林权
林权(Forest Ownership)
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什么是林权
林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权，是森林资源财产权在法律上的具体体现，它是经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。
林权的内涵
按照产权理论通常的观点认为，产权是由所有权、使用权、收益权和处置权组成的一组权利束。实际上，产权包括产权主体、产权客体和产权权利3个主要方面。其中，产权客体是指各具体权利所依附的带有稀缺性的特定的有形物和无形物的总称。依据产权理论，应将林权界定为以森林资源为林权客体所建立的所有权、使用权、收益权和处置权的一组权利束。
林权之所以表现出远高于其他产权的复杂性，即在于森林资源具有高度的复杂性，是由多个相互分离但又相互依赖的部分组成的统一体，包括森林、林木、林地以及以此为依托的野生动物、植物和微生物。当生长于林地上的林木达到一定规模和郁闭度，结合其他生物构成的生物群落就称之为森林；未达到此标准则为疏林地或宜林地；当林木种植于房前屋后、宅旁村旁等非林地时则称之为零星树木；林木的生长和森林的形成都离不开林地，林地却具有转变为其他用途的机会。可以说，林木是森林的主体，林地是林木生存的基础，林木又展现了林地的价值。
林权的结构
产权结构的一般定义是在特定考察范围内，产权的构成因素及其相互关系和产权主体的构成情况。朱巧玲从权力结构、组织结构、主体结构、客体结构等方面更加详尽地解析了产权结构。鉴于此，林权结构即为将森林资源的各项具体权利在林权主体之间进行配置所形成的林权主体、客体和权力之间的相互关系。由于林权主体包括国家、集体和个人等，森林资源又包括森林、林地、林木以及野生动植物和微生物，基本权利包括所有权、使用权、收益权和处置权，且各项基本权利还可进一步分割。因此，林权结构具有多样性和复杂性。
在谈及林权的类型时，多将其划分为公共林权(或自由进入)、国有林权、集体林权和私有林权4种类型，而在具体实践中存在着国有林国家经营、国有林集体经营、国有林私人经营、集体林集体经营、集体林私人经营、集体林国家经营、私有林私人经营、私有林集体经营、大户联营、股份合作经营等多种经营模式。实际上，这些都是对林权的重新分配和组合所形成的不同的林权结构。总结新中国成立后的林权结构，主要表现为单主体林权结构和多主体林权结构两大类型。
(1）单主体的林权结构
狭义范围内的单主体林权结构主要是指森林资源作为一个完整的整体，依附于其上的权利束完整地界定给同一个林权主体，即以林权客体的统一性和权利束的完整性为典型特征的林权结构(图1)。林权主体在不同阶段主要包括国家、村集体、农户、团体、高级合作社、人民公社、生产大队、生产队以及由社队组建的林场或林业专业队等。广义范围内的单主体林权结构将范围扩大为包括将依附于部分林权客体的权利束相对完整地界定给同一个林权主体的情况，其以林权客体的分割性和权利束的完整性为基本特征。通常情况下，依附于非林业用地上的零星树木和果树的权利相对完整地被界定给农户以及居住在城镇的干部、工人、教师和居民等。(2)多主体的林权结构
在新中国成立之后的林权制度变迁史中，单主体林权结构存在的时间和范围相对有限，多主体林权结构在更长的时问和更广泛的范围内占据着主导地位。按照林权客体的分离程度的不同，可分为林权客体相对统一的多主体林权结构和林权客体相互分离的多主体林权结构2种类型。
1．林权客体相对统一的多主体林权结构
将森林资源作为一个相对完整的整体，将依附于其上的部分或全部基本权利在两个及以上的主体之间进行配置的林权结构即为林权客体相对统一的多主体林权结构。各时期的合作林实行三级所有，对为基础政策时期的集体林都将依附于森林资源之上的所有基本权利在不同的林权主体之间进行配置(图2a)。林权主体A和B可能为不同的村集体、或不同的个人、或村集体和个人、或国家和村集体，重点在于二者之间根据合同或约定等契约形式将4项基本权利在二者之间进行配置。另外一种形式即为将部分权利在不同林权主体之间进行配置，通常情况下表现为所有权归其中一林权主体，使用权、收益权和处置权在两个及以上林权主体之间配置(图2b)。在林权制度变迁过程中主要存在以下3种情况：1)A为国家，B为集体或农户；2)A为生产大队，B为生产队；3)A为集体，B为农户。此外，还存在所有权和处置权归国家，使用权和收益权在国家和集体之间分配；所有权归集体，使用权归农户，收益权和处置权在农户和集体之问分配等其他配置方式。
2．林权客体相互分离的多主体林权结构
由于我国经济发展水平的限制，在界定林权时主要考察林地和林木两方面。近年来，逐渐对野生动植物、森林生态系统等方面予以关注。因此，林权客体分离的情况主要是指林地产权和林木产权的分离。林权客体相互分离的多主体林权结构主要表现为2种形式，一种是林地产权和林木产权相互分离，并分别相对完整地界定给不同的林权主体，如图3a所示，即同一森林资源中，林地产权和林木产权分别相对完整地界定给不同的林权主体，如A为、B为集体或农户；或A为集体，B为国家或农户。另一种是将分别依附于林地和林木的4项基本权利全部或部分在两个及以上林权主体之问进行配置，如图3b所示。在我国，只有国家或集体享有林地的所有权，故而，此种林权结构常表现为2种配置方式：1)A为国家，B为集体或农户；2)A为集体，B为农户。图3中的虚线表示在进行合作造林或是合同、协议约定的情况下林权主体A才享有林木产权，否则，林木产权被界定给林权主体B享有。
林权的管理
1．稳定林权，转变职能，充分发挥林权证的效用
林权证的法律效力是保证林权证效用发挥的前提。林权证是依法经县级以上人民政府核发，由权利人待行的确认森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证，是申请林水采伐、征占用林地、林权抵押贷款、林地林木流转的前置条件，是调处林权纠纷的法律依据。林权证中载明了林地范围、面积、林木蓄积等森林资源状况，以及林地所有权人、林地使用权人、森林或林木所有者、森林或林木使用者等权利主体。依法取得了《林权证》，权利人就拥有了该林权证记载范围内的森林、林木、林地的所有权或使用权，就像房产证一样。《林权证》载明的林权是一项财产性权利，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
林权证效用是“预期收益大小、法律保护程度和比较优势强弱”的函数。林权证载明的林权给个人带来的预期收益越大，法律对林权保护越严格，林权证比较优势越强，则林权证效用越大，人们越认同林权证。但在经济较发达的少林地区，部分林农对林权制度认识不足，依法管林的观念不强，认为山还是那座山，有无林权证无所谓。加之大部分农村青壮劳动力外出务工，劳动力缺乏，很多山林疏于管护；林农从山林中就得的收益不大，致使农户对山林的管护责任心不强，经营山林的积极性不高。而村、组干部认为山林部分到了农民头上，用不着他们操心，致使林权管理在基层几乎不闻不问。
政府要致力于建立长期有效的林权制度，稳定收益预期；加强林权的实体保护，确保权益实现；拓宽林权证在保险、担保、抵押贷款、合作入股等方面的功能，使其与其他权证相比具有优势。在实际工作中，政府主要应实行“四个转变”：
①在管理理念上，从“以林为本”向“以人为本”转变。以人为本是对产权主体的尊重，只有以人为本，以农民经营森林的目标为切入点，才会逐步形成实现森林对农民收入增加的贡献率提高，由此激发农民培育森林资源的积极陛，进而使森林资源越来越多；
②在管理重心上，从以“林木管理”为主向以“林地管理”为主转变。林地所有权稳定，林地自然条件和面积大小相对固定，管理成本低；而森林、林木无论从树种组成、群落结构、生态系统功能及产权关系都是动态的。因此，加强林地管理，既可以解除对林木所有者的产权约束，又可为森林可持续经营提供条件；
③在行政职能上，从“林业经济管理”为主向“森林生态管理”为主转变。林业行政职能的重点放在生态公益林管理和经营。对商品林而言，政府的职责主要是进行商品林产权保护、林业宏观经济调控和林地的生态环境监管；
④在管理模式上，从“行政管理型”向“管理服务型”转变。顺应产权制度变迁的形势，理顺管理职能，调整管理机构，提高管理能力，以加强林业内部管理和服务能力建设为重点，建立“精简、高效、协调”的运行机制，帮助林农和其他经营者提高林业经营管理水平。
2．完善林权变更注销登记制度
林权的变更，有广义上的林权变更和狭义上的林权变更。广义上的林权变更，是指林权主体的变更、林权内容的变更。林权主体的变更，涉及某一主体取得林权而相对主体丧失林权。狭义上的林权变更。仅指林权客体的变更和林权内容的变更。林权的消灭，是指林权与特定主体相分离，就林权主体而言，就是主体丧失林权。根据林权消灭方式的不同，林权的消灭分为林权的绝对消灭和林权的相对消灭两种。林权的绝对消灭是指林权的客体不仅与林权主体相分离，而且其他主体也没有取得其林权，如森林火灾；林权的相对消灭是指林权的客体在与原林权主体分离后，又与其他特定主体相结合，实际上是林权流转的结果。对于林权变更注销登记，要明确林权变更注销的类型、登记机关、申请材料、申请主体和登记要求。因为，林权客体时刻在变动，如林分蓄积量在增长成减少、树木在生长、树木种类在自然演替或人工栽植下增减。
3．加大林权法律保护力度
依据《森林法》的规定，构成盗伐林木行政案件，除依法赔偿损失以外，由林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍以上10倍以下的罚款。依据《刑法》的规定，盗伐林木，最高可以处7年以上有期徒刑，并处罚金。以上说明，盗伐林木在行政或刑事处罚规定是严格的，但对林权人损失的赔偿规定却过于笼统，适应法律困难，弱化了林木财产权保护。虽然权利人可以向法院提取民事诉讼或刑事诉讼中附带民事诉讼获得赔偿，但是对少量频发的林木盗伐案件，由于诉讼成本高，权利人一般很到法院，权利人的林木财产很难得到实质性的保护。因此，需要制定相应的法规和地方洼规章，对盗伐林木损失赔偿标准作出具体明确规定，并规定森林公安机关在处理盗伐林木行政案件时，先民事赔偿再行政处罚。同时对烧毁、损毁他人林木的行为也作出具体而明确的损失赔偿法律规定，实践中才能有效地保护经营者合法权益。
4．完善林权争议处理机制
对一些山林纠纷案件，政府在林权纠纷中以调解者的身份出现对调解不成的纠纷案件作出行政裁决。此次林改中对山林纠纷基本上按照“组与组之间的纠纷不出村、村与村之间的纠纷不出乡镇、乡镇之间的纠纷出双方协商解决，协商不成的由县政府负责调处”的行政调解原则进行的，有效地化解了多年积累的山林纠纷，稳定了山区社会秩序。司法救济权是公民的基本权利，随着纠纷或各类潜在纠纷的出现，当事人必然会通过司法途径解决林权纠纷。因此，要在稳定林权争议处理机构基础上，完善林权争议处理法律规范，由行政部门和司法部门合理分工，通过行政调解和司法判决两条途径处理林权争议。
我国林权政策的历史变革
(1)改革开放以前的林权政策演变及基本特征
从新中国成立到改革开放之前，这一时期林权政策发生了几次较大的调整，这些调整对应的时期分别为：土地改革时期(1949—1952)，社会主义改造时期(1953—1956)，人民公社化和文化大革命时期(1957—1978)。
1．土地改革时期(1949—1952)
旧中国时期森林资源遭受掠夺性采伐，导致森林资源骤减。新中国成立后，国民经济亟需恢复，而经济的恢复和建设需要大量木材资源，这使得供需矛盾十分突出。此时大量山林是被少数人即地主所占有的，为了稳定民心，激发农民的积极性，政府开始了新一轮的土地改革，这是对旧生产关系的一次强行调整。
这一时期林权政策的主要内容是界定山林权属，通过进行土地改革，重新调整生产关系。主要包括两方面：一是变封建山林所有制为农民所有，实现分山分林到户；二是没收官僚资本归国有，建立国有林业经济。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之”，这是当时“均分”思想的政策体现。同时还规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之”，这明确了国家的所有权。随之全国范围内逐步确立了国有林和农民个体所有林两种林业所有制。
对于这一时期的政策特征，笔者认为主要有以下几点。首先，这一时期的政策制定具有强制性。政府通过相应法律法规及政策的制定来调整当时旧的生产关系，进行利益的重新分配，这阶段的林权变动是一次强制性制度变迁。其次，这一时期形成了完整且单一的产权结构。国家或农民拥有林地、林木的完整的所有权、使用权、收益权和处置权，林权界定清晰，体现了其公平性。其次，从经济学角度来看这一时期的林权政策所带来的经济效益无疑是下降的。公平总会伴随着效率问题，二者在一定程度上存在矛盾关系，过度追求公平需求会导致效率的下降。我们知道林业经营具有其规模经济性，而此时国家过分追求公平，将林地、林木均分到农户手中，使其林业的经营过于分散和粗放，导致整个社会的林业经营效率下降。
2．社会主义改造时期(1953—1956)
从1953年开始，我国进入了社会主义改造时期，这一时期国家开始了有计划的经济建设。当时我国社会主义国营经济虽然掌握着国民经济中的主要命脉，是居于领导地位的经济成份，但在国家经济中还未占据优势地位，还广泛存在着农民和手工业者的个体经济和部分私人资本主义经济的实际情况，为了克服个体经济同国家有计划的经济建设之间的矛盾，国家开始发展集体所有制的农业生产合作社，并发展手工业生产合作社，此时的林业也随之开始走合作化道路。
1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了私人和集体共同所有。农民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有。这是此时期林权政策的主要内容。
到1956年，在全国范围内基本完成农业社会主义改造，此时的高级合作社使农村土地产权安排发生了显著的变化，废除了土地私有权，建立了土地的集体所有制，合作社比较完整的拥有了林地的所有权、使用权、收益权和处置权，形成了最初的集体林业产权。在这个阶段，森林权属由“分”走向“合”，林业开始实行合作社集体合作经营。
在这一阶段林权政策变动的特点主要有两点。第一，这一时期私有林木所有权的完整性进一步下降。这主要体现在两个方面，一是农户拥有林木的区域范围在大量缩减，农民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权。二是具有林木所有权的农户在自有林木的支配上受到制约，政策明确规定：农户对院内、宅基、场园、隙地、村内街道两旁以及自留地内栽植的树木具有永久的所有权，但在栽植树木方面仍要听从政府安排，农户自身不具有自主支配权。第二，林地的私有权被废除。这一时期建立了土地集体所有制，农民不再具有林地的所有权。此时政府的政策仍带有其强制性，农户只能被动执行。
3．人民公社化和文化大革命时期(1957～1978)
1958年“大跃进”和人民公社化在全国推行开来。1958年8月29日，中共中央颁布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，这标志着我国已进入人民公社化时期。此后，中共中央在1962年2月13日发出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定农村人民公社一般以生产队(即小队，相当于初级社)为基本核算单位。这样，便将组织生产和进行分配的单位统一起来了，从而在一定程度上解决了自1956年高级社以来一直存在的生产队之间的平均主义问题。该文件使国家、集体、个人之间的生产关系发生了改变，那么林业权属在这一时期又不得不面临着一次新的变动。
这次新的林权变动主要表现在两个方面：一是，对于零星分散国家不便经营的山林，归生产大队所有，农户不再具有零星山林的所有权；二是，公路、河流两旁的树木，无论是国家、集体或个人栽植的，全部归生产大队经营保护，收益完全归集体所有。这种一切归公，林业权属不再落实到个人的做法，使得人们对林业的经营漠不关心，甚至导致森林在此时期遭受到了一定程度上的破坏。为了激发农民植树造林的积极性，1961年6月中共中央针对林业遭受破坏的形式及时发布了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》，其核心是确定和保护山林的所有权，并提出：“人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁造谁有’”的原则。对林木“谁造谁有”政策的适用，一是农民的房前屋后，自留山造林；二是生产队指定地点造林。到了文革时期，农民的四旁植树及多种经营等活动都被视为“资本主义尾巴”被严格禁止。
从整体上来看，这一时期的政策特点表现在以下几个方面。首先，林业政策的被动适应不切实际的国家宏观政策。林业发展不切实际，林地、林木权属变动频繁，严重挫伤了广大林农的积极性。其次，林地、林木权属在不同集体组织间的划分中由于界定不清导致了一些林权纠纷的出现。再次，这一阶段的林农完全失去其对林木的所有权。林木权属在这一时期得到了高度集中，彻底实现了集体对林权的完整占有。国家实行的是以公有制为基础的集体生产制度。最后，从经济学角度来看这一时期的林权集中其效率并没得到提高。林权完全归集体所有，一切资源实行统一管理、统一分配，这种集体生产无法测量每个劳动者的劳动绩效，且生产经营活动无法与具体的个人利益严格挂钩，这使得个人对林业的经营及保护漠不关心，资源虽然得到了集中但却无法进行规模化和集约化经营，林业整体经营管理效率低下。
(2)改革开放之后的林权政策演变及基本特征
回顾中国改革开放以来的林权政策，我国林权大致经历了三次大的变革：林业“三定”和“均山到户”(1979—1991)，“四荒拍卖”形成“大户林”(1992—1998)，还权于民的“分山到户”(2003-至今)。
1．林业“三定”和“均山到户”(1979—1991)
经过“大跃进”，人民公社化和十年动乱，山林权属遭遇频繁变化，公有产权虚置，林业生产经营效率低下，林业发展受阻。中国进入改革开放和社会主义现代化建设时期，随着中国经济体制的变革，必然要求林业调整其生产关系，废除低效率的集体经营，从而促进整个社会的资源配置效率，推进我国工业化，城市化和现代化的进程。
1981年3月，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的林业“三定”，即稳定林权，划定自留山，确定林业生产责任制。各地通过林业“三定”，基本上稳定了山林权属，普遍颁发了山林权证书。1984年，“林业三定”集体林权改革在全国正式启动。1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。
但有些地方却由于林农对政策的信任度下降，预期收益不确定性高等原因导致农户采取短视行为从而使林业资源遭到破坏，出现了分下去的林地又收回来的现象。由此，1987年中共中央、国务院颁布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，《指示》中规定“严格执行年森林限额采伐制度；集体林中凡未分配到户不得分配；重点木材产区由林业部门统一管理，进山收购”。
通过以上内容可以看出这一时期的森林权属政策发生了很大的变革。首先，林业生产关系得到调整，林业“三定”改变了过去山林权属不稳、界限不清、责任不明的混乱状况，调动了部分林农经营山林的积极性。林业“三定”政策的出台，是我国林业改革的一个重要标志。其次，这一时期的政策导致一些农户重实际轻经营。“均山到户”之后，曾经引起集体林区的一些农户对森林资源的乱砍滥伐。一是由于林业政策变动频繁，农民怕今后政策有变，经营森林没有积极性，不愿投入。分山只为了砍树，投入只是观望。二是因为林业生产有周期性长、连续性强的特点，使得林地难以短期获益，对于林农来说林地并不具有农地对于农民的那种生存依赖关系。三是由于护林成本高，面对的经营风险大，林农出现预期收益的不确定性增强，所以林农这种追求短期获利的行为从经济学角度来看是一种理性选择。再次，这一时期林农对自身林木不具有完整的处置权。国家对于林农实行森林限额采伐制度，这在一定程度上是对农户林木处置权的一种剥夺。
2．“四荒拍卖”形成“大户林”(1992—1998)
在第一次林改完成之后，一些地区试图大力推进山权、林权、活立木的市场化交易，其目的在于通过建立林区产权市场来促进资源向资本的转化。但是，这种试图依靠制度变革在山区林区内部生成资本的试验，却由于资本相对缺乏的宏观环境，使得集体林区几乎所有理想化的改革试验，在面对政府财政支持的缺乏下而搁浅，转而采取以低价出让林区资源为条件吸引外部投资的措施。随之有了“四荒拍卖”带来的以“大户林”为代表的林区资源相对集中。由此，也就在中国进入市场经济的90年代中后期，大多数集体林区完成了从分到合的改革过程。
1992年推出以拍卖“四荒”地使用权50～100年不变为基本政策的“集体所有，农民租赁，长期不变，市场流转”的农村土地制度改革。这期间的“四荒”拍卖造林是指把国家或集体所有的荒山、荒丘、荒滩、荒沟(未利用的)采用拍卖、租赁、承包等手段，出让给农户或其他经济组织，促进承包者的责任心和积极性，动员社会上的富余劳动力和闲散资金，投入到造林绿化中去。1996年中央有关文件指出，土地承包期延长30年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，后来规定林地承包期可延长到70年，这是稳定承包经营的重大政策。
1995年8月，原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》将推进林权市场化以政策的形式固定下来。《纲要》明确指出要以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”，要“开辟人工林活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现”。林权市场化运作趋势明显，且逐步向林地使用权流转方向发展。但此时林权市场化还没有真正实现，国家仅就政策方面给予导向。
一些地区由于土地收益权和林业产权交易流转得到了政策允许，部分林农限于自身投资能力不足、缺乏融资渠道或进城务工等原因，大都将自有林地转给当地经营能力相对较高的大户经营。由此形成了所谓的“大户林”。但有的地方由于投资环境较差也出现了荒山荒地没人要的窘境。概括来讲，这时期林权政策的主要特征是：首先，“四荒”拍卖，实现了所有权和使用权的分离，购买者有了长期的经营权，一定程度上调动了部分农户的投资积极性；其次，这一时期政策在于进行资源集中形成经济规模，试图通过林地资源的相对集中从各个渠道吸收大量社会资本，以实现当地资源向资本的转化；再次，这一时期的政策开始注重通过林地使用权的流转方式鼓励社会个体组织对林业的投资，着重开发利用分散的或未被利用的林业资源。
3．还权于民的“分山到户”(2003一至今)
这一时期我国的林业权属大部分归国家和集体所有，按照林木权属划分，个人归属仅占2O．32%。而此时的集体林权仍然面临着产权不清、利益分配不明确，政府对集体林权制度安排干预过多，使得林业整体经济效率低下。另外由于林业管理机制不活，管理过死，农民虽然有了林权，处置权、收益权得不到保障，知情权、决策权被剥夺，农民得不到实惠、生态得不到保护。农民自己树木的处理受到制约，采伐要计划，买卖要限制；陷入了种树自由，砍树受限的尴尬境地。
针对这一情况，中央在2003年启动试点改革，在福建、江西、辽宁和浙江开始改革，这场改革的目的有4个层面：重换经营权，开展林权登记，发放林权证；建立有序的林地使用权流转机制；深化林业配套改革；落实林木经营者对林木处置权和收益权的内容。概括来说就是还山、还地、还林的三还政策。
2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展决定》提出加快林业体制改革，完善林业产权制度，增强林业发展活力。这促进了以产权制度为核心的林业各项改革。紧接着的3个“1号文件”都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容。
2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》正式发布，明确了改革内容：一是明晰产权，二是放活经营权，三是落实处置权，四是保障收益权。
2009年颁布的“一号”文件要求全面完成林权发证到户，同步推进林权山权交易和其他配套改革。这意味着国家把1．67亿hm2的山地和林地的经营权回归到农民和村社手中。
这一时期林权改革的主要特征，具体来讲有以下几个方面。首先，还权于民，真正做到全面落实所有权、经营权、处置权、收益权，实现还山于民、还权于民，从政策上真正做到了维护农民利益。其次，林地真正变为农户的生产资料。通过采取家庭承包经营方式，将林地承包经营权和林木所有权落实到集体经济组织的农户手中，从而把林地真正变成农户的生产资料。这也是有别于以往林权政策变革一大突破。再次，由于林权的屡次变革使得林农对政策的信任度下降，出于理性考虑，在其所有权和使用权分离的状态下，很容易出现短期获利行为。虽然承包经营期得到了延长，但对于林农来说尤其是山林拥有量少且经营分散的农户，采取砍伐现有林木或将林地承包他人或做其他用途的做法将成为首选。最后，这种分山到户的做法并不能提高林业的经营效率。林业的经营具有规模效应，分散的粗放式经营会导致其经济效率下降，同时不能很好的发挥其林木的社会效益和生态效益。当然如果在利益及经济理性的驱使下，使得森林资源可以向少数人手中集中，实现林业的规模化和集约化经营，那将会在一定程度上提高林业的经营效率。
(3)我国林权的演变趋势
从林权政策演变的历史过程中，我们不难发现我国的林业权属经历了多次调整，这与我国政治、经济和社会环境的变化是密不可分的。现仅从经济角度来分析其变动的合理性及发展趋势。
建国初期，林业资源大都掌握在少数地主手中，虽然当时农民受到地主阶级的压迫和剥削，但就其经济效率而言，对于这一时期的林业规模化经营是具有相对较高的经济效率的。土改时期，政府为了安抚民心，满足人们“平均分配”的意愿，开始了分山分林到户。这时候的“均分制”并没有实现资源的优化配置。相反的，它只是以牺牲经济效率为代价的一种过分追求公平的非理性的经济行为。进入人民公社化时期，林权又从“分权”走向了“集权”。森林权属此时掌握在国家和集体组织手中。这一时期的林业集权与地主占有多数山林时的集权有很大的不同。这时的林权公有制导致个人对林业经营的漠不关心，加之政府部门和集体组织对林业投入不足且缺乏科学合理的管理和激励机制，使其当时的林业经营效率相对低下，甚至还导致了破坏森林资源现象的发生。
改革开放以后的“均山到户”及林业三定使农民再次拥有了林地的使用权和林木的所有权。此时政府旨在调动农户的积极性，通过明晰产权来促进林业的发展。但从经济角度考虑，由于林业经营周期长且具有规模经济性，使得这种分散的林业经营模式无法实现提高整体林业经营效率的目标。另外，由于森林权属变动频繁，使得林农对政府政策的信任度下降，预期收益的不确定性增强，风险预期增大，从而导致一些地区的农户采取砍伐林木的短视行为。但从经济人的角度来看林农的此种行为无疑是一种理性选择。再加之，随着城市化程度的加剧，很多农民放弃土地经营纷纷选择进城打工来增加个人收入，这在一定程度上又导致了大片林地的闲置或荒芜。随后，政府又出台相关政策鼓励通过多种方式进行林权的流转，很多地方通过“四荒”拍卖进行资源的集中以吸引外来资本，促进林业的发展。现今我国又通过深化林权改革，明晰产权，真正实现还权于民。那么，在政策和利益的诱导下，对于所拥有的山林规模小且相对分散的农户来说，很大程度上将会采取各种方式将林权转让给经济实力较强，山林分布集中，有利于实现规模化经营的“大户”。如政府减少其干预，通过市场来进行资源的优化配置，那么，随着林权市场化及林权流转机制的不断完善，林业资源必然向少数人手中集中，即林权将由“分”走向“合”。
但需要指出的是，此时的少数人对山林的“拥有”与建国初期的地主阶级“占有”在本质上是不同的。虽然二者均可以实现林业的规模化和集约化经营，提高林业经营效率。但是此时的少数人占有山林是指在国家或集体拥有林地所有权不变的前提下，拥有一定时期的林地使用权和林木所有权。另外，由于经济的发展和科技的进步，这一时期的规模化经营将在科学的现代化管理理念下，使林业的经营效率得到进一步的提高。
由此可见，我国林权将走过这样一个“合”、“分”、“合”、“分”、“合”的过程。这种曲折的历程与我国特有的政治、社会、经济背景是息息相关的。但其最终的走向即由“分”到“合”是有其经济合理性的，是市场配置和利益驱动下的一种必然。
(4)我国林权政策改革的历史借鉴
从以上各历史时期林权政策的变革及演变趋势，总结林权改革中的经验教训对今后政策的制定有重要的借鉴作用。
首先，确保政策的稳定性和连续性。虽然林权政策制定应适应我国总体方针政策，但其自身的稳定性和连续性直接关乎林农的利益，从新中国成立到改革开放，林权的每一次变革都是林业生产关系的重新调整和国家、集体及农户之间利益的重新分配过程，这种利益的变化往往使得农民预期收益的不确定性增大，风险预期增强，从而导致乱砍滥伐来获取短期利益的现象频繁发生。另外，林权政策如果失去稳定性和连续性，那么林农的利益将得不到保障，林农对于国家政策的信任度降低，生产经营积极性相应也会下降。
其次，坚持因地制宜，分类指导。由于我国林区情况千差万别，各自具有不同的历史问题，情况复杂。所以我们应该针对不同地区的林情、民意制定适合其发展的政策及措施。林权改革各项事宜都应本着公开、公平、公正的原则展开。
再次，保证林农的利益不受侵害。政策的制定不仅要符合国家和集体的利益，同时也应保证农民的利益不受侵害。政府在制定决策时要充分考虑农户的利益、行为和决策模式。这样农民才能成为政策贯彻与实施的主动执行者，而不是被动或强制服从，这在一定程度上可调动起农民的积极性，有利于政策执行和林权改革目标的实现。
第四，加强林权流转制度的完善。据有关调查显示，随着城市化程度的加剧，对于文化程度较高的林农来说从事非林业劳动选择进城打工或经商的意愿比较强烈。这在一定程度上促进了林权的流转，而林权的流转也将成为林农获得收益的重要途径，是实现分散林权集中规模经营的有效途径。这就要求我国政府建立一个健全的林权交易市场，完善林权流转机制。
最后，注重林业经营整体经济效率的提高。政府对于林权政策的制定不仅要考虑到公平问题，同时应该兼顾效率。由于林业特殊的生产经营特点，绝对平均主义的分散经营是缺乏其经济效率的，林业资源并不能得到较好的配置。所以我们的改革应该在避免林权过度集中造成进一步贫富差距的前提下，确权到户，为林权的合理流转提供条件，从而促进林业资源的集中规模化经营，提高林业整体的生产经营效率。