社会保障绩效评估

　　社会保障绩效评估是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断，对社保机构在管理过程中的投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定。简言之，就是通过设置一系列指标体系对社会保障的责任实施效果进行评估。

　　实施社会保障绩效评估的目标是提高社会保障服务质量、降低管理成本。依据不同的标准，可将社会保障绩效评估进行不同的划分。

　　总的来说，社会保障绩效评估大致可以划分为三种类型：

　　(1)普适性的社保部门绩效评估，这是把绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，并随着这种管理机制的普及而普遍应用于多个社保部门，如目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设等。

　　(2)具体领域的组织绩效评估，这种评估一般应用于某个领域，具有自上而下的单向性特征，即由社保主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。例如，劳动部为保险部门设立的绩效评估体系等。

　　(3)专项绩效评估，这是针对某一专项活动或社保工作某一方面的绩效评估。例如，保险部门的下属单位实施保险业务效率评价，劳动部制定的“社会保障管理绩效评估评价指标体系”等。

　　对社会保障部门进行绩效评估，不论是对于处在发展中的中国政府，还是对于社会保障体制改革来说，都具有十分重要的现实意义：

　　1．绩效评估是社会保障体制改革的迫切要求

　　改革开放以来，我国社会保障制度进行了积极的改革探索，初步建立了基本适应社会主义市场经济体制要求和生产力发展水平的社会保障制度体系和运行机制，但是，30年改革开放是一个渐次推进、摸着石头过河的过程，在取得巨大成就的同时，也有许多改革不到位、不彻底的地方，甚至出现一些失误，比如：社会保障运行成本增大，削弱了经济的竞争力和制度的可持续发展能力等，因此，社会保障体制的新一轮改革，必然要求建立一套科学合理的社会保障绩效评估体系。

　　2．绩效评估是推进我国社会保障事业进一步发展的重要环节

　　当前，我国社会保障事业尚处于初创阶段，管理的体制机制建立尚不完善，对社会保障管理进行绩效评估，有助于推进社会保障事业的进一步发展。这是因为我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管制，造成了政府机构臃肿，效率低下，腐败孳生。改革开放以来，虽然已经沿着市场的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平公正、政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。

　　3．绩效评估可以提高社会保障部门的绩效，降低运行成本

　　现代社会保障管理的核心问题是提高绩效，要改进绩效就必须首先了解目前的绩效水平是什么。如果不能测定绩效，也就无法改善。绩效评估为社保部门了解绩效水平提供了技术上的支持，同时，绩效评估在行政管理实践中也具有计划辅助、监控支持、促进、激励及资源优化功能。总之，社会保障绩效评估有助于在社会保障组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于社会保障管理活动的各个环节。

　　4．绩效评估机制有利于社保管理人员树立正确的政绩观

　　当前，在社会保障事业中，一些管理干部只当官、不办事，或者说不办实事；对上溜须拍马、阿谀奉承，对下颐指气使、飞扬跋扈；工作中互相推诿、互相扯皮；热衷于搞形式主义的“政绩工程”、“献礼工程”以及文山会海、办事手续繁杂；有人请功、无人担过等现象屡纠不正。除其他因素外，现行的干部考评机制的不合理是一个重要原因。由于评价干部的标准是诸如产值、收费额度、再就业率、参保率、脱贫人数、开传达会场数、参会人数、印发宣传材料份数等数字，所以就出现了“数字出官、官出数字”的恶性循环，且屡禁不止。要根本扭转这种不正之风，就要靠树立正确的政绩观以及加强党风、政风建设，要靠制度建设。建立科学的社会保障绩效评估体系是一个重要的手段。

　　绩效评估具有反映、评价、监测和矫正四大基本功能，而社会保障绩效评估作为绩效评估的一个重要组成部分，也应该具有这四种基本功能：

　　(1)反映功能。通过一些指标体系来客观地反映政府社会保障决策效果、执法力度、管理和服务的质量，使人们对政府社会保障绩效有一个条理化、精确化的认识。

　　(2)评价功能。通过科学、系统的政府社会保障绩效评估指标体系可以对政府社会保障的决策、执行、管理、监督所产生的效果进行评价、分析、比较，为评价政府社会保障提出量化指标。

　　(3)监测功能。监测和跟踪社会保障的运行过程，对社会保障运行的各项指标与标准值进行比较，对社会保障运行状况作出预测，找出偏差指标，进行分析，从中发现产生偏差的原因或存在的问题，保证政府社会保障行为的正确性和高效性。

　　(4)矫正功能。根据政府社会保障绩效评估指标体系的结果对比分析，对政府社会保障运行状况之优劣作出评价，促使政府及时调整社会保障政策，调整资源的配置，使之达到优化。

　　按照现代民主理论，政府运转必须的政治资源与经济资源均源于公众。绩效评估中引入“使用者介入”机制，所依据的绩效指标应该从公民的立场和价值选择中予以确定，才能使评估的结果具有更大的可信度。绩效评估要借助平衡计分卡法、AHP分析方法、PCA分析方法和模糊评判方法等进行评估。

　　1．平衡计分卡法

　　平衡计分卡简称BSC，是BalancedScoreCard的缩写。其核心思想是通过经济(财务)、客户、内部业务流程(内部经营管理)、学习与成长(持续提高的能力)四个指标之间相互驱动的因果关系来展现组织的战略轨迹，实现绩效考核的目标。

　　平衡计分卡这一方法的优点在于：(1)由于把社会保障各部门的日常工作跟社会保障的总目标建立一个自然的联系，社会保障的总目标的实现就有了保障；(2)社会保障部门的最高领导者，通过平衡计分卡的体系，方便地掌握社会保障内部各个部门清晰、全面的运作状况，有利于提高领导者的管理水平。

　　但是，平衡计分卡的最大的缺点是它很难执行。一份典型的平衡计分卡需要5—6个月去执行，另外再需几个月去调整结构，使其规则化。从而总的开发时间经常需要一年或者更长的时间。衡量指标有可能很难去量化，而衡量方法却又会产生太多的绩效衡量指标。

　　2．层次分析法

　　层次分析法又称AHP，是AnalyticHierarchyProcess的缩写。该方法是由美国运筹学家T·L·Saaty于20世纪70年代提出的，是一种定性与定量相结的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程。应用这种方法，决策者通过将复杂问题分解为若干层次和若干因素，在各因素之间进行简单的比较和计算，就可以得出不同方案的权重，为多目标、多准则或无结构的复杂问题提供简便的决策方法。层次分析法的步骤如下：

　　(1)通过对系统的深刻分析，确定该系统的总目标；

　　(2)建立一个多层次的梯阶结构，将系统分为几个等阶；

　　(3)确定梯阶结构中相邻层次元素间的相关程度一相对权重；

　　(4)计算各层元素对系统目标的合成权重，进而确定梯阶结构中最底层各个元素在总目标中的重要程度；

　　(5)根据分析结果，考虑相应的决策。

　　层次分析法的优点包括：分析思路清楚、分析时需要的定量数据不多、可以适用于多准则、多目标的复杂问题的决策分析，为社会保障绩效指标体系的分层结构的综合评估提供了可能。但是这种方法最大的缺点就是技术性较强，需要专业人士进行评估。

　　3．主成分分析

　　主成分分析，简称PCA，是Principal Component Analysis的缩写。该方法是研究用变量族的少数几个线性组合和解释多维变量的协方差结构，从中挑选最佳变量子集，简化数据，揭示变量间的一种多元统计分析方法。这是一种掌握事物主要矛盾的统计分析方法，它可以从多元事物中解析出主要影响因素，揭示事物的本质，简化复杂的问题。计算主成分的目的是将高维数据投影到较低维空间。

　　总之，社会保障绩效指标体系是由多层次、多角度与各种类型的指标组成的，彼此之间存在一定得相关性，容易发生信息重叠，使得在具体的评估工作中存在一定的困难。而利用主成分分析的办法，变相关指标为独立指标，是在不损失原有多个指标的主要信息的前提下用少数几个主要成分来实现，排除一些意义不大的指标。用较少的指标可能反映原来多个指标的统计特性，仍能充分反映社会保障工作的质量状况。用这种方法可以克服指标信息的重叠性，做好信息过滤工作，较为理想地对社会保障可持续发展水平进行有效评估。

　　4．模糊评判方法

　　1965年，美国著名自动控制专家查德教授首先提出了模糊集合理论，该理论可以应用于众多领域。模糊性是一种不确定现象，这种不确定现象是由于反映某种现象或事物的概念本身不明确造成的。该方法对多种属性的事物，或者说其总体优劣受多种因素影响的事物，用模糊数学的方法评判各种模糊因素，从而做出一个能合理地综合这些属性或因素的总体评判。

　　社会保障本身也存在很多模糊性现象，社会保障评估难以避免对社会保障模糊现象的数字处理，如社会保障绩效评估中各指标权重的分配、社会保障民意测验中公众对各选项正问题或反问题满意程度的选择等，并没有明晰的界限而形成的一种模糊性现象。因此，要采用模糊综合评判方法对社会保障绩效进行评价。

　　以上四种方法在具体实践中并不是独立的，而往往是几种方法综合运用。这也是由社会保障绩效评估的复杂性所决定的。

　　西方学者提出了制度设计特征的评估方法，旨在对一个国家法定的社会保障倾向作出评价。当然，在社会保障的承诺和最终的实施之间总会有差距，特别是当公共管理和公共财政崩溃，或因战争、自然灾害或严重的经济混乱而无法运转时，这种差距就会加大。在具体的实施操作过程中，仍然可能会遇到一些困难。

　　1．绩效评估的技术难度较高

　　社会保障的公正与效率问题是测量社会保障绩效的重要参照系，而公平与效率的标准比较抽象，我们在评价政府治理工具时也可以运用效率和公平作为选择政府治理工具的标准。但是公平与效率在不同的场合要发挥不同的作用，在实施社会救济时，我们要追求效率最大化原则；在实施社会保险时，我们首先要在建立公平原则的基础上，强调公平与效率原则的结合，在社会保险的基准上建立收入再分配的深层次改革，因此，绩效评估的标准要将制度改革的因素考虑进去，其技术难度较大。

　　2．评估方法无法超越经济统计或客观指标的范畴

　　我国现有的社会保障统计信息资源还严重不足，数量指标多，质量指标少，测量表面量度经济效果较易，但对社会效果或政治效果的影响测量偏难，如：“两个确保”政策的实施可以用准时率与足额发放率指标来反映，但这一政策对社会稳定的效应系数却难以度量；经济适用房的初衷是解决低收入者的住房问题，却造成了低价买进、高价转让或出租等投机套利现象的发生。对这些社会保障政策二重性的绩效评估会导致被调查者复杂的心理测量。

　　3．评估指标难以摆脱主观判断的片面性

　　一些明确的以价值为取向的社会发展指标和政治性指标受主观影响较大，评估采用的测度与标准不一致，使评估结果的反馈和扩散能力变差。如，什么叫下岗职工，什么叫失业者，在民众眼中和在官方统计中是不一样的。而我国的失业统计口径又与国际社会的失业统计口径相差太大，失业率作为一个极为敏感的政治术语左右了人们对中国社会失业问题严重性的认识。

　　4．社会保障牵涉到绝大多数人的切身利益

　　绩效评估的重要方式之一是民意测验，公众对政府工作评估是高还是低，认可或不认可总的来说属于满意度的研究范畴，满意度指数与李克特量表(Liketscale)①是基本的测量工具，要将结果导向理念、公共服务市场化理念、全面质量管理理念、公众参与理念、顾客导向理念贯穿于政府绩效评估之中。

　　5．民意测验中存在抽样误差

　　社会保障绩效评估中实行民意调查，系统误差在抽样过程之内和过程之外都可能发生。过程之内的系统误差是由于有悖于抽样基本原理，多级混合型抽样过程之内的系统误差，不对抽样过程构成主要影响；而抽样过程之外的误差可产生于抽样的各个环节，包括调查者、被调查者，也包括无应答及数据处理过程中工作失误造成的系统误差，这对社会保障的评价准确度可能由此降低。而规模较大社会保障抽样调查，系统误差比抽样误差更大，成为影响调查质量的大问题。