国家经济政策

国家经济政策(National economic policy)

　　国家经济政策是指国家履行经济管理职能，调控国家宏观经济水平、结构，实施国家经济发展战略的指导方针。

　　在不同时期发展战略的引导下，国家经济政策对地区经济的发展格局起着不可估量的作用，是影响地区间差距变动的主要环境性因素。影响最大的主要是产业布局政策、对外开放政策和财税体制改革。

　　(一)产业布局政策对开放型经济的影响

　　我国的工业区域布局具有“南轻北重、东轻西重”的基本特征。东部地区以轻型或轻重混合型产业为主，中、西部地区则以重型产业为主。产业结构性差异往往会导致地区间经济产出水平的巨大差距。据专家研究，改革开放以来，我国经济发展水平较高的省份大多为轻型或混合型的工业结构类型。另外，在渐进式的市场化改革中，国家先放开了消费品市场，消费品价格由市场决定，而对能源、原材料的价格实行严格控制。由于东部地区是我国主要的消费品生产基地，中、西部地区是我国重要的能源和原材料输出基地，于是东部向中、西部高价输出制成品，而中、西部则向东部提供廉价的能源和原材料。这种产业布局和区位分工决定了中、西部与东部存在着不平等交换。

　　由于东部企业的技术和资本优势，中、西部很难在制造业上与东部竞争。中、西部地区这种高投入低产出的被动地位，严重制约其经济的发展和人民生活水平的提高，同时也是中、西部地区与东部地区经济发展差距日益拉大的重要原因之一。新中国成立以后，国家制订的每一个五年计划，其经济布局政策在资源的宏观配置、产业的空间布局、区域经济格局的形成方面发挥着极其重要的指导作用。1953—1978年的传统计划经济时期，国家经济布局的指导方针是：为迅速改变生产力过分倚重于沿海地区的严重不均衡状况，并考虑到战备的需要，强调内地与沿海均衡发展，对中西部地区进行大规模开发，投资重点长期指向中西部地区。国家用于中西部地区的基本建设投资总额在全国基本建设投资中的比重：“一五”时期为50．2％；“二五”时期为56．7％；三年调整时期为60．5％；“三五”时期为68．8％；“四五”时期为56．2％。除了“一五”、“二五”时期国家投资的地区分配既有重点倾斜，又考虑到总体协调，扭转了新中国成立初期工业集中分布于沿海地区的格局，人均国民收入、居民消费水平的东西部差距出现了普遍缩小的趋势外，其他几个五年计划时期由于过分注重政治、国防意义而忽视经济效益，一方面东部老工业基地的充实、改造未能得到应有的重视，原有的基础和条件没有得到充分利用；另一方面，布局在中西部的企业又表现出突出的“嵌入式”的特征以及存在着协作配套条件差、微观选址失误等不足，尽管国家在中西部地区投入大量资金，但实际效果并不理想，其经济发展速度滞后于东部地区，三大地带人均国民收入和居民消费水平的差距仍出现了扩大的趋势。

　　总体上看，这一时期实际上并未达到均衡发展的目标，人均国民收入和居民消费水平的地区差距在总体上仍然有所发展。1978年以后，国际形势发生了变化。国家开始进行经济体制改革，实行对外开放政策，经济布局的指导方针有了重大转变，效率优先成为重要的目标取向，生产要素向边际产出率高的东部沿海发达地区集中，“六五”与“七五”时期，在追求整体发展速度与效益的方针指导下，国家投资和布局的重点大幅度向原有基础条件较好、投资能力较强、投资环境优越的东部地区倾斜。东部与中西部地区的政策梯度明显，例如，若以中西部地区全民所有制基本建设投资为1，则东部地区的投资“五五”时期为0．84；“六五”时期上升到1．02；“七五”时期上升到1．27；1993年上升到1．33。1990～1993年，全国基本建设投资的55．8％分布于东部地区。虽然“六五”至“七五”时期东部地区的投入比例明显增加，但中西部地区“三五”至“五五”前期的大量投资项目进入产出期，经济增长速度较快、三大地带人均国民生产总值和居民消费水平的相对差距出现了缩小的趋势。1991—1992年东中西部地区均以较高的速度增长。但东部地区投资需求强劲，经济增长速度明显快于中西部地区，使得三大地带间的人均国民生产总值和居民消费水平的相对差距开始逐步扩大。

　　(二)对外开放政策对开放型经济的影响

　　在改革开放的初期，为了尽快形成体制变革与经济增长之间的互动关系，发挥体制改革对释放经济潜能的作用，政府选择具有改革开放优势的东部沿海地区实行率先改革开放的特殊政策。这给沿海地区的迅速发展创造了极其重要的制度优势和发展机会。这样，区域经济增长差异除了由其资源禀赋和比较优势内生的要素构成差异来决定外，在转型期，也会因转型经济条件下外生的制度变量影响而加剧。改革开放以来，对外开放和利用外资政策已成为影响地区经济发展的重要因素。我国的对外开放是从东部沿海地区逐步向中西部地区推进的，国家对于实行对外开放的地区在利用外资建设项目的审批权限、税收、外汇、外贸和信贷方面给予政策上的优惠。

　　到1997年，东部地区首先享受了对外开放的优惠政策，利用其优越的区位条件，建立了5个经济特区、14个沿海开放城市、260个沿海经济开放市县；全国30个国家级的经济技术开发区中，东部地区就有25个；13个保税区也全部分布于东部沿海地区。而中西部地区仅从1992年起才逐步在沿长江地区和边境地区建立了享受国家对外开放优惠政策的城市，到1993年共设立了6个沿江开放城市、13个沿边开放城镇以及13个边境经济合作区；中部地区仅建立了4个国家级的经济技术开发区，西部地区则仅有1个国家级的经济技术开发区。可见，中西部地区享受对外开放政策的年限和开辟对外开放地区方面均落后于东部地区。因而，东部地区在对外开放方面与中西部相比具有无可比拟的优势。仅以利用外资为例，1989～1993年，我国各地区实际利用外资618．8亿美元，其中东部沿海地区实际利用外资达544亿美元，占全国的87．9％，而中、西部地区实际利用外资总额分别只有43．4亿美元和31．4亿美元，分别占全国的7％和5．1％。东部地区大量引进外资对其经济增长起到了十分重要的作用，中西部地区则从引进外资中得益较少。

　　(三)财税体制变迁对开放型经济的影响随着经济、政治形势的发展变化，改革开放后中国财税体制共经历了四次大的变迁，总体是从“包干制”向“分税制”转变：首先，1980年，中央决定改革高度集中的“统收统支”的财税体制，实行“分灶吃饭”的办法，以调动地方增加财政的积极性，即对15个省、区，中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部分，共享收入的80％归中央，20％归地方，其他省、市、自治区实行定额上缴、定额补贴或保留老体制的做法。

　　除个别税种(如关税)之外，所有财政收入由地方负责征收，但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。其次，到1985年，中央决定在划分收支的基础上，对各地方实行不同的分配办法，即凡地方固定收入大于地方支出者，实行定额上缴，凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一定比例留给该地方部分共享收入，若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其支出，中央实行定额补贴。再次，1988年，中央决定实行一种新的承包体制，这个体制包括六种不同的办法，分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。最后，1994年，中央宣布取消承包制，实行分税制。在此过程中总体驱使地方独立一级财政的地位也不断得到加强。由于“包干制”的财税体制存在缺乏公开性、地方财力分配不合理、税基计算不科学、缺乏公平性等缺点，实行“分税制”是发展社会主义市场经济的必然要求，但现行分税制对欠发达地区带来了特殊的影响：

　　1．正面效应

　　分税制的实施调动了中央与地方的积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制，1993～2002年全国财政收入增长了4．35倍，年均增收1455亿元，地方财政收入同口径比较增长了4．59倍，全国财政收入占国内生产总值的比重由1993年的12．33％提高到2002年的15．87％。分税制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”

　　2．负面效应

　　(1)转移支付方面存在问题，因为欠发达地区具有其特殊的情况。以西藏为例：对于(2002年过渡期转移支付办法》，中央在测算西藏工资薪金所得税时，未考虑西藏特殊津贴和生活补贴等免税因素导致标准收入高估；而在测算支出时，又未考虑西藏的一些特殊情况，例如：在职进藏干部职工休假费用、物价水平远远高于内地的支出成本等因素导致标准支出低估。此外，在中央对地方的补助中转移支付比例过小而没有统一纳入中央政府对地方转移支付范畴的专项补助比例过大：2002年中央下达西藏专项补助(不含增发国债补助)和转移支付二者之比为71：29，由于转移支付规模过小，均衡各地市发展的作用受到很大限制。

　　(2)与民族区域自治制度不尽协调。西部欠发达地区大部分是民族自治区域，实行分税制后无论是在地方固定收入项目的划分上还是在共享税收的分成比例上都与其他省市没有区别，中央在国债分配、外汇留成、出口退税、中央驻地方企业的利润留成、体制的转轨或局部调整等方面无不采取“一刀切”的办法，客观上减少了欠发达地区的财政收入，进一步拉大了欠发达地区与全国问的财政差距。

　　(3)由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革使其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负的提高幅度，不利于欠发达地区经济的发展。

　　(4)现行的转移支付制度有利于发达地区，而不利于欠发达地区。理由是：

　　①从1993年地方财政收入执行情况来看，沿海地区扩张基数的规模及能力远大于中西部地区，地区财政收入已出现两极分化的格局，因此，用基数法可能进一步拉大沿海与内地的财力差距，从而拉大生产水平、收入水平、消费水平的差距。

　　②税收返还与全国平均税收增长挂钩的本意可能难以实现。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度，中央通过转移支付支持内地，才有可能缩小与发达地区的差距。但由于现存的政企不分的状况未得到充分解决，在地区利益的驱动下，发达地区有可能藏富于企业。