市场被严重分割的情况下，要想建立全国统一、公平、规范、有序的市场体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用非常困难。

　　3．增加发展经济的成本，影响增长方式的转变，恶化可持续发展环境。“诸侯经济”的本质特性在于最终拉动经济增长的内在动力是政府投资或变相政府投资，而不是居民消费。投资完成之后形成了大量生产能力，届时它创造的不再是需求，而是更大的供给。更为严重的是，由于地方政府在此充当或变相充当了投资主角，致使投资不计成本，直接导致高投资、高污染、高消耗的“三高”企业大量产生，在这种低水平的粗放式投资驱动型经济增长模式下，其释放出的也是无效或低效产能，从而浪费资源、污染环境。对经济结构而言，“诸侯经济”大多是从本地利益出发进行产业结构调整并组织生产，具有很大的盲目性和局限性，其结果就是重复建设、资源浪费、结构趋同、恶性竞争、区域对立，损害整个社会的福利，削弱地方可持续发展的能力，阻碍经济增长方式的转变。

　　4．加剧贫富分化，加重地方对立，侵蚀社会稳定的基础。在“诸侯经济”状态下，一些地方官商合一，政企不分，政府热衷于谋利而忽视民生问题，强势群体利用转型时期的不规范巧取豪夺，严重侵害了广大人民群众的切身利益。任由这种情况发展下去，只能进一步加重社会对立，背离改革开放的初衷，贻害和谐社会的构建。

　　5．制造经济泡沫，隐含巨大金融、财政风险。目前我国经济结构严重失衡、银行贷款呆坏账增加的一个重要原因就是地方政府无视中央的宏观调控，纵容以房地产业为首的经济野马一路狂奔的恶性循环。眼下各地大规模的房地产投资和许多城市基础设施建设投资都来自以土地为抵押品的贷款，而我国的土地是国家和集体所有，投资者所拥有的是土地使用权而不是所有权，同时银行业是国有企业。也就是说，投资者是在用国有资产作抵押去为自己盈利，玩的是“空手套白狼”。在这种情况下，一旦资金链条断裂，经济泡沫破裂，各种风险都会转为金融风险，而金融风险最终肯定会转化成财政风险。

　　6．降低政府公信力，助长贪污腐败，毒化社会风气。一是公正诚信的严重丧失。目前一些地方依然在搞对外商的“超国民待遇”，破坏了国家法令政策的统一性、严肃性，还催生了大量“假合资”、“假外资”。还有些地方政府甚至以牺牲当地企业、农民、就业者的利益为代价来实施财政优惠政策，导致了近年来各地强行征地、野蛮拆迁、失地农民利益受损的事件，从而使政府公信力严重丧失，极大地损害了政府的形象。二是助长腐败。一些地方官员利用权力特别是土地批租的随意性设租寻租，从而导致交易费用增加和腐败行为增多。

　　三是毒化社会风气。“诸侯经济”一方面不顾国家法律法规，大肆追求一己利益，另一方面又要粉饰政绩欺骗上级，以利升官提拔，这就注定要走过场、搞形式。既然政府带头造假，社会上制假贩假肆虐自然也不足为奇，正所谓“上梁不正下梁歪”。

　　“诸侯经济”现象说到底还是利益之争。在市场经济条件下，利益主体的多元化决定了博弈与合作并存的局面，而不是计划经济下的简单大一统。博弈的本身并不可怕，可怕的是博弈性质的变化，即由于官商合一、政企不分而引发政府的逐利行为。要想从根本上治理“诸侯经济”，必须直面历史遗留问题和体制性顽疾。这不单是地方干部素质的问题，更是一个严酷的体制性、机制性问题。因此，既不宜将中央政府神圣化，也不要将地方政府“妖魔化”，而是要通过深化改革解决“诸侯经济”问题，重新思考在市场经济条件下中央与地方关系的法律定位，科学调整中央与地方的利益格局。

　　(一)树立科学发展观，为改革发展服务，为人民大众服务。

　　1．树立科学发展观。我国需要发展，但这种发展是经济社会协调发展，发展的成果必须惠及广大人民群众，从而真正体现科学发展观。对此，我国十一五规划明确提出将未来五年内在发展经济的同时将单位GDP能耗降低20％，以信息化带动工业化，努力形成资源节约型、环境友好型的社会氛围，不断完善社会保障，实现增长方式的根本转变，让全国人民从改革发展中得到实惠，这将从指导思想和发展思路上扭转地方政府的非理性冲动。

　　2．改革干部考核机制。如果考核机制能从全面落实科学发展观的高度出发，对于事关民生利益和经济长远发展的根本性问题，采取量化要求考核，列入地方政府政绩标准，也能遏制地方政府的扩张冲动。

　　3．改变“唯上不为下”的衙门作风。只有通过制度建设，让广大人民群众参与对地方官员的政绩评价，才能改变目前一些地方政府片面追求政绩的短期行为，使干部由对领导、组织部负责转向对辖区内的人民负责。

　　(二)深化体制改革，科学定位政府职能。

　　1．合理分担事权。中央财政要逐步在诸如义务教育、社会保障和公共卫生等重要领域承担更多支出，缓解地方因事权与财权划分不合理而引起的各种矛盾。

　　2．建立规范、统一的财政转移支付制度。

　　中央财政应逐步建立规范化的财政转移支付制度，进一步理顺中央和地方的经济关系，逐步以因素分析法取代基数法，同时加速省以下财政体制改革，使各地方政府能向社会公众提供大体均等化的公共服务。

　　3．调整税费关系，规范政府收入。一是通过立法实现“费改税”，将具有税收性质的各种基金和收费改为税收，从而规范政府收入；二是将不能改为税收又确实需要保留的收费项目纳入国家财政预算，统一管理，加强国家的宏观调控能力，属于乱收费的陆续依法取消。

　　4．加大国有企业改革的力度。尽快使国企成为独立的法人主体，既有助于消除“诸侯经济”存在的微观经济基础，也有助于提高国家宏观调控的成效。特别是中央企业应加快完善法人治理结构，并推动地方国有企业深化改革。

　　(三)宏观调控与体制改革相结合。对“诸侯经济”标本兼治。

　　1．允许地方政府发行债券。目前以中央为主导的分税制度，使得地方政府的财权与事权不对称问题突出。所以在严管地方政府投资冲动的同时，需妥善处理地方财政收人来源问题。在有限制的条件下，授权地方政府发行债券，可以在一定程度上舒缓宏观调控中紧张的中央与地方关系。

　　2．强县撤乡。许多乡镇依靠吃上级财政补贴勉强度日，根本没有财力支撑一级政府的运转。通过撤乡可以达到强县的目的，减少“诸侯经济”行为主体。

　　3．强化省级政府的土地责任。从2007年起，国务院不再分批次审批城市农用地转用和土地征收，而由省级人民政府汇总后一次申报。与调整前相比，国务院批准的城市建设用地增加了省级审核把关的环节。此举在加大省级政府权力的同时，也强化了他们的责任，加强了土地宏观调控。

　　4．清算土地增值税。近年来房地产项目运用财务杠杆，仅用少量资金就可“撬动”投资额巨大的项目，这种“借鸡生蛋”的暴利空间是开发商们敢于蔑视宏观调控的动力所在。为此，国家税务总局决定依法从2007年2月开始对房地产开发商清算土地增值税。

　　对于一些靠卖地生财的地方政府和牟取暴利的房地产开发商来说，这一举措具有致命杀伤力。

　　(四)加强法制建设，完善制度机制。

　　1．我国已颁布实施《反垄断法》，《反垄断法》中有针对时下广为社会公众诟病的行政垄断行为的禁止与处罚条款，这对形成全国公平、统一的市场将具有法律上的保障。

　　2．清理、废除各地区制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。目前许多省市已经废止了不少阻碍市场经济健康发展的土政策，随着改革的深化，名目繁多的地方保护藩篱有望早日破除。

　　3．中央决定从2007年起扩大党委书记审计的覆盖面，重点关注重大基本建设投资、土地出让金的管理使用、利用境外投资侵蚀国有资产及各种原因造成的损失浪费等问题，从而有力警示那些目无法纪的地方官员。

　　4．立法保护广大人民的切身利益。我国已颁布实施《物权法》。对广大农民反映最强烈的土地征收补偿问题，《物权法》做出了“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活”等详细规定，从而对失地农民的合法权益形成有效保护。