执法经济

　　所谓执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目的的执法活动，简单说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益”，其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。

　　执法经济具有三个明显特征：

　　特征一，逐利性，即以逐利为主要目的；

　　特征二，执法性，是一种执法活动，有法定的执法权为后盾；

　　特征三，组织性，这种活动往往是有组织的，代表的是具体的执法机关。近些年来，“执法经济”案件频频发生，有泛滥之势，被人们称之为“执法经济”现象，“执法经济”现象危害甚大，影响极坏，老百姓更是深恶痛绝。作者拟从“执法经济” 现象的危害着手，来分析“执法经济”现象的成因，最后提出解决“执法经济”现象的对策。

　　1．扰乱了正常的市场竞争秩序

　　市场经济有其自身的发展逻辑和发展规律，良性发展的市场经济本质上是拒绝与具有潜在扩张性和侵蚀性的公权发生“非正常经济链”关系的。而执法经济正是依仗执法权这一“公权”把执法“经济化”或“产业化”，为部门和个人谋取不正当利益的。其表现有两种形式：其一、权力寻租，即通过执法权的寻租来谋取非法利益，对于市场主体来说，只要当他们获得的非法利润高于“寻租成本”时。他们就会选择接受执法权的“寻租”，这就使得一些伪劣商品可以通过支付“寻租成本”获得执法权的豁免进入市场产生高额利润，甚而使得市场上出现“劣币驱逐良币”现象，即使是优质商品，也可以通过支付“寻租成本”获得执法权的豁免而少交或不交各种费用和税收，来赚取更高额的利润。其二，权力滥用，执法部门和人员可以利用手中执法权乱查乱罚，谋取不正当利益；也可以利用手中执法权排斥异己，为自己的 “保护商”垄断市场服务；更有甚者，某些执法部门和人员利用手中的执法权直接向市场主体收取“保护费”，谋取非法利益。执法经济通过权力寻租和权力滥用两种方式为部门和个人谋取不正当利益，从而扰乱了正常的市场竞争秩序，影响了公平、公正、自由竞争的社会主义市场的形成，阻碍了社会主义市场经济的发展。

　　2．破坏了正常的社会秩序和社会和谐

　　执法经济中执法部门和人员把自身看作为“理性经济人”。一味追求自身利益最大化，容易导致执法部门和人员的利益与国家利益、社会利益和人民利益之间的利害冲突，在利害冲突中就容易出现为了维护执法部门和人员的利益而不惜损害甚至践踏国家利益、社会利益和人民利益的情况，屡屡见诸报端的野蛮执法和暴力执法事件也就是其利害冲突的表现形式，此外还有某些执法部门为了创收而设圈设套的“圈套经济”、无辜栽赃的“陷害经济”、随便关人的 “刑逼经济”、只罚不管的“罚款经济”⋯⋯，种种这些与民争利的“执法经济现象”严重破坏了正常的社会秩序和社会和谐。另外“执法经济”中多数受害者是普通百姓，其本来不高的收入被大量夺走，本来不足的生存空间和发展机会也被大量挤占和剥夺，相当多的百姓，甚至人格尊严受到践踏，生命安全也无法得到保障，于是这些走投无路的普通百姓就可能会出现暴力抗法，甚至走上违法犯罪，仇视和敌对社会的道路，这就会更严重的破坏正常的社会秩序和社会和谐。

　　3．败坏了党和政府的形象

　　党和政府形象的好坏关系到党和政府凝聚力的强弱和执政台法性基础的巩固。执法经济把公共权力“私有化”和 “经济化”，把为民服务的执法权变成部门和个人谋取不正当利益的工具，为了非法利益的获得，甚至不惜滥用职权、为所欲为，而每一份非法利益的获得都同时意味着党和政府形象资源的一点点丧失，事实证明，执法经济已经严重败坏了党和政府的形象，比如：有的执法部门和人员乱收乱罚、与民争利，败坏的是党和政府大公无私的人民公仆形象；有的执法部门和人员吃拿卡要、收贿受贿，败坏的是党和政府执政执法的公正廉洁形象；有的执法部门和人员粗言恶语、大打出手，败坏的是党和政府有修养讲文明的高素质形象⋯⋯ 。总之，在执法经济的驱使下，某些执法部门和执法人员利用各种名目、手段和方式非法创收，给党和政府造成了极坏的影响，严重败坏了党和政府的形象。

　　4．滋生了大量的腐败

　　事实和理论证明，最容易滋生腐败的地方，是那些拥有实质权力和掌控实际“资源”的部门。执法经济有执法权作后盾，又掌控实际“资源”，自然是腐败的高发地带。首先，从执法部门来看，某些执法机关把乱收乱罚来的部分甚至全部“收入”截留下来，不进入正常财政统筹，形成单位的 “小金库”，挪作他用；更有甚者，某些执法单位集体利用执法权“寻租”或集体出售所掌控的“资源”牟取非法利益。其次，从执法人员个人来看，某些执法人员私下进行权钱交易，收贿受贿，形成自己的“关系户”或“关系户群”，个人执法时，免除对其“关系户”或“关系户群”的执法检查，免收或少收各种合法费用和税收；单位执法时，在执法前为其“关系户”或“关系户群”通报执法信息，帮他们免除各种执法检查。

　　5．损坏了法律的严肃性、公正性和信用度在一个法治社会，法律是至上的，法律是机关、团体和个人行为的唯一准则。而执法经济把执法创收作为一切执法活动的最高唯一准则，法律被放在次要甚至更次要的位置，于是在执法过程中，“执法只为钱不为法”，执法标准不一，执法随意性大，人情执法现象较为普遍；有的甚至执法犯法，乱查乱抓，收贿受贿，贪污腐败等等；再者执法经济的 “执法”主体执法人员是社会正义的守护神，是老百姓权利保障的最后指望，任何不公正执法的不利影响都极为深、广、远。如上，执法经济行使着法律和人民赋予的执法权，顾的却只是小团体和个人的利益，甚至不惜践踏法律和公权，这不仅严重损坏了法律的严肃性和公正性，而且大大降低了公众对法律的信任和对建立法治社会的信心，危害甚大。

　　1．利益驱使

　　我国现在的执法还没有摆脱利益关联，利益驱动是执法经济最主要和最直接的动因，且这种利益驱动是来自多方面的，我们至少可以从三个利益层面来分析。首先是地方政府层面，地方政府尤其是欠发达地方政府为了增加财政收入，寄望于执法部门多创收，给执法部门下达创收任务，某些地方创收任务的增长率甚至高于经济的增长率。其次是执法部门层面，执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩，创收越多，单位提成和政府财政返回得就越多，单位的收入也就越多，领导和单位工作人员的奖金、福利以及单位的发展资金也就越多。最后是执法人员层面，单位为了完成或超额完成政府下达的创收任务，于是给单位执法人员也下达创收指标，且创收指标和个人奖金、福利及年终考核挂钩。这样政府、执法部门和执法人员之间就形成了一条“经济关系链”，政府、执法部门和执法人员都成了“理性经济人”，在没有其他条件限制的情况下，都会追求自身利益的最大化，因此地方政府、执法部门和执法人员自然会把地方、部门和个人利益放在第一位，利益成了目的，而执法服务却成了手段，这样执法经济也就有了生存和发展的厦大空间和动力，甚至不惜损害国家和人民的利益来维护地方 部门和个人利益。

　　2．经费不足

　　物质条件是人类从事其它一切活动的基础，执法机关的执法活动同样需要基本的物质条件和经费。但目前，由于执法机构林立、人员臃肿，财政又还不算宽裕的情况下，很多地方财政拨给执法部门的预算经费不能满足执法部门的基本开支需要，尤其是欠发达地方，甚至连基本的工资都不能足额按时发放，更不要谈执法经费足额保障了。执法经费、日常管理办公经费、执法工具和器械维修添置经费、甚至是工资、奖金和福利都得不到保障，执法部门就只能靠自己创收了，所以财政预算经费不足是很多执法部门大力倡导执法经济的一个重要原因。

　　3．权力监督和制约乏力

　　权力具有侵略性、腐蚀性和扩张性，任何失去监督和制约的权力都会走向腐败。执法经济泛滥的一个关键原因也就在于其执法权得不到有效的监督和制约。首先，执法部们创收本身就关系到地方政府和上级部门的利益，在这种利益关系下，执法经济现象就会得到地方政府和上级部门的默许甚至庇护，也就使得上级和同级监督处于相对“宽松”状态，执法经济客观上就有了更大更安全的生存空间。其次，执法经济往往属于组织侵权行为，对侵权人——执法人员来说，在“法不治众”的传统下，很难受到惩处，有了具有执法权的单位的庇护，具体的个人创起收来也就少了顾忌。第三，老百姓依法维权条件恶劣、成本太高。一些地方政府官员对民告官心存抵触，推三阻四，甚至打击报复，人为地加大了老百姓维权的成本和难度，因此，很多爱害者秉承“屈死不告官”的古训，花钱销灾，老百姓的这种“漠视”在某种程度上也助长了执法单位的肆无忌惮。最后，对违法创收的单位和个人清查的概率不高，处罚力度不够，实际上执法单位违法创收真正暴露出来的只是冰山一角，即使披露了的案子，也大都在层层保护之下，没有得到根本清算，这就形成了”执法经济所具有的低成本、低风险、高回报的特点，客观上为“执法经济”的红火推波助澜了。

　　4．执法队伍素质良莠不齐

　　我们的执法队伍总体上是好的，但执法队伍中人员素质良莠不齐。某些执法机关和人员素质低、服务意识欠缺、依法行政意识淡薄、法制观念差、执法水平低下，业务能力差，违法乱纪现象严重，存在与民争利等封建特权思想。另外，我们的执法队伍中部分执法人员是通过各种关系而走上执法队伍的，这部分人走上执法岗位，想的不是如何服务人民，而是如何利用手中的权力为自己谋取利益，如何捞回自己为走上岗位所付出的代价和成本。此外，在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协管员，如：交通协管员、城管协管员和治安协管员等，这部分人素质、法制观念、服务意识、业务水平等都较差。因此，执法队伍部分执法人员的素质低下也是执法经济现象泛滥的一个重要原因。

　　5．相关法律和制度存在缺陷

　　相关法律和制度存在缺陷是执法经济泛滥的又一个重要原因。首先，从相关法律来看，与执法经济相关的法律主要有《行政许可法》、《行政处罚法》和其它一系列部门法规，其中部门法是执法经济的主要直接依据，但因其部门法规的局限性，有一定的副效应，如：执法经济、以罚代管、管理趋利化等等；当然，这些矛盾的焦点都集中在对违法的行为人的惩戒措施上，按照这些部门法规规定，对违法行为人真正能够起到约束和震慑作用的主要处罚办法有两种：刑事拘留和经济处罚，经济处罚仅仅是行政拘留的辅助手段，由于法规未明确经济处罚的具体适用范畴，具体执行中经济处罚成为了主要的惩戒方式，违法就罚款，或者违法只罚款，惩戒方式单一；于是，管理责任就异化成了罚款指标，部门权力异化成执法经济，导致执法经济合法化，致使以罚代管、管理趋利化的状况加剧；另外，法规规定的经济处罚自由裁量空间过大，导致了人情执法等现象屡禁不止。再次，从相关制度来看，财政体制的失范和国家“财纲”某些方面的失常是主要原因。一些执法机关“经费不足”，财政部门却无法负担其重，于是创收便成了解决“经费不足”的主要途径，这对矛盾如不解决，财政分配关系如不理顺廓清，相关法律即使再有规定，想要从根本上遏止执法经济，恐怕很难。

　　1．彻底转变执法观念

　　彻底转变执法观念要求执法部门和人员要树立人性化服务型执法新观念，注重“以人为本”，注重服务和管理，增强执法部门和人员的法制观念、为民服务意识、依法行政意识等，以为全社会提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”为撮高唯一目的，淡化经济处罚观念，多用劝说、警告等人性化的服务管理手段，而不是只罚不管或以罚代管甚至“放水养鱼”，为私人或者个别利益集团谋取私利。

　　2．构建完善的财政分配关系

　　要遏制这种执法部门借权力赢利的现象，最关键的是构建完善的财政分配关系，切断执法经济执法创收的利益关系链。首先，执法机关的所有经费，包括人员的工资、奖金和福利都由国家财政统一划拨，财政划拨经费与执法机关的收费和罚没多少毫无关系，从制度上消除执法机关和人员创收的借口。其次，任何以单位名义搞的补贴、福利都属违法。要给以严厉制裁；任何执法单位的基本建设和办公经费也只能来源于财政，自筹资金建房、买车等也以非法论处。此外，必要的执法管理收费和罚没执行统一标准，由财税部门统一收支管理，严格执行“收支两条线”制度，执法人员只有处罚权，现金收取全部通过财政帐户，一旦发现坐收坐支行为，一律开除当事执法人员，并对单位一把手撤职查办，所收费用和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还，执法部门行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。最后，还要注意用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资，防止行政机关之间形成互相攀比之风，通过违法行为来创收。

　　3．加强权力的监督和制约

　　权力需要监督和制约，缺乏监督和制约的权力必然会走向腐败，建立严密有效的权力监督和制约机制是遏制执法经济的必要举措。其一，加强上级对下级的监督，上级政府和主管部门要对下级执法单位的执法事务统一指导和规范，并进行定期和不定期执法检查，建立下级向上级定期工作汇报制度，及时处理和纠正执法经济的不正之风。其二，加强纪检、审计、人大、政协等对执法部门的监督。其三，政务公开，凡是办理与群众利益密切相关的执法事项，在不涉及党和国家及执法秘密的情况下，依照有关规定，执法系统的政务活动一律向社会公开，政务公开内容包括：执法人员身份公开、执法职责公开、执法的相关政策和法律公开、执法条件公开、执法程序公开、执法结果公开、执法纪律公开、举报电话公开。其四，鼓励公民、新闻媒体和社会组织等对执法活动进行监督和举报，并建立投诉制度，公民、法人和其他组织对违反法律、政策和纪律的执法部门和人员的不当行为可以投诉，执法主管部门应当设立专门机构受理，并在规定期限内予以答复。

　　4．提高执法队伍素质

　　执法队伍素质的好坏，直接关系到执法的成败，关系到整个执法行业以及党和政府的形象，因此要提高执法队伍的素质，建设一支思想好，业务精，作风硬，纪律严的执法队伍。第一，加强思想道德教育，树立“以人为本”的服务型执法观念，强化为人民服务的公仆意识，加强职业道德教育。第二，加强业务培训，通过短期深造、专家讲座、现场执法模拟等提高理论水平，更新知识，及时掌握新的执法信息，提高执法水平。第三，加强作风和纪律建设，要发扬依法执法、文明执法、诚实守信、为民爱民的工作作风，严禁吃、拿、卡、要和各种违法乱纪的执法行为。第四，逐步取消一切编外执法人员，人手不足尽快扩编，以提高执法队伍的整体素质。

　　5．完善相关法律和制度

　　首先，从相关法律来看，执法经济所依据的法律主要是部门法规，存在执法经济、以罚代管、管理趋利化等部门主义特征，要克服这种不利特征，需要完善其相关法律法规：其一，惩戒方式耍多样化，不妨引用更为系统和广泛的社会联动机制，通过多种方式对违法行为人进行约束，明确经济处罚的具体适用范畴，而不是违法就罚款，或者违法只罚款，实行惩戒方式多样化，适当淡化经济处罚，注重管理和服务，以防止以罚代管或只罚不管现象。其二，必须明确所收费用和罚款的用途去向，不能任由罚没单位或罚款人个人支配，更不应允许罚款指标的存在。其三，缩小经济处罚的自由载量空间，依据犯罪情节的不同而限定的具体载量空间，通过缩小执法者的自由载量空间，以助于严格执法、减少人情执法。其次，从相关制度来看，主要是要完善公共财政管理制度，在执法部门中推行裁罚分离、收支分离的财务管理制度，保证所收费用或罚没全额上交财政，所收费用和罚没多少与执法部门和人员的工资、奖金、福利和一切费用脱离关系，执法部门和人员的工资、奖金、福利和一切费用由财政足额按时拨付。另外还要完善权力监督和制约制度，加强上级主管部门、纪检、审计、人大、政协、社会组织、新闻媒体、人民群众等对执法部门和人员的监督，完善政务公开制度、举报投诉制度以及违法违纪追查惩戒制度等。