社会救助制度

　　社会救助制度指国家和社会通过立法，在公民不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。

　　社会救助制度的发展经历了三个阶段。

　　第一阶段：私人援助。社会救助是世界上最古老的社会保障。一般认为，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。在美国的《社会工作百科全书》中提到了这样一些历史事实：公元前1750年，巴比伦汉姆拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款。公元前1200年，在以色列，犹太人被告之，上帝要求他们帮助穷人和残疾人。公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化，鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。公元前300年，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会的人。公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可得到由贵族家族分发的谷物的传统。这个阶段的求助具有道义性和施恩性。

　　第二阶段：国家立法济贫。它实质上是狭义的社会救助。开现代社会救助制度之先河的，是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度，即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原来由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会问题，因而国家不得不将救济贫民视为己任。国家济贫是现代社会救助制度的直接前驱。法国率先进行济贫改革。但1601年英国伊丽莎白一世制定的济贫法案在历史上更为著名，后世称“伊丽莎白济贫法”。济贫法规定了救济对象、采取的救济措施。但是，济贫法也以其“惩戒性”、“恩赐性”著称于世。济贫法普遍实施之后，不但没有使有劳动能力的贫民自力更生、自食其力，反而使他们沦为永久的贫民。当然，济贫法的问世也有进步意义。它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。济贫法的弊端引起贫民的不满与反抗。1832年，英国维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施调查委员会”，决心改革济贫行政，此次调查的结果被编制成一项法案，最后为国会通过，即新济贫法。新济贫法只是将济贫权力由分散改为集中，对救济对象来说，它并没有什么本质的变化。它强迫贫民回到条件空前恶劣的贫民习艺所去，则更引起贫民的反抗和要求改革者的抗议。此阶段，公民权利的社会救助理念缺乏。

　　第三阶段：公共援助或社会救助。20世纪初，以“自助助人”为旗帜的社会工作在欧美各工业化国家已成气候，它作为一门专业和学科以及社会工作者作为一项职业为社会普遍认可。社会工作者提出了“公共援助”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。“公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩戒穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，并很快在欧洲各工业国流行。二战后，西方发达国家在建立福利国家的过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体加以突出。随着经济的发展和就业率的普遍提高，当时甚至有人预言，社会救助将会被社会保险完全替代。但是，这种观点很快就被证明是错误的。即使在西方发达国家，社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。在认识到这些问题以后，有些国家，如英国，在1966年干脆将社会救助制度改称“补充津贴”，美国也制定了一种补充收入保障项目以代替部分社会救助制度。

　　社会救助(或称公共援助)制度像一张张在最低生活标准之上的安全网，确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的困境。随着社会的进步，建立规范的社会救助制度已成为各国的一项重要社会政策，并成为国际社会积极推广的一项制度。社会救助制度在发展中显示以下趋势：

　　(一)社会救助理念由国家济贫发展为国民权利。一般认为，国家济贫是现代社会救助制度的直接前驱。面对人类社会日益增多的贫困现象和社会问题，具有规范秩序功能的国家开始出面干预。正是国家的介入，使济贫行为成为政府的一项社会政策。随着国家主动担负起济贫的责任，向贫民实施救济的做法成为惯例或制度，并被视为他们所追求的民主生活方式。社会救助实现了由传统的道义性和施恩性救助转变为义务性和权利性救助。在实施过程、救济对象的认定过程逐渐注意以人文关怀为价值归宿，渗透对人的生命、尊严的真切关心、尊重和爱护。一些国家甚至修改受益人收入调查程序，保障受益人的完整人格。

　　(二)社会救助方式由实物给付向现金、实物和服务给付发展。传统的救济方式主要是发放实物或救济金，以维持穷人的最低生存需求。随着社会发展，各国都加强社会服务体系，救济内容不断丰富，包括对高龄老人的护理服务、对失依儿童的关爱和照顾等。如日本在社会救助方向，主要通过扩大家庭服务、培养家庭护理员，建立保健医疗和社区服务体系，解决老龄化社会的医疗问题。在强调个人自我服务的同时，促进家庭看护服务质量的全面提高。

　　(三)社会救助对象选择更明确，项目更完善。狭义地说，社会救助就是以贫民为锁定对象，采取资产调查的方式，进行有选择的服务。过去社会救助的对象往往被视为“社会边缘人”，如老年人、孤寡者、残疾者、流浪汉．甚至罪犯等，后来则努力区别什么是“值得帮助的”穷人和什么是“不值得帮助的”穷人。并且，对于受益人的责任规定更明确，包括要求受益人积极寻找工作，或参加培训课程等。社会救助的项目由单一贫困生活救助向生活补助、医疗补助、灾害救济等多方面发展。

　　作为最基本的社会保障或最低层次的社会保障制度，它在实施对象、实施方法、保障的范围、救助的条件等方面，与其他保障方案有着明显的差异。

　　(一)目的的救治性

　　社会救助不是为了提高社会成员的生活质量，也不是为了防范因社会危险事件的发生导致社会成员失去生活保障，而是对已经遭受社会危险并处于生活困境的社会成员给予帮助和支持，使他们摆脱已经陷入的困境。社会救助提供的是最低生活保障，即维持最低生活标准所需的实际费用，给付标准一般低于社会保险。

　　(二)救助对象的特定性

　　社会救助的实施对象是已经处于生活困境中的生活成员，不像社会保险和社会福利那样具有广泛性。社会保险几乎覆盖了劳动者的全部，社会福利更是泽及全体社会成员，而社会救助一般只对那些生活贫困者和惨遭不幸的人实施。而且，随着国家与社会经济水平的Et益提高，其对象也Et益减少。与此相联系，社会救助的规模与经济发展的水平成反比例。一般说来，越是在工业化初级阶段，或是在战时战后的恢复时期，以及现代的发展中国家和地区，社会救助的规模就越大；相反，在发达国家或地区，其社会救助的规模就越小。这点与社会保险、社会福利不同。一般说来，经济越发达，其社会保险、社会福利的项目就越多、范围越广、标准越高，规模也越大。

　　(三)救助方式的单项性

　　在实施方式上，社会救助通过单向单纯的利益付与形式，对处于生活困境的社会成员提供物质帮助。在社会保险机制中，通过部分社会成员的共同捐献形成保险基金，保障受保人的生活安全，其所体现的是一种互联关系；而在社会救助领域，利益直接从社会或代表社会的国家转向受救助的对象，体现的是一种直接的单向的利益付与关系。

　　(四)救助的无条件性

　　社会救助是公民的一项基本权利，它不要求权利义务的对等。国家和社会通过社会救助的方式赋予特定的社会成员一定利益，帮助其克服生活困难，摆脱生活困境，这是没有代价条件的。凡是属于救助范围内的社会成员，国家和社会都应该对其实施帮助，并不以接受救助的对象支付一定的金钱或履行一定的义务为前提。这是由于社会救助在整个社会保障体系中的最低保障地位决定的。我们强调社会救助的单项性和无条件性，并不意味着社会救助仅仅是对于社会不幸者的怜悯和恩施。现代社会救助制度作为社会保障制度的一个分支，是建立在社会整体安全和发展的基础上的，基本人权的维护是社会的基本责任，社会救助制度正是实现和保障人权的一项基本制度。但是享受救济者需个人提出申请，经家庭经济调查程序。

　　就社会救助制度来说，从总体上看，各国的差别不是很大，因为这种制度的基本特点是：由政府直接主办并承担费用责任，其实质是岁入转移支付，以形成社会共济。根据所掌握的研究情况来看，社会救助可以根据一个国家或地区受益者的多寡以及救助金是否成为受益人生活的主要来源，分为集中型和分散型；也可以根据救助内容的不同偏重，区分为资金救济型和服务需要型。当然，许多国家或地区的社会救助制度处于这两种分类的中间状态，既有集中型，又有分散型；既有资金救济型，又有服务需要型。

　　(一)集中型与分散型

　　所谓“集中型”，是指对一个国家或地区来说，受益人数比较多，同时，救助金又成为其生活的主要来源，或者受益人数不太多，但救助金也不是其生活的主要来源。相应地，分散型是指受益人数不多，但救助金成为其生活的主要来源，或者受益人数比较多，但救助金并未成为其生活的主要来源。对社会救助类型的区分还有待于进行更深入的分析，因为对一个国家或地区来说，贫困线的设定和受益人比例的高低有着直接的相关关系，而对受益人重要与否不仅与国家或地区的总体经济状况相关联，还与社会环境包括公众对社会救助的接受程度以及国家对救助体系的建设目标相关联。

　　(二)资金救济型与服务需要型

　　从社会救助制度发展的历史和社会救助项目的实施来看，资金救济型的社会救助主要体现在对生活贫困者的物质扶助方面，如当食物、衣服、住房、生活设施等基本生活必需品或个人需要无法得到满足时，由国家或社会出面给予补足。它在某种程度上还带有一种施舍的性质，主要是通过提供物品来满足特定的社会成员，体现出一种静态性和无可变更性。早期的社会救助制度大多数属于这种类型。服务需要型的社会救助在某种程度上超越了单纯的救济、扶贫框架，它力图立足于对贫困家庭或贫困者的理解，着眼于“帮助个人自立”、“尊重个人需求”、“提高服务效率”。它要求社会组织和团体以需求者为本位，综合、持续地把握需求者的需要，创建方便的地方性保健、医疗等综合服务体系，意在满足国民的多样化需求，让更多的组织和团体参与到社会保障领域，让人们有更多的选择余地。当然，这两种类型的区分不是截然的。世界上各个国家和地区分别在不同程度上实现着两者的交叉与分离，其宗旨都是帮助人们摆脱贫困状态，使生活正常、有序。

　　(1)与社会主义市场经济相适应的原则。市场经济的活力在竞争，有竞争就有成功与失败。所以，在市场经济条件下，企业破产，工人失业、经济波动、物价上涨都是正常现象。最低生活保障线制度就是为竞争失败者和没有竞争能力的人“保底”的社会保障制度，力保所有的公民能维持最起码的生活水准。

　　(2)与社会保障制度相配套的原则。社会保障制度并不是单一结构、而是复合结构的。从理论上说，整个社会保障制度是由三个层次组成的，社会福利、社会保险和社会救助就像张在最低生活保障线的三张安全网，社会救助是最低下的一层。如果不重视这一“保底”的层次，就会有许多因各种原因在社会保险层次漏出的人陷入贫困。

　　(3)全体公民普遍适用的原则。在最低生活保障线制度面前，全体公民是一律平等的。它只问公民的生活水准是否跌落到标准之下，而不问是什么原因。所以它所起的“保底”作用是普遍适用的。

　　(4)兼顾公平和效率的原则。改革开放以来，中国调整了自己的社会目标，把提高经济效率放到优先的地位，同时兼顾“公平”问题，并将它和“效率”有机地统一起来，即将“按劳分配”和“共同富裕”统一起来，将国家利益、社会利益和个人利益调整到一个适度的点上。用一句话来概括，就是在勤劳致富的前提下，“上不封顶下保底”。最低生活保障线制度所起的就是体现社会公平的“保底”的作用。

　　(5)满足最低生活需求的原则。就当前中国的国情而言，最低生活保障线制度的目标必须是也只能是着眼于“保底”。它要对付的是现实存在的贫困现象，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够休养生息，继而迅速摆脱贫困。同时，最低生活保障线制度的目标只能是“保底”，它也要防止对它的依赖，防止不劳而获的思想滋生和蔓延。

　　(6)政府主导、社会为辅的原则。市场经济条件下，政府职能发展之一就是用社会政策维护社会公平。因此，实行最低生活保障线制度足政府的义不容辞的社会责任。企业和社区以及各种社团的救助行动，只能作为辅助和必要补充，目前在若干城市中建立的最低生活保障制度，已然表现出一种“地方政府行为”，这些地方的党政领导是明智的、具有现代意识的，他们对市场经济的规律有了更深刻的认识。

　　(7)条件统一、标准有别的原则。中国地域广阔，情况复杂，社会、经济发展极不平衡，因此最低生活保障线制度实行全国大一统是不切合实际的。因此，应该发挥地方政府的积极性。在救助条件统一的大前提下，由各地根据自己的实际情况制定标准，才是切实可行的。

　　(8)依法救助、保障权的原则。上述原则最终应以制定<社会救助法》的方式加以确认。只有进行社会救助立法才能从根本上保证最低生活保障线制度的权威性和连续性，才能确保人民的基本生存权利。第四节优抚保障优抚是社会保障体系的重要组成部分，优抚对象是对国家和社会有功劳的特殊社会群体。做好优抚保障工作，对于维护社会稳定，促进国防和军队现代化建设，推动经济发展和社会全面进步，具有十分重要的意义。

　　1．社会救助是稳定社会的重要手段社会稳定是一个社会进步和发展的重要标志和条件，其首先表现为作为社会的主体——人的关系的稳定与和谐，这种稳定与和谐是以社会收入分配的公平和社会成员生存权利的保证为条件的。在现代社会，由于人们占有财产的数额不同，自身的劳动能力和就业机会也存在差异，市场分配机制又是以社会评价的人们对资本量和劳动量的付出为依据来确定收入数额的，这就容易产生分配中效率对公平的排斥，一部分社会成员会由于各种原因无法从市场上获得维持生存所需要的收入，生存的基本权利因而得不到保障，成为社会不稳定的因素。国家和社会通过社会救助为低收入和无收人的社会成员提供最低生活保障，减轻其生活上的困难，防止由于人们对社会收入分配公平的怀疑而造成的社会不稳定隐患，可以起到协调社会关系，促进社会认同，稳定社会的作用。

　　2．社会救助是实现社会公正的重要前提人类社会是充满竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因，一些人总是可能与其他人在竞争起点上存在差距，因而在社会竞争中处于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育救助和医疗救助等的价值尤其明显。

　　3．社会救助是国家宏观调控的重要工作社会救助实际上是一种收入再分配制度，也是一种收入调节制度，它会影响社会需求的总量和结构，成为国家调节社会需求，进而调节经济运行的重要手段。因此，在现代社会，社会救助不仅具有保障社会成员最低生活需要的功能，而且还具有作为国家宏观调控政策工具的功能，对经济运行具有一种“自动稳定器”的功能和作用。具体表现为：在社会需求不足、经济衰退时，就业岗位减少，失业人口增加，享受社会救助的人口自动增加，政府的社会救助金支出自动增加，进而使社会需求通过社会救助支出的增加而保持一定的规模，减缓社会供求之间的矛盾，推动经济增长；反之，在社会需求膨胀、供给相对不足、经济过热时，就业岗位增加，失业人口减少，享受失业救济金的人口自动减少，客观上起到了收缩社会需求，稳定经济发展速度的作用。

　　4．社会救助是劳动力再生产的重要条件劳动力再生产是社会再生产的重要内容，也是社会再生产不断循环和周转的重要条件。劳动力的再生产是以劳动者的物质消费和精神消费的形式实现的。在现代经济生活中，社会再生产呈现周期性的运行特征，当经济萧条寸，就业岗位减少，多余的劳动力会暂时退出劳动领域；而在经济复苏和经济高涨时，随着经济发展速度的逐渐加快，就业岗位逐渐增加，社会生产需要处于失业状态的劳动者回到生产领域。社会再生产的这种周期性运行特征要求暂时处于失业状态的劳动者作为劳动力后备军进行正常的再生产。社会救助在劳动者处于失业状态、失去劳动收入的，降况下为其提供最低生活保障，为劳动力的正常再生产创造必要的物质条件。

　　5．社会救助是促进生产的重要条件社会救助对社会生产的影响体现在两个方面：一方面，社会救助作为社会保障的“最低纲领”，为大量下岗、失业、贫困群体提供了最低生活保障，扫除了经济体制转轨与企业改革进程中的障碍和后顾之忧，有利于实现市场与企业的良性运作，提高生产效率；另一方面，市场需求决定生产。在市场自由竞争与优胜劣汰机制的作用下，社会劳动中的弱者往往处于工资水平的底层，这大大制约了这一人群的消费，对市场需求带来负面影响。社会救助除了通过改变国民经济运行中的结构比例和流量来保证贫困人群获得最基本的收入外，还可以利用互济来调节收入差别，使多数贫困者保持一定的购买力和消费水平，从而维系了社会的基本消费，稳定了市场需求，起到了刺激生产、活跃社会经济的作用。