税收计划管理

　　税收计划管理就是税务机关根据国家经济政策、税收法律及国民经济和社会发展计划，结合客观经济实际编制税收计划，用以指导、组织和监督税收分配活动的一项管理工作。税收计划管理是税收管理的重要内容，也是税收征收管理的重要工具。

　　税收计划管理是有计划的税收收入的组织系统和管理制度的总称，是税务机关为保证税收计划的实现，对税收计划的编制、分配、调整、考核、检查所进行的综合管理。主要包括以下内容：

　　(一)税收计划的编制

　　税收计划的编制是税务机关依据经济发展状况和现行税收政策规定，通过对经济税源开展调查、分析和预测而制定当前税收计划的活动。是税收计划管理的前提和重要组成部分，也是整个税收计划的核心。

　　(二)税收计划的分配

　　这是税收计划的核定和下达过程,是在税收计划编制完成以后，将计划指标在各地区、各单位层层分解的工作。分配税收计划必须本着实事求是、综合平衡的原则，达到既保证税收计划落到实处，又能充分调动各单位积极性的效果。

　　(三)税收计划的调整

　　税收计划是国家预算的重要组成部分，具有法律赋予的稳定性和严肃性，税收计划一经确定，就不得随意变动。但是在某些特定情况下，可依照规定的程序适当调整税收计划。

　　(四)税收计划执行情况的检查。

　　这是税收计划管理的重要内容，是组织收入的重要手段，也是有效地指导组织收入的一种工作制度。税收计划执行情况的检查一般采取“自上而下”的方式进行。税收计划执行情况的检查一般以文字报告或图表形式记载检查结果，反映税收计划执行情况。

　　计划管理工作是通过一定的组织系统和一系列的管理制度实现的。税收计划管理是税务机关为保证税收计划的实现，对税收计划的编制、分配、调整、考核、检查、分析、预测以及税源调查等一系列活动所进行的综合管理，是整个税收管理的重要组成部分。其计划管理目标是：

　　编制税收计划：根据国民经济和社会发展计划，按照法律法规的规定，通过信息收集、预测分析、税源调查等一系列工作，运用科学方法进行税收计划的编制。

　　分配税收计划：通过自上而下、上下结合的程序，逐级核定和分配税收计划，做好月份、季度税收的计划安排，以利于组织实施。

　　调整税收计划：根据重大经济、财政税收政策调整和变动以及自然灾害等引起的税源变化对已经分配的税收计划进行调整。

　　考核、检查税收计划执行情况：通过按旬掌握进度，按月分析通报，按季、按年分析报告的方式，及时掌握收入进度，加强征收管理，以月保季，以季保年，完成税收计划。

　　开展经济税源调查研究：加强经济税源调查研究工作，建立健全经济税源档案，及时掌握重点经济税源的发展变化动态，为做好税收计划管理工作打好基础。

　　加强组织收入工作：按各级领导要求，及时有效地报告税收收入情况，加强组织收入工作。

　　税收计划管理体制就是税收计划管理组织和管理制度彼此间相互联系形成一定的体系。税收计划管理体制的基本原则是：坚持以国家税法为基础，适应财政管理体制需要的原则；坚持统一计划，分级管理的原则；坚持统一性与灵活性相结合的原则。

　　税收计划管理体制的基本内容是：建立税收计划管理的组织系统，进行税收计划管理的权限划分；保证税收计划管理的实现形式。

　　(一)税收计划管理的组织系统

　　国家税务总局是国家税收计划管理组织的领导机关，审查全国税收计划的编制情况，听取全国税收计划执行情况的报告。

　　国家税务总局计划统计司是全国税务系统税收计划管理最高执行机构，负责拟定全国税收计划的指导方针、指标体系、编制方法、审批程序以及其他有关规定，编制、分配全国税收计划和检查执行情况，组织研究税收计划执行中的重大问题，总结税收计划工作经验，指导各级税务机关的计划工作。

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市国、地税务系统计划机构负责制定本省、本地区、本系统的税收计划编制、分配、检查和指导下级计划管理工作。

　　各地区、市、县国、地税务系统计划机构负责制定本地、市、县本系统的税收计划编制、分配、检查和指导下级税务机关的计划管理工作。

　　我国税务计划的组织机构按我国税收管理体制和行政区划划分，这样便于税收计划的组织管理和适应财政体制的需要。

　　(二)税收计划管理权限的划分

　　分税制财政体制的实施和两套税务机构分设后，税收计划管理既要保障全国税收计划的完成，也要充分发挥地方的积极性。其权限应从以下各级划分。

　　国家税务总局的管理权：在全盘制定全国税收计划的基础上，重点作好属于中央财政固定收入和中央与地方共享收入税种的计划编制。负责向国税系统下达税收指令性计划。对于属于地方固定收入税种提出建议计划，按征管范围分别下达国税系统和地税系统。监督检查下级税务机关计划执行情况。

　　省级及计划单列市国、地税系统的管理权：国税系统要全额落实总局下达的指令性计划，对按征收范围下达的属于地方固定收入税种的指导性计划可结合当地政府的建议和意见进行编制。地税系统要按总局下达的指导性计划和当地政府制定的财政计划相结合，编制本省、本地区地税系统的税收计划。国地两系统要按各自编制的计划分别下达本系统的下一级税务部门。监督检查下级税务机关的计划执行情况。

　　地市以下国税、地税系统要按照上级国税、地税局下达的任务数进行编制税收计划，并如数向下分配。检查下级税务机关的计划执行情况。

　　上述税务计划管理权，基本上是按照分税制财政体制的管理要求划分的，也是税收计划管理权限的发展方向。

　　(一)经济税源的调查

　　开展税源调查是税务机关按照特定的目的和要求，运用各种调查形式和方法，有计划、有组织地对社会经济税源发展变化进行了解、分析的专业性查和研究活动。经济税源调查是税收计划管理的重要的基础性工作。其目的是分析税源变化趋势，增强组织收入工作的预见性和主动性。特别在逐步建立社会主义市场经济体制过程中，我国经济结构、产业结构都在发生深刻的变化，势必会引起经济税源发生较大的变化，进而对经济收入产生直接影响，在此形式下的经济税源调查就更加重要。

　　经济税源调查的内容包括：国民经济发展变化对税收的影响；一定时期内国家的经济政策、财税政策变化对税收的影响；财税体制变化对税收的影响；重点税源的发展变化对税收的影响；加强税收管理工作对税收的影响。

　　经济税源调查的方法：按调查内容的不同分为全面调查和专题调查；按调查是否连续分为经常性调查和一次性调查；按调查的组织形式分为税源统计报表调查和实地调查。

　　(二)税收预测

　　税收预测是以政府宏观调控政策为指导，以充分掌握影响税收收入变化的因素和税收历史资料为基础，运用数理统计和逻辑思维方法等手段，经过推理判断，对未来税收收入的前景作出趋势分析的一项工作方法。它是提高税收计划管理和发挥税收预见性，准确编制税收计划的基础，其方法一般有：判断预测法、外延预测法、因果分析法。

　　(三)税收计划的编制方法的改革

　　税收计划的编制应当按照国民经济发展计划、现行财政税收体制、税收政策、价格水平并参照以往年度的税收计划资料及目前的经济税源变化来进行编制。税收计划的编制主要与三个因素有关：

　　第一，国民经济的发展变化。国民经济计划是编制税收计划的基础，国民经济计划的规模和发展速度将决定税收收入的规模和速度。税收计划的编制必须以国民经济发展计划为依据，才能切实可靠。

　　第二，经济的规模。一般来说，经济的规模越大，为社会提供的产品越多，税收收入也越高。税收收入的增长与经济规模的增长应基本保持同步增长。

　　第三，经济的质量。经济的质量和税收也有着直接的联系，只有资金的投入产生了效益，税收收入才能有较大幅度的增长；相关的经济政策在我国商品经济不是十分发达的情况下，国家的宏观经济政策也是我们编制税收计划的必须考虑的问题，如资产重组、吸引外资的政策变化，都会给税收收入的变化带来影响。

　　税收计划编制方法是根据国民经济税源资料和税收历史资料，为基础来进行测算的。目前，我国税收计划的编制方法正在逐步进行改革。

　　国内生产总值是国际通行的衡量一国经济成果和综合国力的指标，通过对大量的有关税收与国内生产总值数据进行的实证分析表明，工商税收增长与国内生产总值增长之间存在着密切的正相关关系，所以目前我们进行编制税收计划的方法已经逐步抛弃了传统的直接算账法和间接算账法。主要应用弹性系数法和税收负担率法来进行税收计划的编制。

　　(四)税收计划编制后的审核

　　税收计划在报送和分配前，审核是一个十分重要的环节。加强对各级税收计划编制后的审核，对提高计划质量有重要意义。审核税收计划的目的，不仅在于检查其编制口径、计算方法和内容有无错误，更重要的是了解经济税源变化情况和编制的税收计划是否合理。税收计划的审核主要有业务技术的审核和最后审定。

　　(五)科学的税收计划分配

　　税收计划编制后，需要具体分配到各个省市区，落实到基层的具体征收工作中，税收计划的分配的合理与否直接影响着税收收入计划的完成情况，计划编制的再科学再精确，如果分配不合理，计划落不到实处，也无法保证其顺利完成，因此税收计划编制后，必须将计划合理分配。

　　税收计划的分配原则是实事求是，积极平衡；反复测算，全额分配；积极动员，明文下达。

　　税收计划的分配方法：基数法和国内生产总值税收负担率法。

　　(六)税收计划的检查分析

　　税收计划执行情况的检查分析是实现计划管理中一个必不可少的环节，是一项经常性的工作。现行制度规定，税收计划要按旬掌握进度，按月、季、年分析检查计划执行情况。检查是对税收计划执行情况和执行结果进行有组织、有步骤、有目的的检查，以便发现计划执行过程中出现的薄弱环节和存在问题，从而采取有效措施解决问题，挖掘新的潜力。分析是对计划执行情况和结果进行综合的分析，它要借助于一定的分析方法，研究影响税收完成情况的主客观因素，并确定各种因素对税收计划变动的影响程度。进而总结经验与教训，逐步掌握和认识税收计划完成的规律，不断采取措施，组织新的平衡。

　　1999年的税制改革以来，全国税务系统相继实行了征管改革和会计改革，为了适应新的征管模式，税收计划分析已增加一些新的分析内容，如税源分析：税收与经济指标的关系包括国民生产总值与税收总额的关系、工业环节增值税与工业增加值之间的关系、商业环节增值税与社会消费品零售总额之间的关系、价格总水平与税收之间的关系、社会总投资与税收之间的关系、经济结构与税收结构的基本关系、征管质量分析和欠税分析等。

　　1、认识有所弱化，致使税收计划管理工作相对薄弱。

　　税收计划管理工作长期以来一直得到各级党委、政府和税务部门领导及干部的重视。但近年来，由于经济的发展，税源的扩大，很多地方完成下达的税收任务难度相对减少。因此，加强税收计划工作在一些地方有所弱化。笔者长期工作在税务部门的基层，通过调查了解得知现基层税务部门对税收计划管理有两种认识：一是税源丰富且较容易完成上级和地方政府下达税收计划的地方，认为完成任务不是一件困难的事，税收计划工作作用不是很大，从而对税收计划工作重视不够。二是经济不发达地区，根据实际税源难以完成税收任务，因此，这些地方相对对税收计划工作较为重视。但同时也认为，税收计划与实际相脱节，为了不影响其他工作和有关工作经费，到年底采取其他方法也得完成，因些对税收计划工作同时存在消极情绪。由于存在以上两种认识，致使一些基层税务部门的税收计划工作还比较薄弱。主要表现在：一是建立高素质税收计划管理员队伍意识不强；二是缺少对在岗税收计划人员的教育培训；三是对计划管理工作不够精细，甚至应付了事。

　　2、税收计划的编制缺乏科学性，导致执法缺乏刚性。

　　由于多方面的原因，我国税收计划分配一直沿用的是“基数法”，就是以税收入库数或预计入库数作为基数，参照历年税收增长水平及计划期有关经济指标增长系数，并考虑计划期一些特殊因素对税收收入的影响，以此得出计划期的税收计划数，即“基数×系数+(-)特殊因素”的方法，虽然此法明白直观，简便易行，连续性、稳定性也很好，在一定程度上考虑了各地的客观经济状况，对调动广大税务干部的积极性，国家财政收入的稳定增长起到了重要作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这种计划分配方法的缺陷也愈来愈明显，主要表现在：一是基数对计划的影响成份较大，基数中隐含的特殊因素无法消除。如地方政府为了安排下年的财政预算，一般在11月左右就要求税务部门将下年税收预测数上报，而当年实际基数还未出来，税务部门就只能按照“基期年1-11月实际收入加12月的预计数”而得，但近几年来每年年底影响收入的因素较复杂，收入可变性很大，致使一些地区的基数与实际收入误差较大。二是系数的人为操作性大，可依据性相对较差，导致税收的增长偏离实际税源情况，说服力不强。三是对计划期的特殊因素不能全面考虑，而且计划一次性分配一般不作调整，或只增不减，难以符合各地变化中的税源实际情况，造成部分地区计划与税源之间存在极大差异。由于税收计划与经济税源相关性较大，难免出现计划分配畸轻畸重、苦乐不均、鞭打快牛的情况，从而不仅难以正确考核各地组织收入工作的状况，有时还会给执行税收政策带来一些负面影响：计划大，税源不足的地区，往往为完成任务而不顾政策，寅吃卯粮，该退的不退，该抵的不抵，不该征的预征，这样连年高基数、高增长，就会出现“不堪重负”的现象，不但有悖于现行的税收征管制度，而且容易挫伤税务干部组织收入的积极性，造成计划与收入间产生恶心循环；而税源大，计划相对小一些的地区，则会“留一手”，该收的不收，人为造成欠税和积压税款，甚至擅自减免税收现象，不能体现应收尽收，公平税负的原则，形成经济活动和税收工作的不规范运作，使税收执法失去应有的刚性。

　　3、税收计划分析和预测缺少详实的相关信息支撑，致使分析报告可信度不高。

　　主要表现在：一是与有关部门未能建立广泛的信息共享体系和严格的信息资料交换制度，不能及时获得国民经济主要指标和分析材料。二是经济税源调查缺少深度和广度。三是税源监控还显得乏力。目前的税源监控只是税务系统内部狭义的税源监控，而且也不是全程监控，不能全面地掌握整个税源的运行、发展、变化的趋势，这对我们制定切实可行的征管措施，确保各项税收政策执行和任务完成带来一定影响。在这样的信息资料下，形成的税收计划分析和预测可信度显然是不高的。

　　4、对税收分析报告应用单一，致使分析报告功能未能充分发挥。

　　税收计划分析是对已经确定的税收计划执行状况和结果，结合国民经济运行的有关指标，利用各种科学的分析手段和方法进行对比、归纳和综合分析，揭示影响收入进度的主要因素，找出引起税收增减变化的主要原因，反映组织收入工作的开展情况，预测税收发展趋势的一项活动，它是税收管理的中心环节，也是一项经常性的重要工作。税收计划分析的目的在于指导各级机关的税收工作，评价考核税务机构的税收业绩，为各级税务机构组织收入、出台有关涉税方针政策等提供准确、客观、科学的决策依据。而从目前的现状来看，不管领导还是具体搞计划分析工作的同志对分析报告最关心的就是实际完成进度情况，而用于指导税收征管工作不够，从而大大削弱了分析报告的功能与作用。

　　5、税收计划管理中计算机应用相对滞后，致使税收计划管理手段落后。

　　目前，计算机已广泛应用于税收征管、会统核算和稽查选案等税收工作的各个环节，并取得了一定成效。但在税收计划管理中计算机应用却相对滞后，致使税收计划管理手段单一，其管理手段远远不能适应税收计划管理变化的需要。

　　1、统一思想认识，更加重视税收计划管理工作。

　　税务系统应把计划管理工作作为推动组织收入和依法治税的一项基础性工作常抓不懈，要彻底改变计划管理工作是可有可无的工作这种思想观念，在人员素质要求上要给予合理配置，以建立起一支“政治过硬、业务熟练、作风优良”的税收计划员队伍。一方面，要不断地选拔一些优秀人才充实税收计划管理员队伍，另一方面，要加强在岗税收计划管理人员的教育培训工作，使他们真正成为思想端正，业务过硬的干部。

　　2、夯实税源调查，促进税收计划管理工作。

　　经济税源调查是税务机关有组织、有计划地对经济发展和有关政策变化等原因引起税源税收变化情况进行的专业性调查研究，也是税收管理的一项基础性工作，贯穿于税收计划管理全过程，其目的是为了研究国家的经济运行和税收政策措施对税收的影响，分析税源变化发展趋势，增强收入工作的预见性。在制定税收计划时，必须对经济税源进行广泛的调查了解，在此基础上制定切实可行的计划，使税收计划趋于实际。这样，既有利于调动积极性，又有利于依法治税。在工作中我们要特别强调加强重点税源的调查研究，因为只有抓住了主要矛盾，才能找到工作的着力点。一是要建立实地辅导制度和重点企业联络员制度，定期或不定期地深入企业开展调查研究，全面掌握重点企业的生产、经营、资金运营及税收入库情况，二是建立重点税源税收报告制度，使收集、掌握的重点税源资料规范、系统、连续、可比。三是建立重点税源档案，记录、反映重点税源的发展变化。此外，在建立现有重点税源档案的同时，还要注意挖掘和发现新的税收增长点，培植新的税源梯队，注重对潜在税源监控，形成一套比较完整、有利于税收计划管理的“梯级税源档案”。四是不断研究税源调查的工作方法。加强税源调查工作是一项长期、细致和繁重的工作，不能浅尝辄止。主要是从深度和广度加强税源调查工作，不断研究税源调查新方法。这样取得的税收信息，才能省时、及时、准确，才能为税收分析、预测提供真实、可靠依据。

　　3、深化税收分析报告应用，着力提高税收征管质量。

　　税收分析报告的最终落脚点在于税收征管这个环节，税收分析报告是税收征管工作纲领性总结或预测文件，是为税收征管工作服务的。作为各级税务系统不能把眼睛只盯在实际完成计划进度情况上，不要把税收分析的数据和信息仅仅作为计会统人员的"内参"，而要把它作为领导参谋和征管工作的得力助手，要把着眼点放在提高税收征管质量高度上加以方向性和政策性的引导，通过税收分析报告发现税收征管工作中存在的薄弱环节，以找准征管工作的着力点。

　　4、加强计算机的开发和应用，提高税收计划管理的科技含量。

　　科学技术是第一生产力，计算机作为现代科学技术产物，以其卓越的技术性能和强大的生产力，已广泛应用于税收征管各个环节。我们应尽快开发、运用计算机技术进行税收综合分析，使税收的监控管理在技术手段、信息处理和管理水平方面有明显提高。在完善税务系统内部信息网络的同时，还要与有关单位、团体建立网络联系，如银行、工商、重点企业、企业主管部门等，获取一些相关的有利于税务部门编制税收计划所用的资料，为领导决策和编制税收计划提供可靠信息，逐步实现税收计划管理计算机化。