库兹涅茨比率

库兹涅茨比率(Kuznetz ratio)

　　1975年诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨(S·kuznets)在研究收入分配差距及其度量时提出库兹涅茨比率。

　　库兹涅茨比率是指一个以数值反映总体收入不平等状况的指标。它把各个阶层的收入比重与人口比重的差额的绝对值加总起来。

　　其公式为:

　　其中:R为库兹涅茨比率,y_i、p_i分别表示各阶层的收入份额和人口份额。

　　如果计算得到的结果R越大,表示收入差距就越大,反之,收入差距就越小。

　　库兹涅茨比率是基于各个阶层为单位的收入差距衡量,但从方法论的角度同样适用于以省份为单位的财力差异的衡量。可以得到各省财政收入(提到的财政收入均指各省一般预算收入,下同)的库兹涅茨比率:

　　其中:R_Y表示各省财政收入的库兹涅茨比率,Y_i表示某个省份的财政收入占地方财政收入(各省一般预算收入的总和)的比重,P_i表示某个省份的人口占全国人口的比重。

　　根据公式(1)可以计算得出2002年各省财政收入的库兹涅茨比率R_Y = 56.19%(见下表)。同理可以得到各省财政支出的库兹涅茨比率R_x = 36.58%(见下表)。

　　2002年各省财政收入和财政支出的库兹涅茨比率计算表

　　根据上面的计算方法可以得到1999—2002年各省财政收入、财政支出的库兹涅茨比率(见下表)

　　1999-2002年各省财政收入、财政支出的库兹涅茨比率

　　一、财政转移支付制度与中国地区间财力差异的调节

　　财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

　　为分析财政转移支付的调节作用,假设将各省财政收入,即各省财政收入视为转移支付前的财力水平;将各省财政支出视为转移支付后的财力水平,因为各省财政支出代表其接受转移支付后的实际可用财力。通过比较1999—2002年各省财政收入和财政支出的库兹涅茨比率,分析中国财政转移支付的调节作用。

　　从上表可以看出:通过转移支付以后,1999－2002年中国财政支出的库兹涅茨比率均要比财政收入的库兹涅茨比率要低,说明在转移支付以后中国地区间财力差异有所缩小,转移支付对地区间财力差异有一定的调节作用。

　　二、各项转移支付对地区间财力差异的调节

　　以上是就历年来财政转移支付总量进行的绩效分析,要深入分析转移支付的绩效,必须根据其资金结构,分析不同类别的转移支付资金对平衡地区间差异的绩效。主要就消费税和增值税税收返还(以下简称为税收返还)、所得税基数返还收入、一般性转移支付补助三种转移支付方式进行比较研究。

　　(一)中国现行转移支付存在的问题

　　中国是中央高度集权的单一制国家,实行的是分级管理体制。1994年1月1日分税制的实行,将中央、地方的事权、财权的划分和转移支付制度的建立提上了日程。中国逐步形成了包括中央对地方的税收返还、所得税基数返还收入、一般性转移支付补助、体制补助或上解、中央对地方专项拨款补助和年终结算补助(上解)等内容的初级政府间转移支付模式,其基本特点是采用基数法来确定转移支付资金的分配。分税制实行至今已有10年,然而“分级包干”体制的影响仍然“根深蒂固”,可以说,中国现行的政府间财政转移支付制度脱胎于分税制要求的规范转移支付和原有包干体制中的转移支付两者的混和体,而且对既得利益作了保留,因此,现行转移支付制度存在许多问题。

　　1.各级政府职责范围模糊

　　西方各国都对各级政府的职责作了明确的法律规定,各级政府的“事权”由法律来界定。划分“财权”最先要做的工作就是划分“事权”,而中国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府“事权”及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处:一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限,而实际上仍由中央财政负担,如高等教育支出等;二是事权、财权相互交叉,既有中央财政负担地方支出的现象,又有地方政府承担中央部分支出项目的现象,如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等;三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案,对这类事务,谁都应该去负责、去做,却是谁也没有好好做,如普及初等义务教育等。

　　2.财政转移支付的分配缺乏客观标准

　　中国财政转移支付的分配缺乏客观标准,在财政转移支付环节上“权力寻租”行为普遍存在。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中,竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。2004年的审计还发现:目前中央补助地方基本建设专项资金和其他19项专项转移支付资金,没有具体的管理办法或办法没有公开,涉及金额111.72亿元;在采用因素法分配的中央专项转移支付资金中,有11项没有严格按规定进行分配,人为作了调整,调整率达11%,涉及金额33.07亿元。有些项目的预算安排与实际情况不符。其他国家部委存在着挤占、挪用、截留、沉淀等现象,其共同的特点是让国家和人民利益受损害而使部门从中渔利。2002年底,129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元,财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的56.65亿元纳入部门预算,其余的589.38亿元发生资金沉淀。

　　2003年,国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元,内部预留76.13亿元,占年度预算的25%。国防科工委分配的预算资金为162.1亿元,内部预留62.91亿元,占年度预算的38.8%。

　　3.税收返还违背公平原则和效率原则。税收返还以1993年为基期年,制定税收返还基数的时候,实质上已经默认了东部和中西部省市以及老少边穷地区之间财政实力的差异。从实施新财税制度的10年后的实际情况看,税收返还基本上体现原体制和原财政分配关系,难以实现地区间的横向均衡,现行财政转移支付制度中将税收返还与“两税”平均增长程度联系起来,这使得地区间差距会进一步加大。2002年较不发达的西藏、宁夏、海南、青海、新疆等5个地区获得的税收返还仅为49.63亿元,仅占全部税收返还收入的2.07%(见下表)。较发达的山东、浙江、江苏、上海、广东等5个地区获得的税收返还为914.57亿元,占全部税收返还收入的37.96%。

　　表2002年部分省份获得税收返还情况表

　　4.所得税基数返还收入是1994年的“存量不动、增量调整”财税体制改革的延续。《所得税收入分享改革方案》中关于所得税基数返还收入规定:“2002年所得税收入中央将分享50%,地方将分享50%;2003年所得税收入中央分享60%,地方分享40%;2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。同时,将以2001年为基期年,按改革方案确定的分享范围和比例计算,地方分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入,差额部分由中央作为基数返还地方;如果大于地方实际所得税收入,差额部分由地方作为基数上解中央。”所得税基数返还收入仍然遵循基数法,仍然没有触动地方既得利益。

　　5.原体制上解和原体制定额补助是旧体制保留下来的,存在着资金双向流动的问题。地方上解中央后,中央再返还地方,存在着资源浪费的弊端,也不符合分税制的要求,而且资金划拨数额缺乏说服力,多数是双方讨价还价的结果,随意性很大,无法实现转移支付横向均衡的功能。

　　6.专项补助难以发挥应有的作用。专项补助应属于中央掌握的具有一定灵活性的转移支付项目,中央政府可以决定其支付水平和支付方向,并且其支付水平和支付方向也应体现出中央财政所应发挥的职能范围。而目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排支出的,而且专项补助的安排也逐渐固定化,有些地方财政已对其形成依赖性。专项补助失去了本身所应有的鼓励作用。更为恶劣的是,近年来专项补助违规使用现象屡屡发生。根据国家审计署2002年的审计报告,“2002年财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时,将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围,共超范围安排5亿元”。

　　7.一般性转移支付是体现均衡财力的转移支付办法。以上几项内容都是以“基数法”来确定转移支付额,中央政府于1995年推出了“一般性转移支付办法”,实行一般性转移支付,由传统的“基数法”向较为科学、客观、公平的“因素法”转变。这种办法主要是以客观因素为标准,通过计算来核算地方财政收入能力和支出需要,在核定各地支出标准时以人员经费、公用经费和其他支出等几项总和作为该地区标准支出额,并与1994年实际财政能力进行比较,先把经过税收努力,收入仍不抵支出的地区列为转移支付对象,然后对其进行困难程度分析,用人员经费和公用经费占当年财力的比重作为考核指标,若该指标大于80%,则作为转移支付对象,否则暂不予考虑。

　　中国当前的转移支付制度以专项补助、税收返还和所得税基数返还收入为主、一般性转移支付为辅,作为均衡地方财力水平的一般性转移支付资金的数额非常小。1994年的财税体制改革没能对地方利益和支出基数进行调整,而是采取了存量不动、增量调整的策略,旨在通过逐渐改革增加中央财政所能控制的增量,用增量部分进行以公共服务水平均衡化为目标的地区间财力调控。1995-2002年间税收返还占中央补助地方支出的比重平均为51.02%(见下表),而一般性转移支付平均占中央补助地方支出的比重2.22%,前者是后者的23倍。足以说明在这样的体制下,现行财政体制对调节地区间财力的政策空间太小。

　　1995-2002年税收返还和一般性转移支付比较

　　(二)税收返还、所得税基数返还收入和一般性

　　转移支付补助对均衡地区财力差异的绩效分析由于受统计数据的制约,在此仅测算税收返还、所得税基数返还收入和一般性转移支付补助对地区间财力均衡的影响。

　　以各省现有的财政收入为基础,分别加上税收返还的数额,再除以地方总财力(此时的地方总财力=地方财政收入+税收返还),得到各省接受税收返还后的财力占地方总财力的比重,计算接受税收返还后各省财力的库兹涅茨比率,与没有接受任何转移支付时的库兹涅茨比率相比较,得出税收返还收入对地区间财力差异的调节效果(见表下)。

　　2002年各省接受税收返还以后库兹涅茨比率的计算表

　　2002年各省接受税收返还以后库兹涅茨比率R_A = 53.48%,与没有接受任何转移支付的各省财政收入的库兹涅茨比率RY=56.19%相比,得出税收返还调节地区间财力差异的绩效为:R_Y − R_A = 2.71%。同理,可以得到所得税基数返还收入和一般性转移支付补助对地区间差异的调节效果(见下表)。

　　2002年接受税收返还收入、所得税基数返还收入和一般性转移支付补助绩效比较

　　通过以上的分析可以看出,2002年,中央对地方的税收返还高达2412.6亿元,但只能使库兹涅茨比率下降2.71%,因为税收返还收入按收入来源正相关递增,体现了对收入能力强的地区倾斜的原则,所以税收返还在调节地区间财力方面的效果较差。与此形成鲜明对比的是,一般性转移支付补助只有279.04亿元却能使库兹涅茨比率下降3.38%(见上表),这就足以说明一般性转移支付补助在调节地区间财力方面是高效的,而税收返还是低效的。既然如此,就应该增加一般性转移支付补助数额,减少税收返还数额。但是2002年的所得税收入分享改革又增加了新的内容:2002年开始实行的所得税分享改革,改革办法是“以2000年为基期,以20O1年实际执行数为所得税划转基数,保地方既得利益”。

　　2002年所得税基数返还为597.22亿元,各地区接受所得税基数返还以后,各省财力的库兹涅茨比率反而增大了,因为经济发达的地区,所得税收入多,基数自然就高。各省接受所得税基数返还以后与没有接受任何转移支付相比,库兹涅茨比率反而上升了1.42个百分点(见上表)。出台的每项改革都是在既得利益格局基础上进行调整的。地区间财力差异的调节只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。虽然中央承诺因所得税收入分享改革增加收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。但是2002年中央财政因这项改革增加的收入只有124亿元,只占同期中央补助地方财政支出(7352亿元)的1.69%。因此,新的财政体制未能解决历史上长期造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距悬殊的问题。

　　现行的分税制财政体制是在包干制的基础上,保留原体制补助、基数返还和既得利益不变的前提下,把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。这一点也鲜明地体现在转移支付制度上。中国目前的财政转移支付制度,从政策导向上看是以效率优先,即在承认既得利益的前提下兼顾公平,这不仅有悖于转移支付的根本目标,不利于地区之间财力均衡,而且与中国的国情不符,从而导致均等化转移支付资金过少、均衡力度过小、贫富差距拉大。2003年3月25日财政部副部长楼继伟与中外专家热论财政话题时说:“2002年中央对地方的补助是7700亿元,其中3400亿元是固定的,这是体制决定的,没有谈论的余地,其余的4000多亿元是年度可以调整的,而这其中的一半是有公式的,按当地的人均GDP、每个公共服务承担人员的人均财政开支、税收程度、成本因素等按一定的公式来计算,另外2000亿才是投资项目”。足以说明在这样的体制下,现行转移支付制度对调节地区间财力的政策空间太小。为此提出以下几点建议:

　　(一)加大一般性转移支付力度

　　要减少地区间的财力差异,就必须加大转移支付中用于均等化的资金,一般性转移支付是现行转移支付制度中唯一真正体现转移支付横向均衡的办法,但所占的份额太小,作用没有得到充分的发挥。加大一般性转移支付的规模,有两种方法可供选择:一是以现有一般性转移支付总额为基数,按固定数额逐年递增;二是按一定比例与中央集中可供财力挂钩。相对而言,第二种方法比较有弹性,中央集中的财力越多,宏观调控能力越强,用于地区财力均衡的力度越大。

　　(二)改进一般性转移支付办法

　　对地方政府标准收入估算要能够充分调动地方政府增加自有收入的积极性。在按税种明确划分地方收入的基础上,以标准化的收入能力即按经济税基和标准税率测算的收入水平作为转移支付时衡量收入的标准,而不是以地方的实际收入作为标准。这样既可以避免藏富于地方,向上多要钱,又可以鼓励地方努力征收,提高本地的公共服务能力。对地方政府标准支出估算要促使各级政府节制支出,提高财政资金的使用效果。建立统一、规范的支出项目和支出标准,并对各地区由客观因素造成的支出成本差异在支出标准上给予合理的调整。在此基础上,按照地方政府的事权和职能测算其标准的支出需求。并以各地标准支出需求和标准收入能力的差额为基础,来确定对各地转移支付的数额。通过使地方支出需求标准化、客观化,可以避免转移支付过程中的讨价还价,防止人为扩大支出需求,浪费财政资金,同时保证公平地对待各个地区。

　　另外,由于中国是一个社会、自然条件差异比较明显的国家,提供大致相同的公共服务的支出成本在各地区有明显的差异,不利的自然地理条件如气候严寒、山地较多、面积广大等会形成较高的单位支出成本。当务之急是在考虑各地公共支出成本差异的基础上重新建立政府公共支出标准,并作为测定地方政府标准支出的基础。为此应加紧进行地方政府标准支出的估算工作,为适当调整地方政府既得利益提供可参考的量化依据。

　　(注:在计算时只考虑了财力的均衡,而没有考虑不同地区在提供相同水平的公共服务时的成本差异,有待日后进一步分析。)

　　对一般性转移支付制度,人们有种比较普遍的担心,就是担心转移支付会削弱地方努力增收的积极性,会增加对中央政府的依赖;会助长伸手要钱;会对资金使用不负责任,等等。但是从上面可以看到,按照上述原则和方法建立的比较规范的转移支付制度,其内在机制可以抑制可能产生的不利后果,并且具有较好的公平性。

　　(三)减少非均衡化方面的资金,逐步调整地方既得利益

　　改革本身就是利益调整的过程,如果不敢进行利益调整,改革也就失去了意义。现行的转移支付制度是建立在保存既得利益的基础上的,这在当时对于避免因分税制改革造成社会波动是有益的。但是,如果继续保存既得利益,仅仅进行微小的增量调整,就会在相当长时期内难以实现各省财政的横向均衡。贫困地区的财政不能履行自己的职能,全国就难以实现协调发展。因此,在加大一般性转移支付力度的同时,还要减少非均衡化方面的资金,如税收返还、体制补助、专项拨款等,在调整地方既得利益的同时,解决了过渡期转移支付所需的资金。对于税收返还这样的转移支付,可考虑逐渐减少直至取消。

　　(四)加强对专项补助的管理

　　第一,要控制总量。今后几年的专项拨款,总量不要再继续增加,最多维持在现有水平。

　　第二,要优化结构。对现行的专项拨款应进行清理整顿:属于中央政府事权以及委托地方承担的专项拨款,今后应继续安排;属于中央和地方共同的事权,按各自负担的比例分别承担的专项拨款,仍继续安排;对属于地方事权,应由地方安排的财政支出,中央财政坚决不安排专项拨款;按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款,应到期取消,不再安排;

　　第三,要确保重点。在坚持总量规模不再增加的基础上,对优化专项拨款结构所节省下来的资金,要投入到国家重点支持的项目上去,特别是要加大对西部经济不发达地区的投入。第四,要规范管理。逐步引入因素法来分配专项拨款,并且对专项拨款的使用建立严格、有效的监督体系。