环境经济政策

　　环境经济政策是指按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费，保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展。

　　环境经济政策的原理主要是环境价值和市场刺激理论，借助环境成本内部化和市场交易等经济杠杆调整和影响社会经济活动当事人。与传统的行政手段相比，环境经济手段具有节省费用、促进新的污染控制技术、清洁技术和产品开发、具有行为调节和资金配置功能、企业更多的灵活性、可以直接和间接增加财政投入等优点。从我国的污染减排的形势要求和国际环境管理手段发展的趋势来看，环境经济政策对实现环境保护的历史性转变以及实现污染减排目标都将起着重要的支撑作用。环境经济政策是建设环境友好型社会、实施可持续发展战略的必然要求。

　　(1)建立市场型(科斯手段)：排污权交易

　　“建立市场”包括明晰产权、可交易的许可证、国际补偿体制等。

　　建立市场型的环境经济政策主要通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题。又称之为科斯手段。

　　(2)调节市场型(庇古手段)：价、税、费政策

　　“调节市场”是利用现有的市场来实施环境管理，例如，征收各种环境税费、取消对环境有害的补贴、建立抵押金制度。

　　调节市场型的环境经济政策主要是通过“看得见的手”即政府干预来解决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担外部费用。这类环境经济政策又称为庇古手段。

　　两类政策手段的实施途径和效果

　　调节市场型(庇古手段)多依赖于政府。而建立市场型(科斯手段)更多地依赖市场机制。如果不存在“政策失效”，两种手段都可行。但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古手段更有效。

　　庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大；而科斯手段需要政府界定产权。在产权制度不健全，污染者数量比较多情况下，环境资源的产权界定比较困难，企业间交易成本比较大。这又使得科斯手段效率降低。

　　实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收益。

　　庇古手段一般提供不了刺激，因为费率或税率一般是固定的，而且经常低于治理污染的边际成本。它对所有厂商的标准一样，这又造成厂商之间的不公平。而科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污。

　　如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇古税可能导致另外一些外部性。

　　可以把科斯手段与庇古手段混合使用，而不是把两类手段对立起来。例如，我国就有排污收费和排污权交易配套使用的尝试，以排污权交易为主，用排污收费做保证，从而以最小成本实现污染控制目标。

　　环境经济政策有广义与狭义之分。从广义的角度看，一种政策手段只要同时对环境与经济有影响，就可以称之为环境经济政策。但环境经济政策一般是从狭义的角度进行界定的，按照经合组织(OECD)的观点，当某种手段的应用足以影响经济当事人(污染者)对可选择的行动(如安装治污设施以减少污染排放、缴纳排污费获准污染、与其他厂商协商以取得许可等)的费用进行评估时，该手段之前便可以冠之经济之名，这就是说环境经济政策具有如下几个特点：

　　第一，环境经济政策是与成本——收益比较相联系的：一方面，它表现在政府对环境管理的政策手段要作成本——收益比较。要选择在环境效益相同时的政策手段成本的最小化，或者说要选择在政策手段成本既定时的环境效益的最大化。另一方面，它表现在使得有关经济主体能够根据政府确定的经济手段进行权衡比较，选择能够使自己获益最大的方案。这就是说，环境经济政策使得有关经济主体拥有可选择性。

　　第二，环境经济政策的使用有利于环境的改善。经济手段的作用在于它影响经济主体的决策和行为。这种影响表现在，使得人们所做的决定能够导致比没有这些手段时更加理想的环境状态。这就是说，环境经济政策不是一般的经济手段或财政手段，一般的经济手段或财政手段只强调经济利益的最大化，相对较少考虑环境效果，而环境经济政策的目的在于以经济的手段获取良好的环境效果。

　　第三，环境经济政策不一定与收费计划相联系。菜些财政手段(如管制中的收费)不是经济手段，相反，某些非财政手段，如排污权交易手段则是经济手段。环境政策中的排污权交易手段就是旨在以最小的成本达到一定的环境质量标准。因此，它属于环境经济政策。

　　第四，环境经济政策对经济主体具有刺激性而不具有强制性。经济手段对经济主体的刺激性，可直接改变经济主体的行为。环境经济政策本身就是与直接管制手段相对应的能使当事人以他们自认为更有利的方式对特定的刺激作出反应。也就是说，经济主体基于经济利益的考虑，至少可以在两个不同的方案之间进行选择。直接管制手段通常包括一些财政或金融方面的内容。在某些情况下，管制伴随着收费，这些收费并不是旨在改变行为而是在于惩处，因此，这不属于经济手段。

　　①明晰产权，包括所有权、使用权和开发权；

　　②建立市场，包括可交易的排污许可证，可交易的环境股票等；

　　③税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免税等；

　　④收费制度，包括排污费、使用者费、资源(环境)补偿费等；

　　⑤罚款制度，包括违法罚款、违约罚款等；

　　⑥金融手段，包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、环境基金等；

　　⑦财政手段，包括财政拨款、赠款、部门基金、专项基金等；

　　⑧责任赔偿，包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险赔偿等；

　　⑨证券与押金制度，包括环境行为证券、废物处理证券、押金、股票等。

　　这些经济手段所适用的领域主要包括：

　　①污染控制；

　　②自然保护；

　　③资源利用；

　　④流域、区域综合环境管理；

　　⑤国际和全球环境问题；

　　⑥生产和消费。

　　环境经济政策具有两种最基本的功能——行为激励和资金配置。

　　环境经济政策的行为激励功能表现为通过经济手段，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。

　　环境经济政策的资金配置功能包括三方面的内容：

　　(1)依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金；

　　(2)是资金的重新分配；

　　(3)是资金的使用。

　　理论家和环境政策制定者往往强调发挥环境经济政策行为激励的功能，因为行为改变是实现环境目标的主要途径。如上所述，环境经济政策通过使外部费用内部化，刺激生产者和消费者，促使其改变行为达到保护环境的且标。因此，行为激励功能和实现环境目标具有一种因果一致性。

　　与行为激励相比，环境经济政策的资金配置功能往往不太被重视。这里面可能有三个原因。第一，当环境保护资金供给不足时，尽管环境经济政策具有明显的聚敛资金的作用，甚至可能实际上已经在发挥着这一作用，为了避免一些利益冲突和政策风险，政策制定和实施部门可能会尽量淡化这一功能。第二，当环境保护资金不再成为制约环境保护事业发展的瓶颈，资金配置功能的重要性自然退居次要地位。第三，资金配置与行为激励的功能过程存在一定的抵消关系。行为改变必然导致资金配置重要性的降低和可配置资金量的减少；反之，如果通过实施环境经济政策仍然可以聚敛到大量环境保护资金，至少在某种程度上说明破坏环境的行为尚未改变，环境状况有待改善。

　　但在环境经济政策执行过程中，政策目标能否实现和如何实现，取决于政策执行过程社会、经济、政治甚至文化等背景条件的约束。环境经济政策行为激励功能的实现程度，对于政策对象来说，要求具备足够强的经济承受能力和足够高的环境意识，外部条件则要求比较完备的法规和制度建设。脱离现实的约束条件，对政策对象超前要求，不仅政策目标无法达到，而且会干扰政策实施，使政策发展失衡。

　　另一方面，在特定的时间段内，特别是在国民经济高速起飞期实施环境经济政策，行为激励和资金配置之间会出现一种功能互补关系，而不是最终要出现的功能抵消关系。因为行为改变是一个时间过程，对于发展中国家来说，这个过程可能要持续很长时间。行为改变不可能一蹴而就，资金短缺又是实施有效环境管理的主要制约。故在这一时期，不断加大的刺激力度，可以产生更多的可配置资金；资金的有效配置又促进了行为的改变。此时，环境经济政策的资金配置功能和行为激励功能相得益彰、并行不悖。

　　1.刺激作用

　　环境经济政策的刺激作用是指：通过实施环境经济政策，给市场主体一定的经济刺激，当人们的行为符合环境保护、可持续发展的要求时，行为人将获得相应的经济利益；反之，行为人将会受到相应的经济处罚。通过环境经济政策，给市场经济主体施加一定的经济刺激，从而促使人们主动地保护环境。例如，建立适应环境保护及可持续发展要求的税收政策，当人们的行为符合环境保护、可持续发展的要求时，就会享受到相应的减税、免税的优惠，反之则会增加税收。

　　2.筹集资金

　　通过实施环境经济政策，可以筹集一定的资金，用于环境保护及可持续发展建设。例如我国从20世纪70年代末期开始实施的排污收费制度，截止至U1998年底，累计征收排污费336亿元，累计从排污费资金中安排污染治理资金2124亿元，约占同期全部工业污染治理资金的16%。

　　3.协调作用

　　环境经济政策可以有效地将环境保护行为与行为人的经济效益结合起来，从而使经济发展与环境保护的关系协调，以实现可持续发展。此外，实施环境经济政策，可以兼顾公平与效率。

　　实施以市场为基础的环境政策和管理手段，必须具备的条件：

　　(1)比较完备的市场体系

　　(2)相应的法律保障

　　(3)配套的规章和机构

　　(4)相应的数据和信息

　　(1)政策可接受性

　　(2)相关政策的制约

　　(3)管理的可行性

　　(4)公平性的考虑

　　(5)对市场竞争力的担心

　　(6)产业政策